Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm.) - powoływanej jako: "p.w." - w zw. z art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r., znak [...], odmawiającą nakazania właścicielom nieruchomości przy ul. A 18 w Ł. (dz. ewid. nr [...] w obrębie [...]) przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom.
Kolegium w pierwszej kolejności wskazało, że w odwołaniu od ww. decyzji I.Z. i A. Z. zarzucili zaniechanie weryfikacji złożonych 28 maja 2019 r. uwag do ekspertyzy hydrologiczno-hydrogeologicznej i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego do zawartych w piśmie zastrzeżeń. Ponadto zarzucili zaniechanie wyjaśnienia czy grunt nieruchomości przy ul. B 18 działka nr 102/21 został wyniesiony o 1,2 m w oparciu o po wykonawcze mapy geodezyjne i jak to skutkuje ma na zmianę stosunku spływu wód opadowych na grunt sąsiedni działkę nr 102/19. Odwołujący się nie zgodzili się z opinią i ekspertyzą hydrologiczno-hydrogeologiczną wykonaną przez firmę C i wnieśli o uchylenie skarżonej decyzji.
Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne do powyżej sprawy zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, a następnie wskazał, że z treści przepisu art. 29 p.w. wynika, że przeprowadzone postępowanie administracyjne w sprawie naruszenia stosunków wodnych winno wykazać bezspornie wystąpienie łącznie następujących okoliczności:
- 1. zaistnienia zmiany stanu wody na określonym gruncie;
- 2. spowodowania tej zmiany przez właściciela tego gruntu;
- 3. szkodliwego wpływu tej zmiany na grunty sąsiednie;
- 4. istnienia adekwatnego (czyli normalnego, typowego, przeciętnego) związku przyczynowego między zmianą stanu wody dokonaną przez właściciela gruntu a szkodą na gruntach sąsiednich.
Jeżeli w wyniku poczynionych przez organ ustaleń, okaże się, iż wskazane powyżej przesłanki zostały w sprawie spełnione, wówczas organ może zastosować względem właściciela sankcje wynikające z art. 29 p.w., tj. wydać decyzję nakazującą przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. W przypadku natomiast ustalenia przez organ, iż nie zachodzą przesłanki z art. 29 ust. 1 p.w., organ winien wydać decyzję odmawiającą.
Organ II instancji zaznaczył, że w orzecznictwie zwrócono uwagę na to, że spowodowanie przez właściciela działki zmiany stanu wody na gruncie, dające organom podstawę do zastosowania art. 29 ust. 3 p.w. to takie działanie właściciela lub innych osób na jego gruncie, które ingeruje w naturalny stan wody na danym terenie związany przykładowo z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi czy też hydrologicznymi, a co za tym idzie aby nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom musi zostać wykazane, iż doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Zmiana stanu wody może polegać na, zmianie kierunku wód opadowych i kierunku odpływu wód ze źródeł (zawsze jednak powinna dotyczyć sytuacji, gdy będzie wywoływać szkodę na gruntach sąsiednich, ponieważ właściciel może dokonywać na swoim gruncie różnego rodzaju zmiany lecz nie każde jego działanie prowadzić będzie do zmiany stosunków wodnych, a co więcej sam fakt dokonania zmiany nie jest wystarczający do zastosowania art. 29 ust. 3 p.w.
Dla zastosowania art. 29 p.w. niezbędne jest dokładne ustalenie stanu faktycznego, a mianowicie, jaki był ostatnio stan wody na gruncie, czy doszło do jego zmiany, zwłaszcza czy nastąpiła zmiana kierunku odpływu wody opadowej, a jeśli tak, to kto jest sprawcą i na czym polega zmiana stanu wody, wreszcie czy dokonane zmiany szkodliwie wpływają na sąsiednie grunty. Sąd zwrócił też uwagę na to, że do zastosowania art. 29 p.w. konieczne jest uprzednie ustalenie, że do naruszenia stanu wód ze szkodą dla gruntów sąsiednich, doszło w wyniku działań właściciela gruntu przykładowo poprzez nadsypanie ziemi czy spowodowanie niedrożności studzienek, a ustalenia w tym zakresie (że doszło do zmiany stanu wód gruntowych ze szkodą dla dziatki sąsiedniej, jak również ustalenie że do takich zmian nie doszło) wymagają przeprowadzenia postępowania dowodowego, które powinno uwzględniać wymagania art. 7, art. 77, art. 78, art. 79 i art. 80 k.p.a. Wyłącznie prawidłowo ustalony stan faktyczny może spowodować podstawę oceny zebranego materiału dowodowego, przeprowadzenia rozważań i podjęcia rozstrzygnięcia.
