Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy w Łęczycy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy Piątek z dnia 27 marca 2019 r. Nr VII/37/19 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Piątek w 2019 r.
Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił istotne naruszenie przepisów, tj.: naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1840), dalej jako: "ustawa o ochronie zwierząt", poprzez niewypełnienie obowiązku wynikającego z upoważnienia ustawowego i jedynie ogólnikowe uregulowanie w § 6 uchwały kwestii dotyczącej opieki nad wolno żyjącymi kotami poprzez zaniechanie wskazania konkretnych działań związanych z opieką nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianiem.
Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności Ad b) w Rozdziale 2 zaskarżonej uchwały.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że stosownie do art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art.11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Jednym z punktów tego programu ma być kwestia opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie (art. 11a pkt 2). Zaskarżona uchwała w powołanym paragrafie wskazuje, iż sprawowanie opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, realizują ROŚ (stanowisko pracy ds. ochrony środowiska i rolnictwa w Urzędzie Gminy Piątek). Przepis ten jest na tyle ogólny, iż nie może być uznany za wypełniający ustawowy obowiązek nałożony na radę gminy.
Zdaniem Prokuratora, podzielić należy pogląd, iż (...) program - co wielokrotnie i zgodnie podkreśla się w orzecznictwie, mając na uwadze celowościową wykładnię art. 11a ustawy o ochronie zwierząt - musi być dostosowany do warunków i okoliczności występujących oraz przewidywanych w danym roku i nie można mu nadawać charakteru ogólnych ram, które dopiero wymagałyby dalszej konkretyzacji. Stąd tak silnie akcentuje się, że wykonawczy charakter aktu nie zostanie zachowany, jeżeli pominie się w nim konkretne działania realizujące zadania w nim przewidziane. Niewystarczające jest zatem, w ramach realizacji normy art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt, ograniczenie się przez organ stanowiący gminy wyłącznie do ogólnego powołania się na organizacje społeczne, jako podmioty realizacje zadanie, i niedookreślenie w żaden sposób formy/sposobu realizacji zadnia (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 29 stycznia 2019 r. II SA/Bd 1280/18).
Art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt nakłada na radę miejską obowiązek podania konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące oraz określenia listy społecznych opiekunów (karmicieli), oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt. Dyspozycję art. 11a ustawy o ochronie zwierząt z 1997 r. należy odczytywać w połączeniu z art. 11 tej ustawy. Wykładnia celowościowa tych przepisów prowadzi do wniosku, że dla skutecznej realizacji zadań, przy uwzględnieniu krótkoterminowego charakteru tego aktu, zasadnym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań. Wprawdzie program jest wyrazem polityki gminy, ale skoro stanowi podstawę realizacji określonych zadań, koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji. Także konstrukcja art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt wskazuje na konieczność określenia sposobu realizacji programu, tym bardziej że program taki jest uchwalany jedynie na rok (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 stycznia 2018 r., IV SA/Po 906/17, podobnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Bydgoszczy z dnia 22 marca 2017 r.).
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że uchwała spełnia wymogi delegacji ustawowej zawartej w art. 11 oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 122). Zaskarżone postanowienie Rozdziału 2 pkt Ad b) uchwały należy przy tym uznać za prawidłowe w świetle celowościowej wykładni ustawy i uchwały, na którą powołuje się Prokurator Rejonowy w skardze z dnia 19 listopada 2019 r.
Jednocześnie organ podkreślił, że działania opisane w uchwale zostały skonkretyzowane nie tylko w treści Rozdziału 2 uchwały, ale również we wprowadzeniu do uchwały oraz w treści Rozdziału 2 pkt Ad a) uchwały. Jak wynika z treści uchwały, dotyczy ona wszystkich bezdomnych zwierząt gminy, w szczególności psów i kotów.
Zdaniem Rady Gminy, treść Rozdziału 2 pkt Ad b) uchwały została sformułowana w oparciu o doświadczenie własne Gminy Piątek z lat poprzednich, w których nie zarejestrowano żadnych zgłoszeń mających na celu podjęcie interwencji dotyczących kotów wolno żyjących. Dlatego też Rada Gminy Piątek, uwzględniając dane dotyczące ilości interwencji odnoszących się do kotów wolno żyjących, uznała za zasadne, aby postanowienia uchwały w omawianym zakresie były sformułowane w sposób konkretyzujący jedynie odpowiedzialność osoby odpowiedzialnej w Gminie za sprawy ochrony środowiska i rolnictwa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga podlega uwzględnieniu.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a., sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167).
Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Wyjaśnić przy tym należy, że z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie wskazuje się rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA oz. we Wrocławiu z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 821/05; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: "CBOSA").
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Piątek z dnia 27 marca 2019 r. w sprawie przyjęcia gminnego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Piątek w 2019 roku. Program został uchwalony w postaci załącznika do uchwały.
