Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] października 2016 r., znak: [...], L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., po rozpatrzeniu odwołania S. M. (dalej także: skarżący), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], o odmowie nakazania A. P.-K. i J. K. (dalej także: uczestnicy postępowania), właścicielom lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku zabudowy szeregowej przy ul. [...] w L., podjęcia określonych czynności lub robót budowlanych, związanych z otworem wykonanym w ścianie konstrukcyjnej w garażu przynależnym do wskazanego wyżej lokalu mieszkalnego, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że w toku postępowania administracyjnego organ pierwszej instancji ustalił, że w garażu przynależnym do lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym w zabudowie szeregowej, usytuowanym przy ul. [...] w L., wykonano w ścianie konstrukcyjnej otwór o wymiarach 185 cm x 193 cm (w innym miejscu uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, że opisany otwór ma wymiary 180 x 199 cm), łącząc garaż z pomieszczeniem piwnicy. W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2014 r. uczestnicy postępowania nie okazała zgłoszenia ani pozwolenia na wykonanie tych robót budowlanych. Z ich oświadczenia wynika, że garaż w takim stanie, w jakim znajduje się obecnie – z otworem w ścianie konstrukcyjnej, zakupili od developera w latach 2003-2004.
Ponadto w dniu [...] stycznia 2014 r. pracownicy organu stwierdzili, że w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w L., który stanowi współwłasność I. K. oraz skarżącego, występują uszkodzenia – widoczne są podłużne pęknięcia sufitu na całej długości w przedpokoju oraz salonu. Organ pierwszej instancji ustalił również, że na ostatniej kondygnacji opisanego budynku mieszkalnego, został zabudowany spocznik oraz zamontowano drzwi wejściowe i uznał, że opisane wyżej uszkodzenia lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w L., spowodowane są najprawdopodobniej niewłaściwym wypełnieniem płyt żerańskich.
W związku z tym, organ postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), zobowiązał uczestników do przedstawienia – w terminie do dnia [...] listopada 2014 r. – oceny technicznej robót związanych z wykonaniem omawianego wyżej otworu w pomieszczeniu garażu. Po złożeniu przez uczestników postępowania opinii technicznej, sporządzonej w marcu 2015 r. przez dra inż. A. Ł. oraz po ponownym rozpoznaniu sprawy (na skutek decyzji kasacyjnych organu odwoławczego z dnia: [...] sierpnia 2015 r., [...] lutego 2016 r. i [...] czerwca 2016 r.), organ pierwszej instancji wskazaną na wstępie decyzją odmówił nałożenia na uczestników obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia opisanych wyżej robót do stanu zgodnego z prawem. Organ stwierdził, że w świetle przedłożonej opinii technicznej, wykonanej przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane, nie budzi wątpliwości, że brak jest podstaw do nakazania uczestniczce – w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane – podjęcia jakichkolwiek robót budowlanych.
Utrzymując w mocy tę decyzję organ odwoławczy podzielił w całości stanowisko PINB. Organ drugiej instancji stwierdził, że jakkolwiek roboty budowlane, w wyniku których powstał opisany otwór w ścianie garażu, wykonano bez uzyskania stosownego zezwolenia właściwego organu architektoniczno-budowlanego, jednak zostały one zrealizowane poprawnie pod względem techniczno-budowlanym, a istnienie tego otworu nie powoduje jakiegokolwiek zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, o czym świadczy zebrany materiał dowodowy.
W skardze do Sądu skarżący, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji, stwierdził, że wbrew stanowisku organów postępowanie, ich obowiązkiem było zobowiązanie uczestników postępowania do wykonania robót budowlanych polegających między innymi na zamurowaniu otworu w ścianie konstrukcyjnej w ich garażu oraz przebudowie ścian działowych. Skarżący zarzucił, że wykonana na zlecenie uczestników ekspertyza budowlana, jest nierzetelna i niewiarygodna, gdyż zawiera niezgodne ze stanem faktycznym stwierdzenia. Podkreślił, że wykonany otwór narusza przepisy techniczno-budowlane w zakresie wymogów izolacji akustycznej i szczelności uniemożliwiającej przenikanie spalin oraz oparów paliwa do sąsiednich pomieszczeń, przeznaczonych na pobyt ludzi.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia [...] maja 2017 r. uczestnicy postępowania wnieśli o oddalenie skargi. Jednocześnie wskazali, że opisany wyżej otwór został wykonany podczas budowy segmentu, a "brak naniesionych zmian w projekcie jest winą dewelopera". Stwierdzili, że powyższy stan potwierdzić mogą w oparciu o dowody z zeznań świadków, których wskazali w piśmie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna.