Przepis art. 29 p.w. wymaga ustalenia związku przyczynowego pomiędzy powstałą szkodą (jakichkolwiek rozmiarów i wartości), a zmianą stosunków wodnych na gruncie. Należy też zwrócić uwagę na to, że przez przywrócenie stanu poprzedniego rozumie się wykonanie prac ziemnych, które wprawdzie nie mają na celu dokładnego odwzorowania stanu, jaki istniał na danej nieruchomości w okresie przed dokonaniem naruszenia stosunków wodnych, lecz wystarczających by te naruszone stosunki wodne przywrócić i nie dopuścić do powstawania szkód na gruntach sąsiednich w przyszłości.
Dalej Kolegium wskazało, że w rozpoznawanej sprawie organ l instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w celu należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności i ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. W związku z tym przeprowadzone zostały oględziny z udziałem zainteresowanych stron, została zgromadzona dokumentacja w tym opinia biegłego - także zostały zrealizowane wnioski dowodowe zgłaszane przez strony.
W ocenie organu odwoławczego stosownie do przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ l instancji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego dokonał analizy i oceny dowodów.
Zdaniem organu II instancji przeprowadzone postępowanie i zabrany materiał dowodowy wykazały, że działania właściciela działki nr 102/21 przy ul. B 18 w Ł. nie mogły spowodować zmiany stanu wody na gruncie i nie mogą szkodliwe oddziaływać na grunt sąsiedni tj. działkę nr 102/19 przy ul. D 2 w Ł. - o czym mowa w przepisie art. 29 ust. 1-3 ustawy Prawo wodne. Z ustaleń wynika bowiem, że działka nr ewid. nr 102/21 znajduje się wyżej od działki o nr ewid. 102/19. Zdaniem biegłego podniesienie terenu od 0,2 m do 0,6 m na działce nr ewid. nr 102/21 także nie miało wpływu na prędkość migracji wód opadowych w dół w kierunku działki odwołujących się. Opis zmian ukształtowania terenu, zastanych na nieruchomości 102/21 i wpływu tych zmian na nieruchomość sąsiednie został przez organ w sposób przekonujący i logiczny uzasadniony.
Skarżący nie wskazali argumentów, które przemawiałyby za zanegowaniem opinii hydrologa, nie jest wystarczającym argumentem okoliczność, że ze stwierdzeniami opinii się nie zgadzają. Biegły sporządził opinię nie tylko na podstawie map, załączonych do akt. Bazował również na oględzinach nieruchomości. Nie mogą zatem odnieść skutku zarzuty co do niewyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia.
W ocenie organu odwoławczego skarżący nie mogą również kwestionować faktu, że naturalne ukształtowanie terenu wskazuje kierunek spływu wód z działki nr ewid. nr 102/21 w kierunku działki nr ewid. 102/19. Oczywistym jest również to, że naturalny kierunek spływu wód następuje z terenów wyżej położonych do terenów niżej położonych, zatem ewentualny wyższy poziom wody na działce skarżących może właśnie wynikać z naturalnego ukształtowania terenu. Wniosków w tym zakresie nie można uznać za dowolne, bowiem znajdują one potwierdzenie nie tylko we własnych ustaleniach, organu l instancji ale również w znajdującej się w aktach sprawy opinii biegłego z zakresu hydrogeologii. Ponadto do dnia posiedzenia nie wpłynęła do akt sprawy ekspertyza zlecona przez odwołujących się, tym samym Kolegium oparło się na materiale dowodowym przekazanym przez organ l instancji.
Zdaniem Kolegium organ l instancji w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i na jego podstawie ustalił istniejący stan faktyczny, a następnie prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. W omawianej sprawie ustalenia postępowania dowodowego, przeprowadzone z udziałem stron, oględziny terenu spornych nieruchomości, analiza dokumentacji w szczególności analizy biegłego ds. hydrologii, pozwoliły organowi l instancji - na dokonanie szczegółowych ustaleń faktycznych i dały podstawę do przyjęcia, że dokonane rozstrzygnięcia w sprawie są właściwe, a zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Podejmowane przez organ l instancji czynności w postaci wizji lokalnej, opinii biegłego w pełni doprowadziły do wyjaśnienia przedmiotowych okoliczności w sposób wyczerpujący co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji Prezydenta Miasta Ł. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyli I.Z. i A.Z., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego.
Po pierwsze skarżący podnieśli, że organ odwoławczy przyjął opinię biegłego wykonaną przez C w K. bez uwzględnienia ich zastrzeżeń do tej opinii wniesionych na piśmie do organu I instancji. W toczącym się postępowaniu administracyjnym skarżący podnosili, że grunt przedmiotowej działki jest wyniesiony o ponad 1 m, co potwierdza załączony do skargi operat techniczny, który stanowi dowód, że wykonane nasypy ziemi na działce nr 102/21 zmieniły w sposób nienaturalny ukształtowanie terenu. Powyższe przeczy ustaleniom zawartym w opinii biegłego z firmy C, że podniesienie terenu jest od 0,2 m do 0,6 m na działce nr 102/21.
