Uzasadnienie
S. M. wniósł skargę na niewykonanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 kwietnia 2015 roku, sygn. akt II SAB/Łd 44/15. W treści skargi jej autor wniósł o wymierzenie organowi grzywny za niewykonanie wyroku, przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie ustalonej przez sąd oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W motywach skargi jej autor wyjaśnił, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2015 roku, sygn. akt II SAB/Łd 44/15 zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się orzeczenia, dodatkowo orzekając, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. A ponieważ termin wykonania wyroku upłynął bezskutecznie, skarżący pismem z dnia 10 sierpnia 2015 roku wezwał organ do jego wykonania. Mimo tego organ nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie. Po wyroku organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, zatem – w ocenie skarżącego – zachodzi uzasadniona potrzeba skierowania skargi, bowiem nałożona przywołanym wyrokiem grzywna w rażąco niskiej wysokości, żadnego skutku nie przyniosła. Powoływane przez organ powody bezczynności (trudności związane z obsadą pracowniczą, na którą organ nie ma pieniędzy) są lakoniczne i gołosłowne.
Wnosząc o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej tenże wnioskował by Sąd uwzględnił przy tym nie tylko stwierdzoną wyrokiem okoliczność wieloletniego pozostawania organu nadzoru budowlanego w bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, ale również okoliczności całkowitego lekceważenia przez organ obowiązków przewidzianych prawem, jak choćby obowiązek wykonywania wyroków sądowych (w sprawie nie została przez organ podjęta żadna czynność zmierzająca do wykonania wyroku). Takie zachowanie organu powoduje dla skarżącego potworny uszczerbek moralny, w postaci całkowitej utraty zaufania, że organ nadzoru budowlanego nie jest powołany dla załatwiania jego sprawy i jest pozbawiony on całkowicie prawa do załatwienia jakiejkolwiek sprawy w tym organie od wielu lat.
Skarżący czuje się wykluczony ze społeczeństwa, poprzez traktowanie przez organ jego spraw z całkowitą ignorancją. Poza prawem do wnoszenia skarg nie pozostało skarżącemu żadne uprawnienie do zmobilizowania organu do załatwienia jego sprawy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu stanowiska organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, iż w dniu 18 sierpnia 2014 roku otrzymał wniosek skarżącego o wszczęcie postępowania w przedmiocie legalności i prawidłowości wybudowania i użytkowania linii telekomunikacyjnej posadowionej na działkach nr ewid. 340/63 i 643 obręb [...] przy ul. A 2. W toku postępowania organ pozyskał mapy zasadnicze dotyczące przedmiotu postępowania. Po rozpatrzeniu zażalenia S. M. na bezczynność organu w tym postępowaniu, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2014 roku. Pismem z dnia 10 grudnia 2014 roku, organ zawiadomił strony o wszczęciu, na wniosek skarżącego, postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności, prawidłowości budowy i użytkowania sieci telekomunikacyjnej.
W dniu 24 grudnia 2014 roku organ przesłuchał przedstawiciela gestora sieci, w zakresie prowadzonego postępowania ustalając, iż w archiwum zakładowym nie odnaleziono dokumentacji technicznej dotyczącej sieci telekomunikacyjnej przechodzącej przez nieruchomość skarżącego.
W toku prowadzonego postępowania po rozpatrzeniu skargi S. M. na bezczynność WSA w Łodzi wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2015 roku, sygn. akt II SAB/Łd 44/15 zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku. W dniu 24 sierpnia 2015 roku wpłynęła skarga na niewykonanie ww. wyroku.
Następnie organ wskazał, iż zaniedbanie w zakresie terminowości prowadzonego postępowania jest niezależne od organu. Brak odpowiedniej kadry pracowniczej, liczne rozbudowane postępowania administracyjne oraz konieczność podjęcia natychmiastowych działań w przypadku wystąpienia zagrożenia zdrowia i życia mieszkańców powiatu powoduje, niezależne od organu, zaniedbania w terminowym załatwianiu spraw. Każdy obywatel ma prawo skorzystać z przysługujących mu uprawnień do składania skarg i petycji w związku z czym organ zmuszony jest rozpatrzyć każdy wniosek, co przy niewystarczającej kadrze pracowniczej powoduje nawarstwianie się spraw. Szeroki zakres ustawowych kompetencji organu przy niewielkiej liczbie pracowników skutkuje koniecznością dokonania wyboru mniejszego zła, czyli dokonując kontroli gdzie ewidentnie występuje bezpośrednie zagrożenie zdrowia i życia ludzi. Taka sytuacja powoduje jednak, iż organ naraża się na zarzut bezczynności w innych ważnych sprawach.