Należy wskazać, że organy administracji obu instancji, z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.), zaś organ odwoławczy również z naruszeniem art. 136 k.p.a., nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności w sprawie, co – w konsekwencji – doprowadziło do wadliwego stwierdzenia, że nie było podstaw do nałożenia na uczestniczkę obowiązku wykonania określonych robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.
Organy administracji orzekające w rozpoznawanej sprawie stwierdziły, że w wyniku robót budowlanych, przeprowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę, dokonano przebudowy budynku wielorodzinnego przy ul. [...] w L., polegającej na: wykonaniu otworu w ścianie konstrukcyjnej w garażu na poziomie piwnicy budynku, połączenia garażu z częścią korytarza piwnicznego i piwnicy w jedno pomieszczenie garażowe oraz połączenia garażu z korytarzem piwnicznym i klatką schodową. Wprawdzie współwłaściciele wspomnianego garażu, a także autor opisanej wyżej opinii z marca 2015 r. (który powołuje się na wiedzę tychże osób oraz "dokonane oględziny") twierdzą, że nie został wykonany przez nich samowolnie, lecz "na etapie budowy budynku mieszkalnego", jednakże poza sporem jest, że zatwierdzony projekt budowlany omawianego budynku wielorodzinnego nie przewidywał jego istnienia w ścianie garażu, zaś – jak wskazują uczestnicy w piśmie procesowym z dnia [...] maja 2017 r. – "brak naniesionych zmian w projekcie jest winą dewelopera" (k. 45 akt sąd.).
W pierwszej kolejności zauważyć należy, że organ odwoławczy w sposób niekonsekwentny wskazuje rozmiary opisanego wyżej otworu w ścianie garażu, przynależnego do wskazanego wyżej lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku zabudowy szeregowej przy ul. [...] w L.. Na stronie 1. i 3 uzasadnienia decyzji organ ten wskazuje, że wspomniany otwór ma wymiary "185 cm x 193 cm", a zarazem na stronie 3 i 7-9 wskazuje, że otwór ten ma wymiary "180 x 199 cm" (k. 126-130 akt adm. II inst.). Istotne jest przy tym, że z protokołu oględzin przeprowadzonych przez pracowników organu pierwszej instancji w dniu [...] lutego 2014 r. wynika, że omawiany otwór ma wymiary: "185 cm x 193 cm" (k. 12 akt adm. I inst.).
Natomiast w treści protokołu oględzin przeprowadzonych przez pracowników organu pierwszej instancji w dniu [...] października 2015 r. wynika, że "od ostatniej kontroli przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2014 r. nie prowadzono żadnych robót budowlanych", lecz jednocześnie pracownicy organu stwierdzili, że w ścianie garażu "istnieje otwór o wym. 180 x 220 cm" (k. 41 akt adm. I inst.). W trakcie kolejnych oględzin, jakie miały miejsce w dniach: [...] kwietnia 2016 r. oraz [...] lipca 2016 r. stwierdzono, że stan techniczny garażu nie uległ zmianie od czasu ostatnich oględzin (k. 72 i 113 akt adm. I inst.).
Nie budzi wątpliwości Sądu, że organy administracji obu instancji nie wyjaśniły w żaden sposób powyższych rozbieżności, dotyczących okoliczności mającej istotne dla wyniku sprawy, naruszając tym samym art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a.
Ponadto z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący w toku postępowania wskazywał wielokrotnie organom na nieprawidłowości związane z wykonaniem opisanych robót budowlanych wynikające z tego, że spowodowały one pęknięcia ścian stropowych oraz ścian pionowych w lokalu mieszkalnym skarżącego i w całym budynku. Skarżący wskazywał, że wykonana na zlecenie uczestników ekspertyza jest nierzetelna i niewiarygodna, albowiem wynika z niej, że omawiany otwór wykonany został przez wykonawcę robót budowalnych – dewelopera przed oddaniem budynku do użytkowania, podczas gdy – jak wskazuje skarżący –sporządzony przez pracowników nadzoru budowlanego protokół z dopuszczenia do użytkowania budynku nie wykazał tych zmian.
