Uzasadnienie
II SA/Łd 982/06
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w A. na podstawie art. 104, 151 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz.U. z 2004r., Nr 6, poz. 40 ze zm.) oraz w związku z postanowieniem własnym z dnia [...] o wznowieniu postępowania z urzędu, uchylił decyzję własną z dnia [...] Nr [...] o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz odmówił M. P. przyznania płatności na 2005 rok z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej i Uzupełniającej Płatności Obszarowej oraz określił, że kwota wynikająca z uchylonej decyzji, w łącznej wysokości 6064,07 zł, jest kwotą nadmiernie pobraną i podlega windykacji.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż w dniu 12 maja 2005r. M. P. złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, który został pozytywnie rozpatrzony i płatności zostały stronie przyznane na mocy decyzji z dnia [...], która stała się decyzją ostateczną. Po wypłaceniu wnioskodawcy przyznanych kwot, do organu wpłynęło pismo D. P., w którym zostały przedstawione dowody świadczące o tym, że M. P. złożył wniosek o wpis do ewidencji producentów rolnych, nie posiadając zgody małżonki na ten wpis. Organ stwierdził, że numer producenta rolnego został M. P. nadany z naruszeniem art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. z 2004r., Nr 10, poz. 76 ze zm.).
W związku z powyższym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR oświadczeniem z dnia [...] anulował M. P. nadany numer identyfikacyjny, a następnie wznowił z urzędu postępowanie w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, o czym poinformował wnioskodawcę. Reasumując organ podkreślił, iż z uwagi na fakt, iż Pan P. jako producent rolny nie został zarejestrowany zgodnie z ustawą o krajowym systemie ewidencji producentów (...), organ uprawniony był odmówić wnioskowanych płatności.
W terminie prawem przewidzianym odwołanie od powyższej decyzji złożył M. P. Oświadczył, iż część z płatności była przyznana na grunty, których jest jedynym właścicielem, bo stanowią majątek odrębny, a ponadto wskazał, iż posiada samodzielnie w dzierżawie grunt o powierzchni 3,75ha. Zaznaczył, iż decyzję o nadaniu numeru identyfikacyjnego odebrała D. P. i wówczas nie złożyła odwołania w terminie, choć mogła to uczynić. Podkreślił, iż obecnie jest w trakcie rozwodu i działania żony są przejawem złośliwości, gdyż nie chce przejąć gospodarstwa, a jednocześnie uniemożliwia użytkowanie gruntów.
Decyzją z dnia [...] Nr [...] (znak [...]) Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na podstawie art. 138 §1 pkt 1, art. 6 – 11, art. 15, art. 61 §1, art. 77 §1, art. 81, art. 107 §3, art. 127 §1 i §2, art. 217 - 220 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 5a ust. 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1993r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2005r., Nr 31, poz. 264 ze zm.), art. 2 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, art. 2, art. 3 pkt 9, art. 5 ust. 1, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1 i 4, art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] Nr [...].
Uzasadniając organ powtórzył dotychczasowy przebieg postępowania, podkreślił iż zaświadczeniem z dnia 21 lutego 2004r. M. P. został nadany numer identyfikacyjny producenta rolnego, a następnie oświadczeniem z dnia [...] numer ten został anulowany, co skutkować musiało stwierdzeniem, iż strona nie spełniła warunku przyznania płatności bezpośrednich, bo nie został jej nadany przedmiotowy numer. W dalszej części organ przytoczył uregulowania prawne, które określają przesłanki przyznania płatności bezpośrednich i sposób prowadzenia postępowania. Podkreślił, iż warunkiem podstawowym jest wpis do ewidencji producentów rolnych i uzyskanie numeru identyfikacyjnego, który nadaje się jednocześnie z wpisem. W przypadku małżonków uzyskanie takiego numeru jest uzależnione od posiadania zgody drugiego małżonka i jest to warunek konieczny, bez względu na to, czy gospodarstwo stanowi majątek wspólny małżonków czy odrębny.