W chwili obecnej organ posiada kadrę techniczną w postaci Powiatowego Inspektora oraz jednego inspektora i trzech referentów, którzy muszą obsłużyć i zapewnić bezpieczeństwo mieszkańcom ponad 113 – tysięcznego powiatu o obszarze 971 km2. Brak zrozumienia problemu błędów ustrojowych przez organy zwierzchnie powoduje, iż organ szczebla powiatowego sam musi rozwiązywać problem braku środków finansowych na prawidłowe funkcjonowanie. Dodatkowe obciążenie inspektoratu grzywnami za bezczynność czy też przewlekłość nie sprzyja polepszeniu pracy jednostki, która poprawić się może jedynie w przypadku zwiększenia kadry inspektoratu na co potrzebne są środki finansowe, którymi organ nie dysponuje.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do przepisu art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu, po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny.
Powyższy przepis jest podstawą wymierzenia grzywny organowi administracyjnemu, który nie wykonał wyroku sądowego. Zasadniczą przesłanką do zastosowania art. 154 § 1 P.p.s.a. i wymierzenia organowi grzywny jest ustalenie, że organ administracji nie wykonał wyroku sądu. Zgodnie z art. 286 § 2 P.p.s.a. termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Przepis ten ma również zastosowanie do skargi na bezczynność, ale w tym znaczeniu, że wyznaczony przez sąd termin do załatwienia sprawy liczy się od dnia zwrotu akt nadesłanych w związku ze skargą na bezczynność.
Tytułem wstępu wskazać należy, iż warunkiem wniesienia skargi w trybie art. 154 § 1 P.p.s.a. jest uprzednie pisemne wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, co wprost wynika z treści cytowanego przepisu. W sprawie niniejszej nie ulega wątpliwości, że skarżący dopełnił tej czynności kierując do organu, pismem z dnia 10 sierpnia 2015 roku, które wpłynęło do organu w dniu 10 sierpnia 2015 roku, stosowne wezwanie, a dopiero później skargę do sądu w trybie art. 154 § 1 P.p.s.a., co miało miejsce w dniu 24 sierpnia 2015 roku.
W stanie faktycznym sprawy skarżący wniósł o wymierzenie organowi – Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywny za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 kwietnia 2015 roku w sprawie II SAB/Łd 44/15.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi powołanym wyrokiem, w punkcie pierwszym, zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do załatwienia wniosku S. M. z dnia 18 sierpnia 2014 roku, w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku. Natomiast w punkcie drugim wyroku sąd stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i – w punkcie trzecim – wymierzył organowi z tego tytułu grzywnę w kwocie 500 zł. Wyrok jest prawomocny od dnia 16 czerwca 2015 roku.
Bezsporne w sprawie jest to, że akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem sądu wpłynęły do organu dnia 6 lipca 2015 roku, zatem od tej daty – zgodnie z treścią art. 286 § 2 P.p.s.a. – należy liczyć termin do załatwienia sprawy. Określony wyrokiem sądu 30 – dniowy termin ekspirował zatem z dniem 5 sierpnia 2015 roku. Niekwestionowaną okolicznością jest również to, iż do dnia wniesienia skargi w sprawie niniejszej, czyli do dnia 24 sierpnia 2015 roku, mimo uprzedniego wezwania, przez skarżącego, organu do wykonania wyroku, tenże nie rozstrzygnął sprawy objętej wnioskiem skarżącego z dnia 18 sierpnia 2014 roku i stan taki pozostaje w dacie wyrokowania w sprawie niniejszej. Skoro zatem organ, w wyznaczonym wyrokiem sądu terminie, sprawy nie załatwił, to wniosek o wymierzenie grzywny w trybie art. 154 P.p.s.a. zasługuje na uwzględnienie. Podkreślić należy, że prawomocny wyrok zobowiązywał organ do załatwienia wniosku skarżącego, ale i do uczynienia tego w odpowiednim terminie.
