Uzasadnienie
Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Burmistrz K. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, polegającej na rozbudowie istniejącego Zakładu Przetwórstwa Tworzyw Sztucznych A spółki z o.o. z siedzibą w K. przy ul. A. nr [...]. Z adnotacji znajdującej się na odwrocie decyzji wynika, że stała się ona prawomocna z dniem 21 stycznia 2000 r., natomiast z załączonych kserokopii zwrotnych poświadczeń odbioru wynika, że ostatnie doręczenie tejże decyzji nastąpiło w dniu 6 stycznia 2000 r. Następnie, decyzją z dnia [...] r. nr [...], Starosta Powiatu P. zatwierdził projekt budowlany i wydał dla PPH A. sp. z o.o. z siedzibą w K. przy ul. A nr [...] pozwolenie na rozbudowę istniejącego ZPTS A. Pismem z dnia 6 lipca 2007 r., które wpłynęło.do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. w dniu 11 lipca 2007 r. A. M. wniosła o "unieważnienie decyzji o warunkach zabudowy, wydanej przez Burmistrza K. na rozbudowę" dla zakładu A. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w dniu 6 września 2007r. skierowało do wnioskodawczyni wezwanie do określenia, czy wskazanym powyżej pismem wnosi o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wydaniem w dniu [...] r., decyzji nr [...] przez Burmistrza K. o ustaleniu warunków zabudowy z uwagi na brak uznania jej za stronę i tym samym pominięcie w postępowaniu administracyjnym, czy też żąda stwierdzenia nieważności tej decyzji i w oparciu o jakie przesłanki.
Odpowiadając na wezwanie Kolegium A. M. w piśmie z dnia 27 września 2007r. oświadczyła, że żąda wznowienia postępowania z uwagi na to, iż nie brała udziału na prawach strony we wszystkich etapach postępowania, kiedy wydawane były pozwolenia i decyzje.
Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Kolegium stwierdziło swoją niewłaściwość w sprawie i przekazało pismo A. M. z dnia 6 lipca 2007 r. zgodnie z właściwością Burmistrzowi K. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], Burmistrz odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną nr [...] z dnia [...] r. podnosząc, iż wnioskodawczyni nie posiada przymiotu strony tego postępowania, gdyż odległość między działką wnioskodawczyni a przedmiotową inwestycją wynosi nie mniej niż 23 m.
W uzasadnieniu odwołania od tej decyzji skarżąca wskazała, iż nie odległość sąsiednich nieruchomości od inwestycji decyduje o przymiocie strony postępowania oraz, że stronami postępowania administracyjnego mogą być także właściciele nieruchomości nie sąsiadujących bezpośrednio z terenem zaplanowanej inwestycji. W konkluzji wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z dnia [...] r. uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ odwoławczy rozpatrując przedmiotową sprawę wskazał, że wydając decyzję pierwszoinstancyjną Burmistrz K. powinien zbadać, czy został zachowany termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania przewidziany art. 148 § 1 oraz art. 146 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (teks jedn. Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 101 ze zm.). W ocenie Kolegium podstawową dla rozstrzygnięcia kwestią było wyjaśnienie, kiedy miało miejsce doręczenie inwestorowi, ewentualnie innym stronom decyzji nr [...] z dnia [...] r. Ponadto organ I instancji winien wydać postanowienie o wznowieniu postępowania w trybie art. 149 § 1 K.p.a., a następnie ocenić zasadność i możliwość rozpatrzenia wniosku A. M. w kontekście art. 148 § 1 oraz art. 146 § 1 K.p.a. SKO wyjaśniło skarżącej, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada trwałości decyzji administracyjnej wyrażona w art. 16 K.p.a., tzw. "zasada dobrego sąsiedztwa" została wprowadzona dopiero ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm.), natomiast w czasie wydawania przedmiotowej decyzji obowiązywała ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. nr 15 poz. 139 ze zm.) i zgodność planowanej inwestycji była oceniania w świetle zapisów miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K. Postanowieniem z dnia [...] r. na podstawie art. 149 § 1 i § 2 K.p.a. Burmistrz K. wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] r. znak: [...], a następnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej Burmistrza K. z dnia [...] r. nr [...]. W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, iż od stycznia 2000 r., kiedy decyzja uprawomocniła się do daty złożenia przez skarżącą wniosku o wznowienie postępowania upłynęło ponad 7 lat. Wobec powyższego, z uwagi na zapis art. 145 § 1 K.p.a. nie może nastąpić uchylenie decyzji ostatecznej, bowiem od dnia doręczenia decyzji minęło 5 lat. Ponadto według dostępnych organowi informacji inwestor niezwłocznie, jeszcze w 2001 r. zgodnie z otrzymanym pozwoleniem na budowę przystąpił do realizacji inwestycji.
