Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 95/23

Uzasadnienie

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi decyzją z dnia 17 listopada 2022 r., znak: KO.4110.41.2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach (dalej także: Kolegium, organ II instancji) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000) (dalej: k.p.a.) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy Żychlin (dalej także: organ I instancji) z dnia 9 sierpnia 2022 r., znak: BPI.6730.15.4.2022, o odmowie ustalenia na wniosek P. Sp. z o.o. z siedzibą w T. (dalej także: Spółka, skarżąca) warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej z infrastrukturą towarzyszącą o łącznej mocy do 2 MW, w skład której wchodzą dwie elektrownie o mocy do 1 MW każda, o maksymalnej powierzchni obszaru podlegającego przekształceniu w celu realizacji przedsięwzięcia do 0,999 ha, na terenie oznaczonym w załączniku graficznym linią przerywaną koloru czerwonego, stanowiącym część działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr ewid. [...] obręb [...], gmina [...].

W uzasadnieniu decyzji w pierwszej kolejności Kolegium przytoczyło motywy decyzji organu I instancji, który wskazał, iż teren, na którym planowana jest inwestycja, nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Analizując wniosek skarżącej Spółki o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji oraz zapisy "Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta Żychlin", zatwierdzonego Uchwałą Nr 214/XXXIX/ 2001 Rady Gminy i Miasta Żychlin z dnia 30 lipca 2001 r. oraz Uchwałą XXXVII/199/13 Rady Miejskiej w Żychlinie z dnia 27 czerwca 2013 r. (dalej: studium) organ ten ustalił, że nie zachodzą przesłanki z art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 503) (dalej: u.p.z.p.) o obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru objętego wnioskiem.

Organ II instancji wskazał, że według ustaleń studium przedmiotowa działka nr ewid. [...] w obrębie [...] położona jest na terenach oznaczonych jako: "tereny wyłączone z zabudowy, pozostające w dotychczasowym użytkowaniu:

1. - rolnicza przestrzeń produkcyjna, grunty o mniej korzystnych warunkach glebowych,
2. - ciągi powiązań ekologicznych, stanowiące podlegające ochronie trwałe użytki zielone z ciekami i oczkami wodnymi. Działka inwestycyjna znajduje się w obszarze, na którym dopuszcza się rozmieszczenie elektrowni wiatrowych z ich strefami ochronnymi, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolniczych na cele nierolnicze". Jednak z uwagi na treść art. 10 ust. 2a u.p.z.p. oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. organ I instancji uznał, iż skoro na przedmiotowym terenie, na którym brak jest wskazanej w studium dopuszczalności budowy PV, dopuszczalne będzie zlokalizowanie PV o mocy do 500 kW, a jeśli w ewidencji teren ten stanowi użytki rolne klas V, VI, VIZ lub nieużytki to wówczas dopuszczalne będzie posadowienie PV o mocy do 1000 kW. W ocenie organu I instancji nie jest możliwe wybudowanie instalacji fotowoltaicznej powyżej 1000 kW, jeżeli jej rozmieszczenie nie zostało uwzględnione w studium, a zatem wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie jest możliwe.

Organu II instancji podzielił stanowisko organu I instancji, lecz w pierwszej kolejności podkreślił, że przedmiotowa inwestycja należy do instalacji odnawialnego źródła energii. Oznacza to, że do inwestycji takiej nie ma zastosowania zasada kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz w postępowaniu wyjaśniającym poprzedzającym decyzję o warunkach zabudowy nie bada się, czy teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, tj. przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

Wnioskowana inwestycja składa się z dwóch wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych o mocy zainstalowanej elektrycznej do 1 MW (1000 kW) każda, czyli o łącznej mocy do 2 MW (2000 kW) planowanych na gruntach rolnych

1. - użytkach klas V, VI, VIz i nieużytkach. Dlatego też Kolegium uznało, że art. 10 ust. 2a u.p.z.p. nie dopuszcza możliwości budowy przedmiotowej farmy fotowoltaicznej, o ile jej lokalizacja w planowanym miejscu nie zostanie przewidziana w studium lub w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wymieniony przepis wprowadza jednoznaczny i oczywisty obowiązek ustalenia obszarów rozmieszczenia ww. rodzaju przedsięwzięć w studium, a tym samym w planie miejscowym.

Kolegium przywołało stanowisko prezentowane przez sądy administracyjne, zgodnie z którym treść art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. świadczy o tym, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej obecnie 500 kW, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Nie wyklucza to możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Jednakże realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studiach. Zaś stosowanie przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym od 29 sierpnia 2019 r. - powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów ustawy, normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w odwołaniu, Kolegium podkreśliło, iż organ I instancji wskazał podstawę prawną wydania decyzji odmownej i jest nią niezgodność z art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Ustalenie powyższej okoliczności spowodowało zbędność przeprowadzania analizy urbanistyczno-architektonicznej w pełnym zakresie oraz ustaleń, co do spełnienia lub niespełnienia merytorycznych przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji określonych w art. 61 u.p.z.p. W zaskarżonej decyzji nie uznano bowiem, że studium jest aktem prawa miejscowego i decyzja o warunkach zabudowy musi być z nim zgodna.

