Uzasadnienie
Wobec wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Lublinie z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie II SA/Lu 1291/01, uchylającego uprzednio wydane w toku instancji decyzje organów architektoniczno-budowlanych w postępowaniu mającym za przedmiot udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, prowadzonym w wyniku uwzględnienia podania H.R. o wznowienie, Wojewoda, ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia 11 lipca 2003 r. w trybie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania H.R., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2003 r. o odmowie uchylenia decyzji z dnia [...] stycznia 2001 r., udzielającej A. i P.Ł. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno-usługowego, zrealizowanego na działce o numerze geodezyjnym 10, położonej w Z. przy ul. W.P., z odwołaniem do unormowania art. 151 § 1 pkt 1 kpa.
W uzasadnieniu powziętego rozstrzygnięcia, organy administracyjne w toku instancji wskazały na ustalenie, że kwestionowany budynek inwestorzy zrealizowali na podstawie pozwolenia na budowę, udzielonego decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 1998 r. Jego usytuowanie zostało wyznaczone na gruncie w dniu 24 maja 1999 r. przez uprawnionego geodetę, według miar ujętych w projekcie zagospodarowania działki. Potwierdzenie zgodności wytyczenia obiektu na działce inwestorów z projektem, stanowiącym integralną część pozwolenia na budowę, znalazło wyraz w pomiarze powykonawczym budynku z przyłączem energetycznym, zawartym w operacie zaewidencjonowanym 10 sierpnia 1999 r., a w dalszej kolejności w oświadczeniu kierownika budowy złożonym 5 maja 2003 r. Postępowanie prowadzone przed organami nadzoru budowlanego, mające za przedmiot zbadanie zasadności zastrzeżeń H.R. odnośnie odległości budynku na działce sąsiedniej – inwestorów od granicy z jego nieruchomością, nie stwierdziło w swym rezultacie niezgodności z zatwierdzonym projektem zagospodarowania działki objętej inwestycją, które to ustalenie jest wiążącym dla organów architektoniczno-budowlanych. Ewentualne spory graniczne podlegają rozpoznaniu jedynie przez sądy powszechne.
Na powyższe skargę złożył H.R., wnosząc o uchylenie decyzji organów architektoniczno-budowlanych, wydanych w toku instancji z uchyleniem decyzji z dnia [...] stycznia 2001 r., udzielającej pozwolenia na użytkowanie zakwestionowanego obiektu budowlanego z nałożeniem obowiązku na organy administracyjne ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sposób wyczerpujący i zasądzeniem na jego rzecz kosztów postępowania.
W uzasadnieniu zgłoszonych żądań podnosił, że inwestorzy zrealizowali budynek mieszkalno-usługowy na swej działce z naruszeniem pozwolenia na budowę, gdy zważyć wymóg zachowania minimalnych odległości od granicy z nieruchomością sąsiednią, co jego zdaniem wprost wynika ze zgromadzonych dokumentów geodezyjnych, a organy prowadzące postępowanie administracyjne tej okoliczności nie zbadały w sposób bezstronny i rzetelny, wobec braku dokonania pomiarów kontrolnych po zakończeniu całej budowy, których przeprowadzenia skarżący domagał się bezskutecznie przez cały okres jego toku. Wobec powyższego zarzucał zaskarżonym decyzjom wydanym w toku instancji naruszenie art. 7 kpa i art. 8 kpa, ze wskazaniem na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 sierpnia 1983 r. w sprawie I SA 367/83 /OSNA 1983 poz. 64/, z dnia 10 listopada 1988 r. w sprawie III SA 579/88.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosił o jej oddalenie, co do zasady podtrzymując ocenę prawną przedstawioną w objętej skargą decyzji, gdy według obowiązującej instrukcji technicznej dokładność pomiarów dla badanej kategorii obiektów budowlanych dopuszcza granicę odchyleń w wymiarze do 0,10 m, co stwierdzają wiążąco organy nadzoru budowlanego w wyniku przeprowadzonego przezeń postępowania administracyjnego, w zakresie ustawowo przyznanych im kompetencji. Dodatkowo wskazywał na zmianę unormowań ustawy Prawo budowlane, w myśl której status strony w postępowaniu administracyjnym, mającym za przedmiot udzielenie pozwolenia na użytkowanie, ustawodawca przyznał jedynie inwestorowi, gdy spory graniczne podlegają rozpoznaniu wyłącznie przez sądy powszechne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę zważył, co następuje
Zgodnie z unormowaniem zawartym w art. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kognicji sądu w postępowaniu sądowoadministracyjnym została poddana kontrola działalności organów administracji publicznej w aspekcie jej zgodności z prawem. W kontekście dyspozycji art. 134 § 1 ostatnio wskazanej ustawy, stanowiącej iż w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd rozpoznający skargę nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, mając obowiązek powzięcia rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy, stwierdzić należy poza granicami skargi, iż kontrolowana decyzja narusza prawo.