W dniu 21 lipca 2007r. A. M. złożyła odwołanie od decyzji Burmistrza K. podnosząc, że poza nią także inni sąsiedzi, a mianowicie państwo S. byli pominięci w postępowaniu jako strony. Burmistrz nie interesował się konsekwencjami wydanej decyzji, a także przemilczał fakt, że obie wybudowane hale są samowolą budowlaną, wzniesioną niezgodnie z dokumentacja projektową. Ponadto decyzje wydano, mimo iż działki nie posiadają własnej drogi dojazdowej, zaś w momencie ujawnienia samowoli budowlanej powinien zostać wydany nakaz rozbiórki.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w dniu [...] r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. wydało decyzję utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza K. W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 150 §1 i 148 § 1 K.p.a. Organ ponownie wskazał na upływ 5 - letniego terminu od dnia doręczenia decyzji, a odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia prawa budowlanego uznał je za nie mające znaczenia dla przedmiotowej sprawy.
Skargę od wyżej wskazanej decyzji złożyła A. M., podnosząc ponownie przytoczone wcześniej zarzuty.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej wskazane.
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych (...), przy czym – zgodnie z § 2 tego artykułu – kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej lub w postanowieniu z punktu widzenia zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i zastosowania przepisów prawa materialnego właściwego na czas wydania decyzji lub postanowienia.
Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 §1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Bada więc zaskarżone orzeczenie pod kątem wszelkich naruszeń prawa, a nie tylko tych wskazanych w skardze.
W myśl natomiast art. 135 ustawy sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to konieczne dla końcowego jej załatwienia.
Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji oraz postanowienie tego organu z dnia [...] r. wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Kwestię wznowienia postępowania administracyjnego regulują przepisy rozdziału 12 Kodeksu postępowania administracyjnego w art. 145 -151. Jest to instytucja procesowa dająca możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, o ile zaskarżona decyzja dotknięta jest co najmniej jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 K.p.a.
Wznowienie postępowania, w następstwie którego dochodzi do rozstrzygnięcia sprawy już raz rozpatrzonej co do istoty, stanowi odstępstwo od wyrażonej w art.16 § 1 K.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych.
Przewidziana przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego procedura mająca doprowadzić do ponownego merytorycznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w następstwie wznowienia postępowania ma dwa etapy. Zgodnie z art.149 § 1 K.p.a. wznowienie postępowania (wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania) zakończonego decyzją ostateczną następuje w drodze postanowienia. Natomiast odmowa wznowienia postępowania, stosownie do przepisu art. 149 § 3 K.p.a. następuje w drodze decyzji. Oba rodzaje wskazanych rozstrzygnięć tj. wznowienie postępowania na podstawie art. 149 § 1 K.p.a. lub odmowa wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. właściwe są dla etapu pierwszego, w którym organ właściwy (w zasadzie organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji), bada czy istnieją przedmiotowe i podmiotowe przesłanki do wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia. Złożenie przez stronę żądania wznowienia postępowania rodzi obowiązek organu wydania opartego na przepisie art.149 § 1 K.p.a. postanowienia o wznowieniu postępowania ale tylko wówczas, gdy nie zachodzą przesłanki podmiotowe i przedmiotowe do wydania opartej na przepisie art. 149 § 3 K.p.a. decyzji odmawiającej wznowienia postępowania.
Do negatywnych przesłanek, uzasadniających odmowę wznowienia postępowania decyzją opartą na przepisie art. 149 § 3 K.p.a. w doktrynie wskazuje się: wniesienie podania przez podmiot nie będącą stroną, brak zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie określonego przepisami art.148 § 1 i 2 K.p.a. (jeżeli wznowienia postępowania ma nastąpić na wniosek) oraz wskazanie podstawy faktycznej wznowienia nie odpowiadającej co najmniej jednej z wyczerpująco wymienionych przepisami art. 145 § 1 pkt 1 - 8 i art.145 a podstaw wznowienia. Brak spełnienia którejkolwiek z tych przesłanek, tzn. złożenie podania przez podmiot nie będący stroną, po upływie terminu do złożenia podania, czy też bez wskazania okoliczności, która mieściłaby się w którejkolwiek z wyczerpująco wymienionych podstaw wznowienia, musi skutkować wydaniem opartej na przepisie art.149 § 3 K.p.a. decyzji odmawiającej wznowienia postępowania.