Prokurator Rejonowy w Łęczycy w skardze na tę uchwałę wniósł o stwierdzenie nieważności Ad b) w Rozdziale 2 uchwały, kwestionując przy tym w uzasadnieniu skargi regulacje zawarte jedynie w tej jednostce redakcyjnej. W związku z tym Sąd uznał, że żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały zostało ograniczone do regulacji zawartej w Ad b) w Rozdziale 2 Programu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały
Przystępując zatem do kontroli tej uchwały wraz z jej załącznikiem z punktu widzenia wskazanych powyżej istotnych naruszeń prawa w pierwszej kolejności należy, wskazać że w orzecznictwie NSA wykształcił się w ostatnich latach dominujący aktualnie pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego. Trzeba jednak mieć na uwadze, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym.
To, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt (por. wyroki NSA z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1754/18, z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 1001/17, z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13, dostępne w CBOSA).
W dalszej kolejności podkreślić należy, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji nie może regulować kwestii nieprzekazanych do regulacji i jednocześnie ma obowiązek uregulowania realizacji zadań jej przekazanych. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art.87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Wymienione w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt elementy gminnego programu mają więc charakter obligatoryjny. Uchwalając program rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Jeżeli uchwała nie zawiera wszystkich przewidzianych ustawą elementów, to brak regulacji w tym zakresie oznacza, że podjęty akt nie wyczerpuje ustawowego upoważnienia.
Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd podziela zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt poprzez zbytnią ogólnikowość postanowienia w przedmiocie przedsięwzięć składających się na ustawowe pojęcie opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania. Zauważyć należy, że stosownie do art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje w szczególności opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. Z brzmienia powyższego przepisu wynika, że kwestia opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania, została zaliczona do elementów obligatoryjnych wskazanej uchwały. Podkreślić należy, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy uchwalany jest na jeden rok, a w konsekwencji musi być dostosowany do warunków i okoliczności występujących oraz przewidywanych w danym roku, i nie można mu nadawać charakteru ogólnych ram, które wymagałaby dalszej konkretyzacji.
Pogram stanowi bowiem podstawę realizacji określonych zadań i koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji (por. wyroki WSA w Bydgoszczy: z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 1280/18, z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1353/16, dostępne w CBOSA). Tymczasem w treści jednostki oznaczonej jako Ad b) w Rozdziale 2 Programu (w skardze błędnie podano § 6 zaskarżonej uchwały), stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały Rada Gminy Piątek ograniczyła się jedynie do wskazania, że opiekę na wolno żyjacymi kotami, w tym ich dokarmianie, realizuje ROŚ poprzez podejmowanie interwencji w sprawach kotów wolno żyjących przy organizacji pozarządowych oraz osób prywatnych.
W ocenie Sądu w składzie niniejszym, powołana regulacja cechuje się dużym stopniem ogólnikowości. Nie wiadomo bowiem, jak mają być ustalane miejsca przebywania kotów wolno żyjących, kto się będzie zajmował ową opieką, nie ustalono przy tym częstotliwości dokarmiania kotów, zasad zakupu karmy, nie wskazano organizacji pozarządowych i osób prywatnych, którzy mają się zajmować dokarmianiem zwierząt i których pracę koordynowałby wyznaczony pracownik gminy (stanowisko pracy ds. środowiska i rolnictwa w Urzędzie Gminy Piątek). Oceny tej nie zmienia zawarta w odpowiedzi na skargę argumentacja organu dotycząca skonkretyzowania przedmiotowych działań we wprowadzeniu do zaskarżonej uchwały czy też w treści Rozdziału 2 pkt Ad a) tej uchwały.
Wychodząc z powyższych przesłanek należało uznać, że kwestionowany przepis uchwały (Ad b) w Rozdziale 2 Programu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały) pozbawiony jest doniosłości normatywnej i stanowi w rzeczywistości postulat, gdyż określa w sposób ogólny, nieprecyzyjny i niedookreślony zobowiązania podmiotów w nim wskazanych do sprawowania opieki nad kotami. Natomiast zbytnia ogólnikowość postanowień aktu prawa miejscowego, w którym nie wskazano sposobu ustalania miejsc przebywania wolno żyjących kotów na terenie gminy ani sposobu realizacji obowiązku ich dokarmiania poprzez określenie miejsc i częstotliwości dokarmiania zwierząt oraz podmiotów odpowiedzianych za wykonywanie tych zadań, stanowi istotne naruszenie prawa, przesądzające o konieczności stwierdzenia nieważności tego przepisu uchwały.
Bez wpływu na powyższą ocenę pozostaje fakt, że przedmiotowy program dotyczy 2019 r. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutek wsteczny (ex tunc). W konsekwencji takie rozstrzygnięcie prowadzi do sytuacji, jak gdyby dany akt administracyjny nigdy nie wszedł do systemu prawnego. Z tej perspektywy utrata mocy obowiązującej, czyli niewywoływanie skutków na przyszłość, nie wyklucza stwierdzenia nieważności oddziałującego na przeszłość.
Powyższa konstatacja ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie. Zaskarżona uchwała należy bowiem, jak wyżej wskazano, do aktów prawa miejscowego i mogła stanowić podstawę nakładania obowiązków na określone podmioty, np. opłaty związane z partycypacją w kosztach wyłapania zwierzęcia. Wyeliminowanie tej uchwały z obrotu prawnego pozwala natomiast w świetle art. 147 § 2 p.p.s.a. na wzruszenie aktów nakładających te obowiązki.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność Ad b) Rozdziału 2 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Piątek w 2019 r., stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały.
dc