Skarżący podnosił również, że nieprawdziwe było stwierdzenie, że na ścianach garażu nie było spękań, podczas gdy istniało pęknięcie na całej szerokości stropu garażu. W ocenie strony, biegły nie miał podstaw, by stwierdzić, że zastąpienie ściany nośnej filarkami i nadprożem nie spowoduje zagrożenia pękania ścian budynku, albowiem niewątpliwie wykonany przez uczestniczkę w ścianie konstrukcyjnej budynku otwór, z uwagi na swoje rozmiary, powoduje poważne zwiększenie naprężeń ścian i nacisku filarków na ławy fundamentowe, mogące w efekcie powodować pękanie ścian i stropów w pomieszczeniach przyległych.
Skarżący wskazywał, że nie wzięto też pod uwagę, że nie tylko uczestnicy postępowania wykonali taki otwór w ścianie konstrukcyjnej garażu, lecz nadto w dwóch innych, sąsiednich segmentach, posiadających wspólne ściany pionowe, samowolnie wykonano podobne otwory, co oznacza bezspornie zwiększenie zagrożenia dla trwałości konstrukcji tych budynków. Ponadto, jak podnosił skarżący, ściana wspólna segmentów 4A i 6 ma pęknięcie o długości ponad 4 metry.
Podkreślenia wymaga, że organy nadzoru budowlanego nie ustosunkowały się należycie do powyższych zarzutów skarżącego. Organ odwoławczy ograniczył się zasadniczo – w tym zakresie – do przywołania obszernych fragmentów uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji oraz konkluzji opinii wykonanej na zlecenie uczestników, wskazując między innymi, że "z powyższej opinii wynika, że sporządzający ją w dniu 1 marca 2015 r. wykonał inwentaryzację stanu istniejącego, a na jej podstawie sporządził rysunek techniczny, który dokładnie określa wykonany otwór pomiędzy pomieszczeniami. Z uwagi na zlokalizowanie otworu w ścianie nośnej, wykonano po obrzeżach otworu filarki żelbetowe o grubości 25,12 cm oraz szerokości 50 i 55 cm i wysokości 249 cm, na których znajduje się wieniec żelbetowy. Pan dr inż. A. Ł. uznał, iż z dokonanych oględzin, jak również z wypowiedzi właścicieli garażu wynika, że otwór został wykonany na etapie budowy budynku mieszkalnego.
Z wniosków końcowych opinii wynika, że nie występuje zagrożenie bezpieczeństwa konstrukcji, obiekt może być bezpiecznie użytkowany przy zachowaniu istniejących obciążeń jednostkowych stropów, rygli i słupów, a także, że nie są przekroczone stany graniczne nośności i ugięcia konstrukcji. Nie stwierdzono także występowania nieprawidłowości związanych z wykonaniem w ścianie konstrukcyjnej w pomieszczeniu garażu przynależnego do lokalu Nr [...] przy ul. [...] w L., otworu o wymiarach 180 cm x 199 cm" (s. 3 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Powyższą konkluzję opinii powtórzył dosłownie organ odwoławczy w dalszej części uzasadnienia, nie wyjaśniając w istocie przyczyn, dla których uznał to stanowisko za prawidłowe. Organ wskazał bowiem jedynie, że "stwierdzić należy, że wykonany otwór nie wpływa na istniejący stan techniczny budynku, konstrukcja obydwu budynków jest stabilna i nie stwarza zagrożenia, co nie zwalnia właścicieli, od przeprowadzania rocznych i pięcioletnich przeglądów okresowych stanu technicznego budynków, określonych w art. 62 ust 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane.
Organ I instancji ustalił ponadto, że ściany konstrukcyjne pomiędzy poszczególnymi segmentami budynku są ścianami wspólnymi. W ocenie LWINB w L., rozstrzygnięcie podjęte przez organ I instancji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym i dowodowym, a materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie stanowi kompletny materiał dowodowy, pozwalający na wydanie w niniejszej sprawie stosownego orzeczenia. [...] Ocena dokonana przez pracowników organu I instancji posiadających uprawnienia budowlane, jak również przedłożona opinia techniczna, sporządzona przez osobę posiadającą również właściwe uprawnienia budowlane, jednoznacznie wskazuje, że wykonanie otworu w ścianie nośnej, nie wpływa na bezpieczeństwo konstrukcji budynku".