W ocenie skarżących porównanie różnic wysokościowych zapisanych w operacie technicznym potwierdzają ich zarzuty, iż wyniesienie gruntu działki jest od 0,1 m do 1,0 m. Opinia biegłego budzi poważne wątpliwości z uwagi chociażby na tak rażącą różnicę w pomiarach wyniesienia gruntu, gdzie biegły wykazuje najwyższe wyniesienie 0,6 m (oznaczone na mapie nr 9), a w rzeczywistości wynosi 1,0 m. Zatem twierdzenie biegłego, że podniesienie terenu od 0,2 m do 0,6 m na działce nr ewid. 102/21 także nie miało wpływu na prędkość migracji wód opadowych w dół w kierunku działki odwołujących się nie jest spójne z stanem faktycznym wykazanym w załączonym operacie technicznym. Organy administracyjne nie przesłuchały na tę okoliczność żadnych świadków, ani nie wystąpiły do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o opinię z jakiego powodu była wydana decyzja o wstrzymaniu robót budowlanych w trakcie realizacji budynku mieszkalnego na działce nr 102/21 (między innymi podniesienie gruntu).
Przepis art. 36a ust 5 Prawa Budowlanego określą, że zmiana rzędnej terenu wymaga zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku odstąpień od zatwierdzonego wcześniej projektu budowlanego. Takiej zmiany decyzji nie ma w dokumentacji budowy. Skarżący zwrócili uwagę na znajdujące się w aktach sprawy postanowienie [...]WINB nr [...] z [...] września 2011 r., co w ich przekonaniu oznacza, że ukształtowanie działki wykonano w warunkach naruszenia prawa.
Zdaniem skarżących nie wyjaśniono w opinii biegłego także tzw. "efektu koncentracji spływu wód opadowych" z działki nr 102/21 na działkę skarżących nr 102/19. W sytuacji gdy na działce nr 102/21 przy zlewnych deszczach kierunek spływu wód opadowych z 50% połaci dachu budynku mieszkalnego, jak i utwardzonych powierzchni z całego terenu generalnie płyną w kierunku działki skarżących, a tym samym bez przeszkody przelewają się przez tzw. "murek oporowy" na działkę sąsiednią nr 102/19. Ta koncentracja spływu wód opadowych przy niekontrolowanym ukształtowaniu terenu (wyniesienie najwyższe gruntu o 1 m), ma istotne znaczenie w sprawie wywoływania szkody na gruntach sąsiednich, gdyż tej wezbranej wody się nie da zatrzymać murkiem. Efektem w skutkach jest każdorazowe podtapianie gruntów sąsiednich.
W ocenie skarżących nie można zatem twierdzić, że jest to naturalne ukształtowanie terenu, kiedy jest widoczna zaplanowana ingerencja człowieka. Według skarżących biegły nie sporządził opinii na podstawie map załączonych do akt, co świadczy o nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego w ustaleniach biegłego w zakresie szkodliwego wpływają na grunty sąsiednie tj. na działkę nr 102/19. Obecne ukształtowanie terenu działki nr 102/21 przez podniesienie gruntu i utwardzenie powierzchniowe mogą być argumentem przesądzającym o tym, że wody opadowe z tej działki spływają na działkę sąsiednią nr 102/19.
W ocenie skarżących właściciele działki nr 102/21 wykonali mur oporowy niezgodnie ze sztuką budowlaną (samowola budowlana). W toku nie ustalono, czy murek wykonany jest zgodnie z przeznaczeniem, czy stanowi on opór dla wód opadowych, czy użyto właściwych materiałów do jego budowy, czy podlega legalizacji, czy w końcu powinien być rozebrany - jako samowola budowlana. Organ odwoławczy w swoim orzeczeniu stwierdza, że organ I instancji w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i na jego podstawie ustalił istniejący stan faktyczny. Z powyższym nie sposób się jednak zgodzić. Nigdy nie podjęto wyjaśnienia tematu "murku oporowego". Ma on duże znaczenie w przedmiocie zawartej opinii biegłego dotyczącej naruszenia stosunków wody na gruncie. Biegły w trakcie oględzin na nieruchomości był poinformowany, że tzw, "murek oporowy" jest samowolą budowlaną i nie ma legalności użytkowania, a tym samym nie można oceniać czy spełnia wymogi bezpieczeństwa zgodnie z obowiązującym prawem budowlanym.
Niezrozumiałym jest ocenianie budowli przez biegłego geologa. Skarżący powołali się także na wyrok WSA w Łodzi z 28 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 1116/13. Organ II instancji, oceniając cały zebrany materiał dowodowy, nie wykonał wyroku WSA i nie odniósł się do ww. zarzutów.