W świetle przywołanych unormowań proceduralnych, rozpoznając skargę H.R., poza granicami jej wniosków i zarzutów wraz z przytoczoną argumentacją tytułem ich uzasadnienia, stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja Wojewody, działającego jako organ drugiej instancji, została wydana z naruszeniem właściwości ustawowo zastrzeżonej dla innego organu, zważywszy kategorię przedmiotu rozpoznawanej sprawy w postaci badania zasadności udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.
Rozważania prawne należy rozpocząć od wskazania przepisu art. 149 § 2 kpa, który w sytuacji wznowienia postępowania administracyjnego, jak to ma miejsce w kontrolowanej sprawie, obliguje właściwy organ do jego przeprowadzenia w sposób pozwalający na zasadne powzięcie rozstrzygnięcia istoty sprawy. Wszczęcie postępowania w przedmiocie wznowienia rozpoczyna bowiem nowe postępowanie w stosunku do przeprowadzonego w trybie zwykłym. Tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 22 września 1999 r. w sprawie IV SA 1722/98 /Lex 47896/, z dnia 28 października 1998 r. w sprawie I SA 181/98 /Lex 45692/. Powyższe nakazuje organom rozpoznającym sprawę w wyniku wznowienia postępowania, w toku instancji procedowanie z zachowaniem ustawowych wymogów statuowanych kodeksem postępowania administracyjnego. W tym miejscu należy w szczególności zwrócić uwagę na unormowanie art. 15 kpa, stanowiące o zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Jej konsekwencją jest oblig spoczywający na właściwym organie drugoinstancyjnym ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, tożsamej pod względem przedmiotowym oraz podmiotowym, w granicach wyznaczonych decyzją pierwszoinstancyjną, a zatem z obowiązkiem uwzględnienia zmian stanu prawnego, wprowadzonych w życie w okresie między wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji, a decyzji rozstrzygającej odwołanie.
Przedstawiona ocena prawna proceduralnych konsekwencji obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności jego toku, stanowi konsekwentną kontynuację utrwalonego w tej kwestii orzecznictwa sądowoadministracyjnego. W tym miejscu należy przywołać między innymi wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 października 1999 r. w sprawie IV SA 1313/98 /Lex 48725/, z dnia 29 kwietnia 1999 r. w sprawie I SA/Łd 112/98 /Lex 37240/, z dnia 25 czerwca 1998 r. w sprawie IV SA 1409/96 /Lex 43238/, z dnia 20 stycznia 1998 r. w sprawie I SA/Ka 1050/96 /Lex 31879/, z dnia 22 marca 1996 r., w sprawie SA/Wr 1996/95 /ONSA 1997/1/35/, z dnia 12 listopada 1992 r. w sprawie V SA 721/92 /ONSA 1992/3-4/95/, z dnia 23 kwietnia 2001 r. w sprawie IV SA 501/99 /Lex 54119/.