W ocenie Kolegium przepisy art. 10 ust. 2a u.p.z.p. dają podstawę do przyjęcia, że brak wyznaczenia w studium obszarów, na których mogą być rozmieszczone urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy powyżej 500 kW, stanowi podstawę do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 2 MW (2000 kW), na którą składają się dwie elektrownie fotowoltaiczne o mocy do 1 MW (1000 kW) każda. Zdaniem Kolegium, przepis art. 10 ust. 2a u.p.z.p. odnosi się pośrednio do decyzji o warunkach zabudowy w takim zakresie, w jakim dotyczy konieczności uwzględnienia w studium ww. rodzaju inwestycji będących przedmiotem danego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Skargę na powyższą decyzję wniosła P. Sp. z o.o. z siedzibą w T., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając ją w całości i zarzucając jej:

1. I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:
2. - art. 138 § 1 ust. 1 w zw. art. 7,11, 77 § 1, 80,107 § 1 pkt 3 i 5 k.p.a. poprzez wydanie decyzji utrzymującej decyzję organu I instancji w mocy, podczas gdy zasadnym było uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, bowiem w toku postępowania administracyjnego nie została przeprowadzona analiza urbanistyczno-architektoniczna, a także nie dokonano subsumpcji norm prawnych wyrażonych w art. 61 ustawy u.p.z.p., co doprowadziło de facto do nierozpoznania istoty sprawy.
3. II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
4. - art. 10 ust. 2a u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i oparcie się przez organ II instancji w swoim rozstrzygnięciu na przepisie stanowiącym wyłącznie normę techniczną, przepisie instrukcyjnym dla gminy uchwalającej studium, który nie wskazuje szczegółowych wymogów dla możliwości zagospodarowania terenu, a jedynie określa jakie elementy zawierać ma studium i jakie są warunki jego sporządzenia, a w związku z tym nie może stanowić podstawy prawnej decyzji, konsekwencją której jest odmowa ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy organ II instancji nie powinien brać pod uwagę art. 10 ust. 2a u.p.z.p przy ustalaniu warunków zabudowy, gdyż nie stanowi on przepisu który wprowadza szczegółowe wymogi dla możliwości zagospodarowania terenu i nie jest przepisem odrębnym w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.;
5. - art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez uznanie, że przepis ten może stanowić podstawę do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy przepis ten odnosi się do elementów, które powinny znajdować się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i nie znajduje zastosowania na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy;
6. - art. 10 ust. 2a u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust 5 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że brak wyznaczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obszarów, na których mogą być rozmieszczone urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródłem energii o mocy powyżej 500 kW może stanowić podstawę do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 2 MW, na którą składają się dwie elektrownie fotowoltaiczne o mocy 1MW każda, pomimo że studium nie jest taktem prawa miejscowego, a tym samym jego postanowienia nie mają charakteru wiążącego dla Strony postępowania;
7. - art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. poprzez brak zastosowania tych przepisów w toku postępowania i nie odniesienie się do faktu spełnienia kryteriów wskazanych w tej normie prawnej przez inwestycję, której dotyczy wniosek Inwestora, pomimo że przepisy te stanowią podstawę do ustalenia warunków zabudowy.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., iż art. 10 ust. 2a oraz 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p znajdują się w rozdziale II ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zatytułowanym: "Planowanie przestrzenne w gminie". Dział ten odnosi się do procedury planistycznej polegającej na uchwalaniu aktów planistycznych o charakterze ogólnym tj. Studium i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. odnosi się do elementów, jakie mogą znajdować się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a więc w oczywisty sposób nie powinien stanowić podstawy do wydawania decyzji w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, bowiem gdyby dla danej nieruchomości został wydany plan miejscowy, to bezzasadne byłoby inicjowanie postępowania o wydanie warunków zabudowy. Skoro dla działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] obręb [...], gmina [...] nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to niecelowe jest stosowanie przepisów, które odnoszą się do miejscowego planu.

Natomiast art. 10 u.p.z.p. zawiera elementy uwzględniane i określane w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przepis ten jest skierowany do gminy, która ma kompetencje w zakresie uchwalania studium. Studium jest bowiem aktem planowania przestrzennego, stanowiącym jedną z podstaw kształtowania lokalnego porządku planistycznego znajdującego wyraz w ustaleniach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Natomiast decyzje o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., określają sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z powołanym przez skarżącą najnowszym orzecznictwem NSA z przepisów art. 10 ust. 2a oraz 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p wynika wyłącznie to, że urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 100 (obecnie 500) kW, a także ich strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, muszą zostać rozmieszczone w studium, po to aby później ich dopuszczalna lokalizacja mogła zostać wprowadzona w planie miejscowym, o ile oczywiście taki plan zostanie uchwalony.

Przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a odnoszą się do tzw. lokalnego porządku planistycznego i wbrew stanowisku Kolegium zakres ich stosowania jest ograniczony wyłącznie do tych gminnych aktów planistycznych, a nie decyzji o warunkach zabudowy.

Zdaniem skarżącej, przepisy art. 15 ust. 3 pkt 2a w zw. z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. nie zakazują realizacji elektrowni fotowoltaicznych poza obszarami wskazanymi w studium pod tego rodzaju cel, nawet w przypadku, gdy realizacja tego typu inwestycji nie została przewidziana w powyższym akcie planistycznym. Gdyby bowiem taka była wola ustawodawcy, to zawarłby w tym względzie podobne unormowanie, jak w odniesieniu do obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, dla których art. 10 ust. 3a i 3b u.p.z.p. wprost przewiduje możliwość ich lokalizacji wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odniesieniu do urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW takiego przepisu brak.

Skarżąca podkreśliła, iż stosownie do art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium nie jest aktem prawa miejscowego. W związku z tym w kontekście treści art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, studium nie jest powszechnie obowiązującym przepisem prawa, lecz jedynie aktem o charakterze wewnętrznym, wiążącym wyłącznie gminne organy planistyczne. Tym samym nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy z uwagi na sprzeczność z ustaleniami studium jako aktem z zakresu planowania przestrzennego.

Skarżąca w uzasadnieniu swojej skargi powołała również najnowsze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym lokalizacja farmy fotowoltaicznej, niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wymaga w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy oceny przesłanki zasady dobrego sąsiedztwa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach podtrzymało argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i w konsekwencji wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259) (dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.

Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.

Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 119 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli: 1) decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania;

1. 2) strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy;
2. 3) przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
3. 4) przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania;
4. 5) decyzja została wydana w postępowaniu uproszczonym, o którym mowa w dziale II w rozdziale 14 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

W związku z tym, że Spółka w skardze wniosła o skierowanie przedmiotowej sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a Kolegium w ustawowym terminie nie zażądało przeprowadzenia rozprawy, niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia 17 listopada 2022 r., znak: KO.4110.41.2022, utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Gminy Żychlin z dnia 9 sierpnia 2022 r., znak: BPI.6730.15.4.2022, o odmowie ustalenia na wniosek P. Sp. z o.o. z siedzibą w T. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej z infrastrukturą towarzyszącą o łącznej mocy do 2 MW, w skład której wchodzą dwie elektrownie o mocy do 1 MW każda, o maksymalnej powierzchni obszaru podlegającego przekształceniu w celu realizacji przedsięwzięcia do 0,999 ha, na terenie oznaczonym w załączniku graficznym linią przerywaną koloru czerwonego, stanowiącym część działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr ewid. [...] obręb [...], gmina [...].

Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.) (dalej: u.p.z.p.).

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p., wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 u.p.z.p. stosuje się odpowiednio.

Na podstawie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2. 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3. 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4. 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.;
5. 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6. 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 273), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Przy czym zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Ponadto jak wynika z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., z zastrzeżeniami, o których mowa w pkt 1-3 powołanego przepisu, do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się odpowiednio przepisy art. 51 ust. 2-3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a i 5c-5f oraz art. 54-56 ustawy.

Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że skarżąca Spółka wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej z infrastrukturą towarzyszącą o łącznej mocy do 2 MW, w skład której wchodzą dwie elektrownie o mocy do 1 MW każda, o maksymalnej powierzchni obszaru podlegającego przekształceniu w celu realizacji przedsięwzięcia do 0,999 ha, na terenie oznaczonym w załączniku graficznym linią przerywaną koloru czerwonego, stanowiącym część działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr ewid. [...] obręb [...], gmina [...].

W rozpoznawanej sprawie strony postępowania pozostały zgodne, co do prawidłowości zakwalifikowania przedmiotowej inwestycji jako instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1378 ze zm.), co skutkuje uznaniem, że w sprawie brak było potrzeby oceny wniosku spółki pod kątem spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-2 u.p.z.p.

Istota sporu sprowadza się do kwestii, czy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego farma fotowoltaiczna o parametrach wskazanych przez Spółkę może być umiejscowiona jedynie na terenie przewidzianym pod taką zabudowę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Kolegium za organem I instancji uznało bowiem, że okolicznością uzasadniającą odmowę ustalenia warunków zabudowy jest brak spełnienia przez planowaną inwestycję przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., a mianowicie sprzeczność z przepisami odrębnymi tj. art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.