Dalej skarżący wskazali, że jednym z dowodów do sprawy są załączone zdjęcia świadczące o tym, że co roku w okresie wiosenno-letnim wody deszczowe przelewają się z działki nr 102/21 na działkę sąsiednią nr 102/19. Biegły, który świadkiem takiego zdarzenia nie był, w swojej opinii nie dopuszcza, że wody opadowe mogą spływać po murku na działkę sąsiednią.
Odpierając zarzut Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że do dnia posiedzenia Kolegium nie wpłynęła do akt sprawy ekspertyza zlecona przez odwołujących się od decyzji skarżący podkreślili, że organ I Instancji potrzebował 12 miesięcy na sporządzenie opinii biegłego do sprawy, natomiast skarżący mieli tylko dwa miesiące. Co istotne, żaden z biegłych nie wyraził zgody na dokonanie ekspertyzy, bez możliwości dokonania analiz gruntu na działce 102/21. Bez nakazu organu administracji lub sądu, z oczywistych względów, powyższa analiza nie jest wykonalna (brak zgody właścicieli nieruchomości).
Według skarżących organ odwoławczy w wydanej decyzji na podstawie zebranego materiału dowodowego przez organ I instancji nie odniósł się także do znajdujących się tam zdjęć fotograficznych wykonanych co roku po ulewnych deszczach ukazujących szkody na działce skarżących nr 102/19. Dysponując takim materiałem dowodowym (zdjęcia) nie wyjaśniono, kto jest sprawcą przelewania się wody na grunt sąsiedni zwłaszcza, że doszło w wyniku działań właściciela gruntu działki nr 102/21 poprzez nasypanie dużej ilości ziemi w trakcie budowy budynku mieszkalnego.
Należy podkreślić, że prawidłowo ustalony stan faktyczny może spowodować podstawę oceny zebranego materiału dowodowego, przeprowadzenia rozważań i podjęcia rozstrzygnięcia przy wydaniu decyzji. W opinii biegłego jest zapis, że zlewne wody opadowe w 2014 r. podeszły pod budynek mieszkalny, ale nie wdarły się do części mieszkalnej ponieważ znalazły ujście do przyległego garażu i spowodowały jego zalanie. Ze wskazanych zdjęć nie trudno zauważyć szkodliwy wpływ tej zmiany na gruncie przez właścicieli działki nr 102/21 były ze szkodą dla właścicieli gruntu sąsiedniego nr 102/19.
Skarżący zwrócili także uwagę, że teren nieruchomości od czasu przeprowadzonych oględzin przez biegłego jest cały czas utwardzany przez budowle małej architektury takie jak: wiata z zamykanym zadaszeniem, basen kąpielowy, chodniki. Ma to istotny wpływ na większe i szybsze przemieszczanie się wód opadowych.
Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.
Odnosząc się do załączonego do skargi operatu technicznego Kolegium zauważyło, że nie jest to opinia w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych a jedynie analiza rzędnych wysokościowych. Kolegium, ani organ I instancji nie kwestionowały faktu podniesienia terenu, a jedynie wskazywało, że podniesienie to nie doprowadziło do naruszenia stosunków wodnych. Jak wynika z opinii biegłego powołanego przez organ I instancji podniesienie terenu na działce nr ewid. nr 102/21 nie miało wpływu na prędkość migracji wód opadowych w dół w kierunku działki skarżących się.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga jest bezzasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono zasad postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Innymi słowy istotą kontroli przez sąd administracyjny jest zbadanie, czy zaskarżona decyzja odpowiada mającym zastosowanie w sprawie przepisom prawa materialnego i czy została wydana w postępowaniu administracyjnym przeprowadzonym adekwatnie do wymogów kodeksu postępowania administracyjnego.
Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonym orzeczeniu tego rodzaju naruszeń prawa, które uzasadniałoby jego uchylenie.
Przedmiotem kontroli tut. Sądu stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] r., znak [...], odmawiającą nakazania właścicielom nieruchomości przy ul. B 18 w Ł. (dz. ewid. nr 102/21 w obrębie [...]) przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne w zw. z art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Istota sporu sprowadzała się natomiast do ustalenia, czy na działce należącej do uczestników postępowania – A.K.-P. i D. P. - dokonano zmiany stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na ich gruncie wody opadowej, ze szkodą dla gruntów sąsiednich należących do skarżących – I.Z. i A. Z. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że postępowanie administracyjne prowadzone w oparciu o unormowanie art. 29 ust. 3 p.w. zmierza do ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie, a jeśli tak, to czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Pamiętać jednak należy, że sama zmiana stanu wody na gruncie nie uprawnia jeszcze do tego, aby organ nałożył obowiązki wynikające z powołanego wyżej przepisu, bowiem potencjalne zagrożenie powstania szkody nie spełnia jeszcze przesłanki odpowiedzialności właściciela nieruchomości gruntowej.