Zdaniem Sądu, powyższe stanowisko organów obu instancji jest prawnie wadliwe, albowiem w niniejszej sprawie nie zostały zweryfikowane opisane wyżej zarzuty skarżącego co do stanu technicznego całości budynku wielorodzinnego przy ul. [...] w L., dotyczące wpływu na ten budynek wykonania otworu w ścianie konstrukcyjnej w garażu na poziomie piwnicy.
Zauważyć przy tym należy, że również dokonana przez organy ocena przedłożonej przez uczestniczkę postępowania opinii techniczne została podjęta z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, albowiem, co wykazał skarżący, organy bezkrytycznie przyjęły konkluzje zawarte w tej opinii, nie dokonując w istocie ich weryfikacji. Nie budzi bowiem wątpliwości, że opinia ta jest niezwykle lakoniczna, albowiem jej część opisowa ogranicza się w zasadzie jedynie do wskazania jakie czynności wykonał autor opinii w dniu 1 marca 2015 r. ("inwentaryzacja stanu istniejącego" oraz rysunek techniczny), opartego na wiedzy zleceniodawców opinii stwierdzenia (niezgodnego ze stanem faktycznym sprawy, ustalonym w tym zakresie prawidłowo przez organy), że omawiany otwór w ścianie garażu "został wykonany na etapie budowy budynku mieszkalnego" oraz stwierdzenia, że "z uwagi na zlokalizowanie otworu w ścianie nośnej, wykonano po obrzeżach otworu filarki żelbetowe o grubości 25,12 cm oraz szerokości 50 i 55 cm i wysokości 249 cm na których wykonano wieniec żelbetowy o rozpiętości 322 cm" (k. 24 akt adm.
I inst.). Przy tym załączone do opinii zdjęcie nr 1, wbrew intencjom autora opinii, nie może stanowić dowodu istnienia opisanych "filarków żelbetowych". Oczywiste jest bowiem, że zdjęcie to jest niewyraźne, a ponadto obrys otworu w ścianie garażu jest niewidoczny, gdyż jest zasłonięty znajdującymi się w garażu przedmiotami (zob. k. 24 akt adm. I inst.).
W tym miejscu trzeba zauważyć, że również zdjęcia wykonane przez pracowników organu pierwszej instancji w toku oględzin uniemożliwiają Sądowi zweryfikowanie prawdziwości twierdzeń autora wspomnianej opinii we wskazanej wyżej części, z tych samych względów (zob. k. 59 i 111 akt adm. I inst.).
Ponadto wskazana opinia zawiera skrótową konkluzję, niepowiązaną szerszą argumentacją z wcześniejszą częścią opinii, która – co należy zauważyć – pozbawiona jest jakichkolwiek fachowych wyliczeń pozwalających zweryfikować przy zastosowaniu obiektywnych, naukowych kryteriów, że "nie występuje zagrożenie bezpieczeństwa konstrukcji, obiekt może być bezpiecznie użytkowany. Nie są przekroczone stany graniczne SGN i SGU. Budynek może być bezpiecznie użytkowany przy zachowaniu istniejących obciążeń jednostkowych stropów, rygli i słupów" (k. 23 akt adm. I inst.). To oznacza, że powyższa konkluzja jest – w istocie – gołosłowna, gdyż z uwagi na ogólnikową i lakoniczną treść całej opinii, wymyka się kontroli Sądu.
Podkreślenia wymaga również, jak słusznie zarzucił skarżący, że organy w sposób nieuzasadniony przyjęły, że wykonanie opisanych robót budowlanych nie doprowadziło do naruszenia przepisów techniczno-budowlanych uregulowanych w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422; dalej: rozporządzenie).