Na podstawie akt administracyjnych sprawy Sąd stwierdził, że teren, na którym planowana jest inwestycja, nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dla powyższego terenu obowiązuje natomiast Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta Żychlin, zatwierdzone Uchwałą Nr 214/XXXIX/ 2001 Rady Gminy i Miasta Żychlin z dnia 30 lipca 2001 r. oraz Uchwałą XXXVII/199/13 Rady Miejskiej w Żychlinie z dnia 27 czerwca 2013 r. Według ustaleń studium przedmiotowa działka nr ewid. [...] w obrębie [...] położona jest na terenach oznaczonych jako: "tereny wyłączone z zabudowy, pozostające w dotychczasowym użytkowaniu: - rolnicza przestrzeń produkcyjna, grunty o mniej korzystnych warunkach glebowych, - ciągi powiązań ekologicznych, stanowiące podlegające ochronie trwałe użytki zielone z ciekami i oczkami wodnymi. Działka inwestycyjna znajduje się w obszarze, na którym dopuszcza się rozmieszczenie elektrowni wiatrowych z ich strefami ochronnymi, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolniczych na cele nierolnicze".

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzji o warunkach zabudowy Stąd, zdaniem Sądu, niezasadna była argumentacja organów I i II instancji, zgodnie z którą do inwestycji, którą planuje skarżąca, konieczna była analiza jej zgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Studium jest bowiem aktem planowania przestrzennego, stanowiącym jedną z podstaw kształtowania lokalnego porządku planistycznego znajdującego wyraz w ustaleniach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Natomiast studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie ma mocy prawnej aktu powszechnie obowiązującego i nie może stanowić podstawy do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2020 r., II OSK 1580/18, LEX nr 3115133, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).

Z kolei decyzje o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., określają sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ich treść jest wypadkową ogólnego porządku planistycznego kształtowanego przez ustawy oraz inne akty normatywne o powszechnej mocy obowiązującej i w tym kontekście są postrzegane jako decyzje związane o charakterze deklaratoryjnym. Ustalenia zawarte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie mogą z uwagi na ich wewnętrzny charakter wiązać organu wydającego decyzję administracyjną, ta bowiem jest wydawana na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie ma mocy prawnej aktu powszechnie obowiązującego i nie może stanowić podstawy do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ma moc wiążącą dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 i ust. 5 u.p.z.p.).

Żaden z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakazuje przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej uwzględniać treści studium, brak jest także takiego uregulowania w ustawie o odnawialnych źródłach energii. Regulacja art. 10 ust. 2a u.p.z.p. oznacza wyłącznie tyle, że rozmieszczenie urządzeń o określonej charakterystyce wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, nie można natomiast upatrywać zależności pomiędzy nią, a możliwością wydania decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2022 r., II OSK 1482/21, CBOSA; por. także wyrok NSA z dnia 3 listopada 2022 r., II OSK 2130/22, CBOSA).

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznaje za zasadne twierdzenie skarżącej, iż przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. dotyczą planowania przestrzennego, a nie przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przepisy te nie wyłączają lokalizacji określonych w nich instalacji odnawialnych źródeł energii na podstawie decyzji administracyjnej. Gdyby to właśnie było wolą ustawodawcy to odnośnie tego rodzaju inwestycji zawarłby podobne unormowanie jak w art. 10 ust. 3b u.p.z.p. w odniesieniu do obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m², czego jednak nie uczynił. To od gminy zależy więc, czy podejmie działania planistyczne skutkujące uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego, w którym określone zostaną tereny pod budowę urządzeń o jakich mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. Brak określenia w tym trybie takich terenów w żaden sposób nie wyłącza możliwości lokalizacji określonych w tych przepisach instalacji odnawialnych źródeł energii na podstawie decyzji administracyjnej o warunkach zabudowy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 listopada 2022 r., IV SA/Po 622/22, CBOSA).

Mając zatem na uwadze wszystkie wskazane powyżej argumenty Sąd stwierdził, że organy obu instancji błędnie uzależniły wydanie decyzji o warunkach zabudowy od uregulowań studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W konsekwencji uchybiły przepisom art. 10 ust. 2a u.p.z.p.

i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. oraz art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi naruszenia art. 10 ust. 2a u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust 5 u.p.z.p. Sąd stwierdza, że zarzut ten okazał się chybiony bowiem organy obu instancji nie stwierdziły, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem prawa miejscowego.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy uwzględnią wykładnię art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., zgodnie z którą uregulowania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie wiążą organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji i zbadają spełnienie przez planowane zamierzenie przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., z uwzględnieniem wyłączenia wskazanego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W przedmiocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).

ał