Organ w takim postępowaniu nie ma podstaw do poszukiwania wszelkich przyczyn istnienia niezadawalającego stanu wód na gruncie wnioskodawcy. Konieczne jest zatem stwierdzenie istnienia związku przyczynowego pomiędzy tą zmianą a szkodą na sąsiedniej nieruchomości, a więc dopiero zaistnienie wszystkich określonych w art. 29 ust. 3 p.w. przesłanek stwarza po stronie organu obowiązek wydania nakazu, o którym mowa w tym przepisie. W przeciwnym razie, tj. gdy postępowanie wyjaśniające prowadzi do wniosku, iż brak jest związku przyczynowo-skutkowego między zmianą stosunków wodnych a powstaniem szkody na gruntach sąsiednich, należy wydać decyzję odmowną.
Sprawy z zakresu stosunków wodnych co do zasady wymagają dla stosowania art. 29 p.w. wiadomości specjalnych przekraczających wiedzę wynikającą z doświadczenia życiowego organów administracji o właściwości ogólnej. Są to postępowania specyficzne i skomplikowane, wymagające odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych, a ewentualnie również przeprowadzenie badań, analiz i obliczeń. Inne dowody takie jak oględziny, czy zeznania świadków nie posiadających fachowej wiedzy nie zawsze mogą być wystarczające dla obiektywnej oceny okoliczności danej sprawy tj. czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, w tym czy istnieje związek przyczynowo skutkowy między dokonaną zmianą, a wynikłą szkodą. Regułą w sprawach tego rodzaju powinien być dowód z opinii biegłego na okoliczność tego, czy doszło do zmiany stanu wód na gruncie, czy na gruncie sąsiednim nastąpiła szkoda (por. wyrok WSA w Krakowie z 21 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 286/18 – orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
W tym miejscu podkreślić należy, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną treść opinii biegłego, ponieważ nie dysponuje wiedzą specjalistyczną, lecz jego obowiązkiem jest dokonanie oceny tego dowodu. Opinia biegłego, stosownie do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., podlega bowiem ocenie jak każdy inny dowód. Ocena ta nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych przedstawionych przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym. Operaty szacunkowe niewątpliwie oceniane są przez organy, a następnie przez sąd administracyjny, ale tylko pod względem spełnienia określonych warunków formalnych.
Organ na podstawie tego dokumentu może samodzielnie ocenić jego wartość dowodową, może także w razie potrzeby żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści. Na organie bowiem spoczywa obowiązek dokładnego i pełnego wyjaśnienia sprawy. W szczególności organ winien dokonać oceny czy opinia biegłego zawiera odpowiedź na wszystkie pytania istotne do rozstrzygnięcia sprawy i rozważenia uzupełnienia opinii o dodatkowe jego wyjaśnienia. Organ ma również obowiązek ustosunkowania się i udzielenia odpowiedzi na zarzuty sformułowane przez stronę. W sytuacji, gdy strona w toku postępowania kieruje określone zarzuty przeciwko opinii biegłego, czy też wskazuje na jej zdaniem istotne okoliczności mające w jej ocenie wpływ na wynik postępowania, organ obowiązany jest do przekazania stanowiska strony biegłemu i zobowiązania autora opinii do złożenia wyjaśnień odnośnie do zarzutów strony.
Sama opinia biegłego podlegać musi ocenie w powiązaniu z pozostałym materiałem dowodowym, który musi być kompleksowo zgromadzony. Dopiero po wyjaśnieniu zastrzeżeń strony do opinii biegłego i pełnego zebrania materiału dowodowego organ może dokonać ustaleń i ocen niezbędnych do podjęcia rozstrzygnięcia.
Jak wynika z powyższego opinia biegłego jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej. Ocena wartości dowodowej tego rodzaju dokumentów jest możliwa przez organ administracji i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza ich treści budzi wątpliwości co do spójności, logiczności, zupełności, ścisłości, gdy dotyczy pominięcia istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. Zakwestionowanie opinii biegłego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne w przypadku, jeżeli zostanie wykazane, że przy jej sporządzaniu doszło do naruszenia prawa albo opinia zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jej walory dowodowe.
W przedmiotowej sprawie brak było podstaw do kwestionowania opinii biegłego. Załączona do akt sprawy Ekspertyza Hydrologiczno-Hydrotechniczna została sporządzona w kwietniu 2019 r., w oparciu m.in. o: wizję lokalną przeprowadzoną 6 kwietnia 2019 r. (w obecności stron postępowania), pomiary geodezyjne, wywiady ze stronami, dokumentację fotograficzną. Wykonano również trzy odwierty geologiczne (dwa na działce nr ewid. 102/21 i jeden na działce nr ewid. 102/19). Główny autorem opinii jest uprawniony hydrogeolog - doktor nauk przyrodniczych o specjalności górnictwo i geologia inżynierska, natomiast współautorami są specjalista ochrony środowiska i technik geodezji. Nie ma zatem żadnych wątpliwości, co do kwalifikacji zawodowych autorów ekspertyzy.