W świetle § 106 ust. 1 rozporządzenia, garaż znajdujący się w budynku o innym przeznaczeniu powinien mieć ściany i stropy, zapewniające wymaganą izolację akustyczną, o której mowa w § 326, oraz szczelność uniemożliwiającą przenikanie spalin lub oparów paliwa do sąsiednich pomieszczeń, przeznaczonych na pobyt ludzi, usytuowanych obok lub nad garażem. Z przywołanego wyżej § 326 rozporządzenia wynika zaś między innymi, że poziom hałasu oraz drgań przenikających do pomieszczeń w budynkach mieszkalnych nie może przekraczać wartości dopuszczalnych, określonych w Polskich Normach dotyczących ochrony przed hałasem pomieszczeń w budynkach oraz oceny wpływu drgań na ludzi w budynkach, wyznaczonych zgodnie z Polskimi Normami dotyczącymi metody pomiaru poziomu dźwięku A w pomieszczeniach oraz oceny wpływu drgań na ludzi w budynkach (ust. 1). W budynkach mieszkalnych przegrody zewnętrzne i wewnętrzne oraz ich elementy powinny mieć izolacyjność akustyczną nie mniejszą od podanej w Polskiej Normie dotyczącej wymaganej izolacyjności akustycznej przegród w budynkach oraz izolacyjności akustycznej elementów budowlanych, wyznaczonej zgodnie z Polskimi Normami określającymi metody pomiaru izolacyjności akustycznej elementów budowlanych i izolacyjności akustycznej w budynkach; wymagania te odnoszą się do izolacyjności: 1) ścian zewnętrznych, stropodachów, ścian wewnętrznych, okien w przegrodach zewnętrznych i wewnętrznych oraz drzwi w przegrodach wewnętrznych - od dźwięków powietrznych;
- 2) stropów i podłóg - od dźwięków powietrznych i uderzeniowych;
- 3) podestów i biegów klatek schodowych w obrębie lokali mieszkalnych - od dźwięków uderzeniowych (ust. 2).
W sprawie jest zaś niekwestionowane, jak wskazano wyżej, że sporządzona na zlecenie uczestników postępowania opinia techniczna, jest niezwykle lakoniczna, gdyż poza stroną tytułową oraz dokumentami potwierdzającymi kwalifikacje zawodowe autora opinii, zawiera ona część opisową obejmuje opis techniczny zawarty na jednej karcie oraz 1 rysunek (k. 20-25 akt adm. I inst.). Trzeba mieć przy tym na względzie, że opinia ta – co nie budzi wątpliwości – nie odnosi się w jakikolwiek sposób do kwestii zapewnienia warunków wymaganej izolacji akustycznej, pomimo tego, że niewątpliwie wskutek wykonania opisanego wyżej otworu w ścianie konstrukcyjnej garażu, mogły one ulec istotnej zmianie w stosunku do tego, co zostało stwierdzone podczas dopuszczenia budynku do użytkowania.
Trafnie zarzucił również skarżący, że organy obu instancji bezzasadnie uchyliły się od dokonania oceny zgodności wykonanych robót z wymogami określonymi w § 280 ust. 1 rozporządzenia, który – w myśl § 280 ust. 3 rozporządzenia – ma zastosowanie do omawianego budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Zgodnie z tym pierwszym przepisem, połączenie garażu z budynkiem wymaga zastosowania przedsionka przeciwpożarowego zamykanego drzwiami o klasie odporności ogniowej co najmniej E I 30. Skarżący podnosi, że wskutek wykonania opisanego otworu "nowopowstały" garaż nie posiada wymaganego w § 280 ust. 1 rozporządzenia "przedsionka przeciwpożarowego".
Ponadto wskazał on, że "w stropie tegoż garażu znajduje się kratka wentylacyjna do dwóch kanałów, a winna być tylko do jednego kanału, drzwi wewnętrzne garażu nie są szczelne - brak jest także progu". Bezsporne jest zaś, że także do tych kwestii nie odniósł się do autor omawianej opinii technicznej, zaś ogólne stanowisko organu odwoławczego co do zgodności wykonanych robót z przepisami techniczno-budowlanymi nie zostało w tym zakresie prawidłowo uzasadnione.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2016 r. poz. 718; dalej: P.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 135 P.p.s.a. Sąd uchylił też decyzję organu pierwszej instancji, gdyż było to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy.
Rozpoznając ponownie sprawę organy obu instancji, stosownie do art. 153 P.p.s.a., uwzględnią dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym wyroku. Organy te dokonają zatem ponownej, wszechstronnej oceny niniejszej sprawy i w zależności od tej oceny podejmą stosowne rozstrzygnięcie.
Zauważyć również należy, że z uwagi na treść art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd nie był uprawniony do dopuszczenia dowodu z zeznań świadków, o których mowa w piśmie procesowym uczestników z dnia 25 maja 2017 r. Stosownie bowiem do tego przepisu sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające wyłącznie z dokumentów.
Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a.