Zaznaczył, iż Pan P. takiej zgody żony nie posiadał i przedstawiony w odwołaniu argument, iż niektóre grunty są jego odrębną własnością lub przez niego wyłącznie dzierżawione, nie ma żadnego znaczenia w sprawie, podobnie jak argument, iż D. P. mogła odwołać się od decyzji o nadaniu numeru, a tego nie uczyniła. Organ wyjaśnił, iż żona nie mogła odwołać się, bowiem numer identyfikacyjny nie zostaje nadany mocą decyzji lecz jest to zaświadczenie o nadanym numerze, które ma charakter czynności materialno-technicznej, potwierdzającej już istniejący stan prawny. Dyrektor Oddziału ARiMR przyjął ponadto, iż M. P. składając wniosek o przyznanie płatności był świadom tak korzystnych jak i niekorzystnych skutków składania fałszywych oświadczeń, wiedzę tę, zdaniem organu, potwierdził własnoręcznym podpisem pod wnioskiem.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. P. wnosił o ponowne rozpatrzenie sprawy. Argumentował, iż obecnie jest w trakcie sprawy rozwodowej i z tego względu małżonka postępuje złośliwie. Podkreślił, iż przyznane płatności zostały zainwestowane w gospodarstwo i pozostawienie w mocy zaskarżonej decyzji zrujnuje go.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału ARiMR powtórzył argumentację zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona, chociaż z innych przyczyn, niż w niej wskazane.
Sąd administracyjny uprawniony jest do badania zaskarżonej decyzji wyłącznie pod względem zgodności z prawem, to znaczy ustalenia, czy organy administracji prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w oparciu o należycie ustalony stan faktyczny sprawy (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., a także art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a"). Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). A zakresem rozpoznania sądu administracyjnego objęte są wszystkie rozstrzygnięcia wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania zostały wydane. Sąd ma więc uprawnienia do pozbawienia bytu prawnego wszystkich rozstrzygnięć, wydanych w sprawie, a niezgodnych z prawem (art. 135 p.p.s.a).
Badając zaskarżone decyzje, w zakresie wyżej wskazanym, Sąd stwierdził takie naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Na mocy zaskarżonych decyzji uchylono wcześniejszą decyzję o przyznaniu skarżącemu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych i odmówiono przyznania tych płatności na rok 2005. Jako podstawowy argument, przemawiający za takim załatwieniem sprawy, organ wskazał, iż M. P. jako producent rolny nie został zarejestrowany zgodnie z ustawą z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. z 2004r., Nr 10, poz. 76 ze zm.).
Zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, wniosek o płatności bezpośrednie może złożyć jedynie producent rolny (art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru - Dz.U. z 2004r., Nr 6, poz. 40 ze zm.).
"Producent rolny" został zdefiniowany w art. 3 pkt 3 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów (...) jako "osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadajaca osobowości prawnej, będąca posiadaczem gospodarstwa rolnego lub posiadaczem zwierzęcia".
Z kolei zgodnie z art. 11 ust. 1 tej ustawy producent podlega wpisowi do ewidencji producentów na podstawie wniosku złożonego do kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania lub siedzibę wnioskodawcy. Jednocześnie z wpisem do ewidencji producentów nadaje się numer identyfikacyjny (art. 12 ust. 1 ustawy). A w przypadku małżonków oraz podmiotów będących współposiadaczami gospodarstwa rolnego nadaje się jeden numer identyfikacyjny; numer identyfikacyjny nadaje się temu z małżonków lub współposiadaczy, co do którego współmałżonek lub współposiadacz wyrazili pisemną zgodę (ust. 4).
Nadanie numeru identyfikacyjnego jest czynnością materialno-techniczną organu administracji publicznej, jak słusznie wskazano w decyzji odwoławczej. Czynność ta jednak może być dokonana jedynie wówczas, gdy podmiot spełnia warunki przewidziane w przepisach ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów (...).