Z opinii tej wynika przede wszystkim, że zarówno działka ewid. nr 102/19, jak i nr 102/21 zabudowane są domami jednorodzinnymi, a wody z połaci dachowych odprowadzane są do gruntu. Teren ekspertyzy położony jest w sąsiedztwie rzeki E i opada z południa na północ w kierunku koryta tej rzeki. Rzędne terenu kształtują się na poziomie 230 m n.p.m. w rejonie ul. D i zmniejszają się w kierunku północnym osiągając poziom 196 m n.p.m. na wysokości działki ewid. nr 102/21, poziom 194 m n.p.m. na wysokości działki nr ewid. 102/19 i 185 m n.p.m. w rejonie koryta rzeki E. Tym samym z naturalnego ukształtowania terenu wynika, że działka nr ewid. 102/19 położona jest niżej od działki nr 102/21.
Na wskazanym obszarze objętym ekspertyzą, począwszy od 2004 r. do 2019 r. spływ wód powierzchniowych odbywa się w kierunku z południa na północ, tj. w kierunku rzeki E, co najmniej z działki ewid. nr 101/6, przez działki nr 101/3 i 102/21 na działkę nr 102/19. Zdaniem biegłego prace budowlane prowadzone na działce nr 102/21 zmieniły kierunek spływu wód powierzchniowych wyłącznie w rejonie podjazdu posesji przy ul. B 18 poprzez skierowanie części wód na wschód, tj. w stronę ulicy B. Powyższa sytuacja oznacza, że zmniejszono tym samym ilość wód opadowych spływających z działki ewid. nr 102/21 na działkę nr 102/19. W ocenie biegłego zmiana kierunku spływu wód opadowych z działki ewid. nr 102/21 odbyła się z korzyścią dla działki ewid. nr 102/19.
Ponadto biegły wskazał, że prace niwelacyjne z użyciem materiału przepuszczalnego w postaci piasków drobnych nie zaburzyły generalnego kierunku spływu wód powierzchniowych, bowiem zarówno przed rozpoczęciem inwestycji, jak i po jej zrealizowaniu wody opadowe spływają w kierunku rzeki E, tj. z południa na północ.
Biegły wskazał nadto, że działki nr 102/19 i 102/21 rozdzielone są ogrodzeniem siatkowym posadowionym na cokole betonowym – murek graniczny. W ocenie biegłego występowanie w roku 2016 i 2017 wyjątkowo obfitych opadów świadczy o tym, że zastosowanie murka betonowego w granicy ww. działek skutecznie przeciwdziała przepływowi wód powierzchniowych przez granicę tych działek. Występowanie natomiast wilgoci na murku w czasie bardzo intensywnych opadów atmosferycznych, która następnie samoczynnie wysycha jest zjawiskiem normalnym, nienoszącym znamion zalania i niewyrządzającym szkody. Wysokość tego murku wraz ze szpalerem wysokich, dorodnych thui na działce ewid. nr 102/21 jest zatem wystarczająca, aby skutecznie ograniczyć możliwość ewentualnego przelewania się wody na posesję skarżących, nawet przy obfitych opadach atmosferycznych. Nie ma natomiast gwarancji, wystąpienie deszczu nawalnego nie spowoduje chwilowego powstania strumienia wody, który płynąc przez posesje wyżej ległe nie przeleje się na posesję skarżących.
Biegły wskazał także, że wyniki badań wskazują na to, że również na działce nr 102/19, w jej południowo-wschodnim narożniku przeprowadzono niwelację terenu polegającą na wybraniu warstwy gruntu prawdopodobnie pod budowę nieistniejącego już budynku gospodarczego. Zdaniem biegłego, gdyby w tym miejscu nie wybrano warstwy gruntu woda opadowa wnikałaby w warstwę gleby, następnie warstwę piasków plejstoceńskich i nie byłaby widoczna na powierzchni terenu.
Biegły stwierdził również, że do zalewania działki skarżących dochodziło już w latach 2008-2009, a więc zanim rozpoczęły się roboty budowlane na działce nr 102/21. Natomiast w ocenie biegłego budowa domu jednorodzinnego nie zwiększyła ilości wód opadowych, a jedynie częściowo zmieniła sposób ich odprowadzania do gruntu.