W ocenie składu orzekającego, niewykonanie prawomocnego wyroku w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane, bowiem taka sytuacja prowadzi do podważenia zaufania obywateli do organów państwa, świadczy o braku poszanowania prawa przez te organy, które same są zobowiązane do jego stosowania. W szczególności usprawiedliwieniem braku respektowania prawomocnego wyroku nie mogą być argumenty podniesione przez organ w odpowiedzi na skargę, a mianowicie trudności kadrowe organu, konieczność zgromadzenia materiału dowodowego oraz wielość pism, czy skarg kierowanych przez strony, a na które odpowiadać musi organ. Okoliczności te mogą jedynie wpływać na wysokość grzywny nałożonej na organ za niewykonanie prawomocnego wyroku, co nie jest sporne w orzecznictwie (por. np. wyroki NSA: z dnia 8 stycznia 2013 roku, I OSK 2005/12 oraz z dnia 1 października 2010 roku, I OSK 1166/10 i inne; wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).
I tak, uwzględniając wskazane przez organ okoliczności sąd uznał, że grzywna w kwocie 3.000 zł będzie adekwatna do stopnia, w jakim organ naruszył termin załatwienia sprawy, a jednocześnie spełni wystarczająco represyjną funkcję.
W okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd stwierdził, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem składu orzekającego, rażącym naruszeniem prawa jest bowiem stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.
Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni przywołane poglądy czyniąc je własnym stanowiskiem w sprawie (por. np.: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 roku, I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 roku, II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 roku, II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 roku, II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 roku, II SAB/Sz 34/13 i inne).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt sprawy niniejszej zaakcentować należy, iż bezczynność organu na miejsce z rażącym naruszeniem prawa, bowiem – mimo zobowiązania do załatwienia wniosku skarżącego w określonym terminie prawomocnym wyrokiem – tenże nie podjął żadnej czynności, która miałaby na celu wyjaśnienie sprawy i załatwienie jej. Organ, po otrzymaniu prawomocnego wyroku, nie uczynił nic, co przesądza o tym, że bezczynność organu osiągnęła kwalifikację rażącego naruszenia prawa.
Uznawszy, iż skarga zasługuje na uwzględnienie i wobec tego, że bezczynność organu ma charakter rażącego naruszenia prawa Sąd uznał, iż zasługuje na uwzględnienie także wniosek skargi o przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w trybie art. 154 § 7 P.p.s.a. Autor skargi uzasadniając tenże wniosek powołał się, w szczególności na powstały u siebie uszczerbek moralny, w postaci utraty zaufania do organu państwa. Stosownie do treści art. 154 § 7 P.p.s.a. uwzględniając skargę Sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Z treści powołanego przepisu wynika, iż przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny, przepis wszak stanowi, iż "Sąd może przyznać".
Wobec tego działając w ramach takiego uprawnienia i uwzględniając zaistniały w sprawie stan faktyczny, a w nim przede wszystkim długoterminową i bierną postawę organu, Sąd przyznał na rzecz skarżącego kwotę 1.000 zł, jako sumę pieniężną, o której mowa w art. 154 § 7 P.p.s.a.
Ustosunkowując się do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku organu o jej odrzucenie wyjaśnić wypada, iż przesłanki do odrzucenia skargi nie stanowią okoliczności związane z trudnościami kadrowymi organu nadzoru budowlanego, czy też wielość spraw leżących w kompetencji tegoż organu.
Konkludując sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na podstawie art. 154 § 1 i § 6 P.p.s.a. W kolejnym punkcie Sąd stwierdzając, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa orzekł na mocy art. 154 § 2 P.p.s.a. Natomiast w punkcie trzecim wyroku Sąd przyznał od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną czyniąc to w oparciu o regulację art. 154 § 7 w zw. z § 6 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sąd postanowił w punkcie czwartym wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a. a.tp.