W stanie faktycznym niniejszej sprawy sprowadza się to do warunków określonych w art. 12 ust. 4 ustawy. Ocena więc zgodności z prawem czynności materialno-technicznej nadania numeru identyfikacyjnego powinna odbywać się w oparciu o kryterium określone w tym przepisie i ponadto winna być poprzedzona badaniem, czy osoba zgłaszająca wniosek o nadanie numeru identyfikacyjnego legitymuje się pisemną zgodą współmałżonka.
W rozpoznawanej sprawie nadanie numeru identyfikacyjnego zostało dokonane bez pisemnej zgody współmałżonki, a więc z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa. Organ nie ustalił, czy strona spełnia warunki umożliwiające nadanie numeru, lecz dokonał czynności materialno-technicznej nadania numeru identyfikacyjnego pomimo niespełnienia wymagań określonych w art. 12 ust. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów (...), co czyniło tę czynność od samego początku (ex tunc) wadliwą.
Stwierdzenie zaś braku materialnoprawnej przesłanki do uwzględnienia wniosku o nadanie numeru identyfikacyjnego winno skutkować uchyleniem czynności materialno-technicznej nadania numeru identyfikacyjnego, jako dokonanej z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, nie zaś oświadczeniem o anulowaniu numeru identyfikacyjnego.
Faktem jest, iż ustawa o krajowym systemie ewidencji producentów (...) nie przewiduje możliwości pozbawienia danej osoby nadanego numeru, wykreślenia z ewidencji, co nie oznacza, że istnieje w tym zakresie nieograniczona swoboda działania dla organu, co do formy w jakiej następuje rozstrzygnięcie tej kwestii. Swoboda ta jest ograniczona bowiem przez przepisy procedury administracyjnej.
O ile bezspornym pozostaje, że rejestracja producenta i nadanie mu numeru identyfikacyjnego jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa) to i eliminacja z obrotu prawnego tego rodzaju czynności powinna odbywać się w takiej formie, która umożliwia stronie obronę swoich interesów, aż do skargi do sądu administracyjnego włącznie. Natomiast "anulowanie numeru identyfikacyjnego" skarżącego dokonane przez "oświadczenie" organu, a zatem w formie nieznanej procedurze prawa administracyjnego budzi poważne wątpliwości co do skuteczności prawnej tego aktu, zwłaszcza że w konsekwencji prowadzi do sytuacji, że stronie nie przysługują żadne środki zaskarżenia.
Należy więc przyjąć, że organ administracji publicznej ma prawo i obowiązek zastosować formę prawną dla ustalenia sytuacji prawnej strony i pozostawić jej możliwość kwestionowania podjętego rozstrzygnięcia.
W piśmiennictwie zaś przyjmuje się, że "jeżeli istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że powinna być załatwiona w drodze decyzji administracyjnej, jednakże koniecznym warunkiem takiego domniemania jest ustalenie, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia" (M. Jaśkowska, A Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego-Komentarz, Zakamycze 2000, str. 569).
Reasumując podkreślić należy, iż organy orzekające mogły, działając z urzędu, uchylić konsekwencje nadania numeru identyfikacyjnego, gdy okazało się, że czynność ta została dokonana mimo braku spełnienia ustawowych przesłanek ku temu. Jednak działanie organu administracyjnego, który rozstrzyga, czyli władczo i jednostronnie orzeka o prawach w sprawie indywidualnej powinno przybrać formę przewidzianą prawem. Załatwienie zaś sprawy przez wydanie "oświadczenia" o anulowaniu czynności materialno-technicznej nadania numeru identyfikacyjnego nie znajduje oparcia w przepisach prawa administracyjnego.
Wobec tego, należało uznać, że decyzje wydane w następstwie działań naruszających prawo, naruszają to prawo w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uwzględniając więc skargę na ostateczną decyzję sąd objął zakresem orzekania również decyzję wydaną przez organ I instancji, bowiem dotknięta jest w tym samym stopniu wadliwością.
O powyższym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy p.p.s.a., zasądzając zwrot kosztów postępowania stosownie do regulacji zawartej w przepisie art. 200 tej ustawy. Odstąpił zaś od orzekania w trybie art. 152 p.p.s.a. wobec braku przymiotu wykonalności zaskarżonej decyzji.