Ponadto biegły wskazał, że w rejonie wykonywanej ekspertyzy brak jest kanalizacji deszczowej zarówno w ciągu ul. B, jak i ul. D. W efekcie braku kanalizacji deszczowej oraz nachylenia terenu w stronę rzeki E wody opadowe i roztopowe migrują grawitacyjnie w dół, przekształcając przy obfitych opadach ul. A w rwący potok. Zdaniem biegłego na uwagę zasługuje fakt, że przy braku kanalizacji deszczowej w ciągu ul. B wody opadowe na wszystkich posesjach kierowane są do gruntu i powierzchniowo lub podpowierzchniowo spływają grawitacyjnie w dół, w stronę rzeki. Przy bardzo obfitych i długotrwałych opadach lub w okresie wiosennych roztopów zjawiskiem normalnym może być pojawienie się wody na niżej leżących działkach gruntowych.
Biegły dodał, że skarżący podczas wizji lokalnej nie wymienili żadnych szkód materialnych, jakie ponieśli w wyniku doznanych zalań. Nie korzystali również z pomocy straży pożarnej czy innych służb publicznych w usuwaniu skutków zalania, np. odpompowywanie wody. Wody opadowe przedostając się na działkę ewid. nr 102/19 z działki ewid. nr 102/21 nigdy nie podeszły pod część mieszkalną budynku, nie spowodowały jego zalania.
Mając powyższe na uwadze biegły stwierdził, że właściciele działki nr 102/21 nie zmienili stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na ich gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł ze szkodą dla gruntów sąsiednich, tj. dla gruntu działki ewid. nr 102/19.
W ocenie sądu organy administracji w sposób wszechstronny zebrały i oceniły materiał dowodowy. W szczególności miały na względzie sporne interesy stron postępowania, dlatego każdej z nich umożliwiły wypowiedzenie się co do zebranych dowodów. Strony miały również możliwość przedstawienia swoich wątpliwości biegłemu, który ustosunkował się do zgłoszonych uwag (pismo z 13 czerwca 2019 r.).
Organ dokonały również oceny wiarygodności dowodowej sporządzonej opinii biegłego, z której jednoznacznie wynikało, że wykonane na działce nr dz. ewid. nr 102/21 w obrębie [...] roboty budowlane w postaci budowy domu jednorodzinnego i urządzeń budowlanych z nim związanych nie miało wpływu na zmianę stosunków wodnych na działce skarżących.
W tym miejscu ponownie podkreślić należy, że na gruncie przepisu art. 29 ust. 3 p.w. organy nie są zobligowane do ustalania i poszukiwania wszelkich powodów ujemnego dla danej działki spływu wód, lecz tylko powinny zbadać, czy pomiędzy konkretnym działaniem właściciela jednej nieruchomości istnieje związek przyczynowo -skutkowy wyrażający się w negatywnej zmianie stanu wód na innych gruntach.
Fakt prowadzenia postępowania przez organy nadzoru budowlanego nie ma żadnego znaczenia w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 29 ust. 3 p.w., bowiem naruszenie stosunków wodnych skutkujące powstaniem szkody na gruntach sąsiednich nie zależy od legalnego czy nielegalnego wykonania robót budowlanych. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 10 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 600/18, Sąd stwierdził, że bez znaczenia dla możliwości zastosowania art. 29 ust. 3 p.w. jest przyczyna szkody wynikłej ze spowodowanej przez właściciela gruntu zmiany stanu wody, w szczególności to, czy wykonanie obiektu budowlanego powodującego tę zmianę, było legalne czy też nie. Popełnienie przy budowie takiego obiektu samowoli budowlanej może jedynie stanowić podstawę do prowadzenia dodatkowego, odrębnego postępowania administracyjnego w tym przedmiocie i ewentualnego nałożenia stosownych obowiązków przez właściwy organ administracji publicznej.
Zaskarżona decyzja nie sprzeciwia się zapadłemu w sprawie wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 28 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 1116/13. Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Zgodzić się trzeba, że w powyższym wyroku Sąd wskazał m.in. na potrzebę zbadania charakteru i legalności muru zlokalizowanego wzdłuż granicy działek nr ewid. 102/21 i 102/19 oraz wyjaśnienia, czy mur dzielący obie nieruchomości, ze względu na zintensyfikowane oddziaływanie mas ziemnych i wody od strony nieruchomości uczestników w sposób trwały chroni skarżących przed zalewaniem ich nieruchomości. W ocenie Sądu wątpliwości w powyższym zakresie czyniły zasadnym co najmniej rozważenie wniosku o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego, który będzie władny wyjaśnić zakres zmian stanu wody na gruncie sąsiadów skarżących, ich skutki dla nieruchomości skarżących, możliwość przywrócenia stanu poprzedniego bądź efektywne usunięcie szkód.