Odnosząc powyższe rozważania na grunt okoliczności sprawy niniejszej, stwierdzić należy, iż w dacie wydania kontrolowanej, drugoinstancyjnej decyzji Wojewoda nie legitymował się przymiotem właściwego organu odwoławczego w sprawie, której przedmiotem było rozważenie zasadności udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, w świetle uregulowań ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Ustawodawca bowiem ustawą z dnia 27 marca 2003 r. wprowadził nowelizację ostatnio wskazanej ustawy Prawo budowlane, ogłoszoną w Dzienniku Ustaw z dnia 10 maja 2003 r., gdy art. 9 aktu nowelizującego stanowi, iż wchodzi ona w życie po upływie dwóch miesięcy od dnia ogłoszenia, a zatem odwołując się do reżimu, określającego sposób liczenia terminu oznaczonego w miesiącach, statuowanego w art. 57 § 3 kpa, w odniesieniu do części systemu prawa, obejmującej regulacje administracyjnoprawne, dzień 11 lipca 2003 r. jest pierwszym, kiedy wskazana nowelizacja stała się obowiązującą.
Zgodnie z przyjętą w niej prawną regulacją, decyzja w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, przewidziana w art. 59 znowelizowanego brzmienia, została zastrzeżona do kompetencji, w pierwszej instancji, powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, a w kolejnej do wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego, o czym stanowią unormowania art. 83 ust. 1 i 2 rozważanej ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym już w dniu 11 lipca 2003 r., po nowelizacji ustawą z dnia 27 marca 2003 r. Jakkolwiek przepis art. 7 wskazanej ustawy nowelizującej, zawierający uregulowania przechodnie, w ust. 1 stanowi, iż do spraw wszczętych przed dniem jej wejścia w życie, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, to w ust. 4 tegoż art. 7 zawarto szczególną regulację, iż właściwość organów w zakresie dotyczącym załatwiania spraw, o których mowa w ust. 1 określa się na podstawie przepisów ustawy, a zatem zgodnie z już nowo obowiązującym podziałem kompetencji między organami administracji. Ustawowe wyłączenia nie znajdują odniesienia do okoliczności sprawy niniejszej.
Stwierdzone na zachowanie właściwości ze strony organu rozpoznającego odwołanie, podlega kwalifikowaniu, jako naruszenie prawa przewidziane w art. 156 § 1 pkt 1 kpa, co wielokrotnie było przedmiotem oceny prawnej w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w tym między innymi w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 października 1998 r. w sprawie II SA 1079/98 /Lex 41821/, z dnia 7 października 1982 r. w sprawie II SA 1119/82 /ONSA 1982/2/95/, z dnia 28 stycznia 1983 r. w sprawie I SA 1327/82 /GAP 1987/8/s.45/, z dnia 27 kwietnia 1983 r. /RNGA 1985/3/s.47/, z dnia 28 stycznia 1986 r. w sprawie II SA 2228/85 /niepubl./, z dnia 12 lipca 1994 r. w sprawie II SA 781/93 /OSP 1995/1/25/, z dnia 7 lipca 1993 r. w sprawie I SA 116/93 /ONSA 1994/4/109/.
W tym stanie sprawy, wobec nie rozpoznania odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej przez właściwy organ odwoławczy, brak było podstaw do objęcia kontrolą sądowoadministracyjną decyzji wydanych w toku instancji w aspekcie legalności zawartego w ich osnowie materialnoprawnego rozstrzygnięcia.
Ranga stwierdzonego naruszenia procedowania z istoty swej skutkowała wadliwością, uzasadniającą wyeliminowanie dotkniętej nią decyzji z obrotu prawnego, bez względu na treść rozstrzygnięcia powziętego jej mocą.
Z tych względów, na mocy art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I sentencji.
Orzeczenie o kosztach postępowania sądowoadministracyjnego uzasadnia art. 200 ostatnio przywołanej ustawy.