W orzecznictwie podkreśla się jednak, że jeśli zachodzą jakiekolwiek wątpliwości dotyczące istnienia podstawy, na której zostało oparte żądanie wznowienia postępowania i zaistnieje potrzeba zbadania w tym zakresie sprawy, niezbędne jest wydanie postanowienia o wznowieniu, którego przedmiotem będzie wyjaśnienie, czy wskazana przez stronę podstawa wznowienia występuje (vide: wyroki NSA z dnia 8 lipca 1997 r., SA/Rz 606/96, w: Samorząd Terytorialny 1997, nr 11, poz. 6; z dnia 24 marca 1998 r., II SA 122/98, w: ONSA 1999 nr 2, poz. 53; oraz z dnia 30 stycznia 2008 r. II OSK 1949/06 w: LEX nr 437529). Sytuacja taka zachodzi w szczególności w przypadku oparcia zgłoszonego żądania na przepisie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., w którym zgłaszający to żądanie wywodzi, że został pominięty w postępowaniu mimo posiadania przymiotu strony. Weryfikacja tych twierdzeń wnoszącego podanie winna wtedy nastąpić po wznowieniu postępowania. W przypadku ustalenia, że podmiot inicjujący wznowienie postępowania nie posiada przymiotu strony, organ winien umorzyć postępowanie (vide: wyrok WSA w Gdańsku z 28.05.08 IISA/Gd 18/08 – Lex nr 400686).
Stanowisko prezentowane w orzecznictwie, Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający skargę w niniejszej sprawie w pełni podziela.
Jeżeli nie zachodzą wskazane powyżej przesłanki negatywne, organ wydaje oparte na przepisie art. 149 § 1 K.p.a. postanowienie w przedmiocie wznowienia postępowania. Przedmiotem takiego postępowania jest po pierwsze - ustalenie, czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było rzeczywiście dotknięte jedną z wad wyliczonych w przepisach art. 145 § 1 lub 145 a, a po drugie - przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną.
W rozpoznawanej sprawie organ I instancji całkowicie pominął pierwszy etap postępowania, poprzedzający wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, a sprowadzający się do ustalenia, czy A. M. złożyła podanie o wznowienie postępowania z zachowaniem miesięcznego terminu, przewidzianego przepisem art. 148 § 1 K.p.a. Zgodnie z art. 148 § 2 K.p.a. termin do złożenia podania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.
Cytowany przepis art. 148 § 2 K.p.a. jest klarowny i jasny, ustawodawca liczy bieg terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania nie od daty doręczenia decyzji (jak np. terminu do wniesienia odwołania określonego w art. 129 § 1 K.p.a., czy terminu z art. 111 § 1 K.p.a. do żądania uzupełnienia decyzji), lecz od dnia, w którym strona dowiedziała się o danej decyzji, tj. powzięła wiadomość o istnieniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu. Powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest przy tym pojęciem tożsamym z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji, co mogłoby nastąpić dopiero po doręczeniu decyzji. W pierwszym przypadku chodzi tylko o informację o wydaniu decyzji, w drugim o czynność jej doręczenia. Artykuł 148 § 2 K.p.a. nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. dopełnienia wymogu doręczenia decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia. Bieg tego terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie od źródła, z którego pochodzi informacja. Taki też pogląd wyrażono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2006 r. sygn. (akt II OSK 622/05, publ. ONSAiWSA 2006/5/133, Wokanda 2006/7-8/72).
Na konieczność ustalenia, czy skarżąca złożyła podanie o wznowienie postępowania z zachowaniem miesięcznego terminu wskazało już Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r., niemniej jednak Burmistrz K. zalecenia tego nie wykonał. Nie ocenił również pod kątem zachowania terminu z art. 148 § `1 K.p.a. wystąpienia skarżącej o udzielenie informacji, zawartego w piśmie z [...] r., na które organ I instancji odpowiedział pismem z dnia [...] r.
Nie ulega wątpliwości, że brak ten stanowi uchybienie wynikającemu z art. 7 K.p.a. obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można wszak wykluczyć, że skarżąca nie zachowała terminu z art. 148 K.p.a., czego konsekwencją winna być odmowa wznowienia postępowania. Tymczasem organ I instancji nie wyjaśniając kwestii zachowania terminu, postanowieniem z dnia [...] r. wznowił postępowanie. Postanowienie to podlegało przeto uchyleniu.
Niezależnie od wskazanego powyżej uchybienia, należy również podkreślić, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem art. 151 § 2 K.p.a. Przepis ten stanowi wszak, że w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, a zatem w sytuacji upływu 5 – letniego terminu, jeżeli wznowiono postępowanie z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz art. 145 a, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił decyzji. Burmistrz K. wydał zaś decyzję odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] r. nr [...].
Z przytoczonych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c przy zastosowaniu art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym orzekł, jak w sentencji.
K.O.