Organ administracji wypełnił zatem zalecenia ww. sądu i powołał biegłego w celu oceny, czy roboty budowlane polegające na budowie domu jednorodzinnego i urządzeń budowlanych z nim związanych nie miało wpływu na zmianę stosunków wodnych na działce skarżących. Jak już zostało przedstawione powyżej biegły stwierdził, że ani budowa domu, ani niwelacja terenu, ani też istnienie w granicy działek betonowego cokołu, na którym wzniesiono ogrodzenie nie spowodowało naruszenia stosunków wodnych ze szkodą na działkę skarżących, a wręcz przeciwnie, w pewnym zakresie ograniczyło naturalny spływ wód powierzchniowych w kierunku północnym, co odbyło się z korzyścią dla działki nr ewid. 102/19.
Tym samym odpadła konieczność oceny legalności i charakteru spornego "murka", skoro jego istnienie nie stanowi, według biegłego, podstawy do nałożenia na właścicieli działki nr 102/21 żadnych obowiązków, o których mowa w art. 29 ust. 3 p.w. Inaczej by było, gdyby biegły stwierdził, że mur, o którym mowa ma negatywny wpływ na stosunki wodne na działce skarżących, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Nie doszło zatem do naruszenia art. 153 p.p.s.a.
Za zasadnością skargi nie może przemawiać załączony do niej operat techniczny, zawierający analizę rzędnych wysokościowych. Abstrahując od tego, że dokument taki powinien być złożony w toku postępowania administracyjnego, należy zwrócić uwagę, że ekspertyza ta odnosi się wyłącznie do zmiany rzędnych terenu na działce dz. ewid. nr 102/21, natomiast wyniki pomiarów i mapy sporządzone przez geodetę nie stanowią specjalistycznej opinii w zakresie naruszenia stosunków wodnych (por. wyrok NSA z 17 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1680/17 – dostępny w CBOSA).
Co więcej, ekspertyza techniczna nie może podważać ustaleń zawartych w opinii biegłego, która opracowana była we współpracy z geodetą, dokonującym pomiarów z natury, podczas gdy ekspertyza sporządzona na wniosek skarżących opiera się na wyliczeniach "wirtualnych". Jak wyjaśnił biegły w odpowiedzi na uwagi skarżących do ekspertyzy hydrologiczno-hydrogeologicznej dla stwierdzenia braków zmiany stosunków wodnych na działce nr ewid. 102/21 ze szkodą dla gruntu działki nr ewid. 102/19 brane były pod uwagę nie tylko wysokości względne terenu i ich zmiana, ale również: budowa geologiczna terenu, przepuszczalność materiału, z którego został wykonany nasyp, sposób wyprofilowania nasypu, stosunek powierzchni biologicznie czynnej do powierzchni zabudowanej poszczególnych działek gruntowych. Oznacza to w ocenie Sądu, że dla stosunków wodnych i przepływu wód znaczenie ma nie tyle tak akcentowana przez skarżących wysokość podwyższenia, co budowa geologiczna i przepuszczalność gruntów.
W konsekwencji kwestionowanie prawidłowości wniosków wynikających z opinii hydrogeologicznej jedynie w oparciu o przeświadczenie, że na działce o nr 102/21 dokonano podwyższenia na większą wysokość niż wskazano w opinii nie mogło okazać się skuteczne. Ponadto, jak słusznie wskazano w odpowiedzi na skargę, organy administracji nie kwestionowały faktu podwyższenia terenu na sąsiedniej działce, lecz po przeanalizowaniu materiału dowodowego, w tym opinii biegłego, doszły do wniosku, że nie jest to przyczyną zmiany stanu wody na działce skarżących. Jak już bowiem wskazano nie każda zmiana stanu wody na gruncie będzie powodowała zastosowanie art. 29 ust. 3 pw., a jedynie taka, która negatywnie, szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie.
Bez znaczenia jest również argument, że skarżący nie byli w stanie przedstawić innej ekspertyzy hydrologicznej z uwagi na brak możliwości wejścia na teren działki nr 102/21.
Reasumując skoro zatem brak jest związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy dokonanymi robotami budowlanymi na działce nr ewid. 102/21 a okresowym zalewaniem działki skarżących, to brak było również podstaw do wydania decyzji nakazującej przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom. Wydanie takiej decyzji byłoby w niniejszej sprawie niedopuszczalne. Podkreślić również należy, że zastosowanie sankcji z art. 29 ust. 3 p.w. jest możliwe wyłącznie przy zaistnieniu typowego związku przyczynowo -skutkowego, zatem za wystąpienie nadzwyczajnych zjawisk atmosferycznych, takich jak wystąpienie deszczu nawalnego i szkód z tym związanych właściciele działki ewid. nr 102/21 nie mogą ponosić odpowiedzialności. Często bowiem takie opady są właśnie przyczyną lokalnych powodzi i podtopień, w dodatku uniknięciu takich skutków nie sprzyja brak kanalizacji deszczowej w ul. B, przy której położone są obie działki.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.
dc