Uzasadnienie
Sygn. akt II SA/Lu [...]
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: SKO [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U.z 2016 r., poz. 23), zwanej dalej "kpa" po rozpatrzeniu odwołania R. O. od decyzji Wójta Gminy T. z dnia [...] czerwca 2016 r., znak [...] o umorzeniu postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonych w miejscowości T.-K., tj. granicy działki nr [...] stanowiącej własność J. i A. małż. [...] z działką nr [...], stanowiącą własność R. O. i przekazaniu sprawy do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w B. - utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
Decyzja została wydana po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek [...] i A. M..
Powołując się m. in. na treść art. 34 ust.2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, organ I instancji wskazał, że w sprawie rozgraniczeniowej nie ustalono zgodnego przebiegu granicy pomiędzy działkami i spór trwa nadal, wobec tego umorzył postępowanie administracyjne i przekazał sprawę do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w B..
W odwołaniu od tej decyzji R. O. podnosił, że sprawa była rozpatrywana przez Sąd Rejonowy w B., który wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2013 r., I C [...] orzekł o wydaniu przez J. M. i A. M. – R. O. części nieruchomości położonej w T. K. oznaczonej nr [...] w określonych granicach oznaczonych odpowiednimi punktami na sporządzonej w tym postępowaniu przez biegłego geodetę mapie, wpisanej następnie do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zdaniem skarżącego, w toku tamtego postępowania geodeta dokonał ustalenia przebiegu granic pomiędzy przedmiotowymi działkami, dlatego - w jego ocenie - nieprawdziwe jest stanowisko organu, iż granice zostały zatarte i nie ma możliwości ich wznowienia w trybie art. 39 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło powyższych zarzutów.
Kolegium wskazało, że jak wynika z akt sprawy (operatu technicznego i protokołu granicznego) w kwestii granicy pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...] strony nie doszły do ugodowego porozumienia. Właściciele tych działek nie podpisali bowiem protokołu granicznego, nie zawarli więc ugody. Między stronami nadal istnieje spór, a więc należało umorzyć postępowanie w trybie art. 34 ust.2 ustawy i z urzędu przekazać sprawę do rozpatrzenia sądowi powszechnemu.
Kolegium wyjaśniło przy tym, że wyrok Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nie dotyczył rozgraniczenia działek, lecz dotyczył wyłącznie wydania nieruchomości w oparciu o wznowienie znaków granicznych przez powołanego w tamtym postępowaniu biegłego geodetę Z. S.. Nie toczyło się więc dotychczas postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące spornych nieruchomości, a więc nie było przeszkód do wszczęcia obecnie takiego postępowania.
Kolegium wskazało również na różnicę pomiędzy rozgraniczeniem nieruchomości a wznowieniem znaków granicznych.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie R. O. domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucając ich wydanie z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 105 § 1 kpa poprzez nie wydanie decyzji umarzającej postępowanie z powodu jego bezprzedmiotowości tj, przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego w sytuacji gdy granice były znane i nie stały się sporne, art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 kpa poprzez pominięcie wyroku Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] kwietnia 2013 r., sygn. akt I C [...], zasad ogólnych wyrażonych w art. 6, art. 8, art. 9 K.p.a. oraz art. 40 § 2, art. 8, art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. polegające na przyjęciu, że skoro decyzje organów obu instancji zostały doręczone bezpośrednio stronie skarżącej, to weszły do obrotu prawnego, pomimo że skarżący ustanowił w toku postępowania pełnomocnika, a więc doręczenie powinno być dokonywane do rąk tego pełnomocnika.
Skarżący podniósł, że na skutek wyroku Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] kwietnia 2013 r., geodeta zastabilizował granice między spornymi działkami, a skarżący w wyznaczonych punktach wmurował słupki ogrodzeniowe. Nieprawdziwe jest więc stanowisko organu w postępowaniu rozgraniczeniowym, iż granice między przedmiotowymi nieruchomościami zostały zatarte i nie ma możliwości ich wznowienia w trybie określonym w art. 39 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Z tego względu – zdaniem skarżącego – postępowanie rozgraniczeniowe powinno być umorzone jako bezprzedmiotowe, skoro granica nieruchomości, została określona wyrokiem Sądu Rejonowego w B., a od dnia wykonania tego wyroku przez Komornika Sądowego tj. [...] grudnia 2013 r. nie była sporna i nie została naruszona. Organ pominął całkowicie treść tego wyroku i bezzasadnie prowadził postępowanie rozgraniczeniowe.
Skarżący wskazał również, że w przedmiotowym postępowaniu był reprezentowany na podstawie pełnomocnictwa z dnia [...] maja 2016 r. przez adwokata K. P., jednak organ I instancji nie doręczył mu postanowienia z dnia [...] czerwca 2016r., czym uniemożliwił jego uczestnictwo w postępowaniu, co stanowi naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. Organ z własnej winy pominął pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, czym zniweczył skutki staranności strony skarżącej w dążeniu do ochrony swych praw i interesów oraz otrzymania takiej ochrony prawnej, jaką powinna ona uzyskać w państwie prawa. Organ administracji publicznej zaniechał także podjęcia czynności zmierzającej do zapobieżenia działaniom strony wiążącym się dla niej z niekorzystnymi skutkami lub nawet ryzykiem wystąpienia takich skutków. Organ odwoławczy wówczas, gdy skarżący wniósł odwołanie, powinien doprowadzić do tego, aby postanowienie organu I instancji zostało w trybie pilnym doręczone pełnomocnikowi, jak również poinformować skarżącego o zaistniałej sytuacji procesowej i pouczyć o jej ewentualnych skutkach.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Organy prowadząc postępowanie pominęły bowiem złożone do akt sprawy przez skarżącego pełnomocnictwo udzielone przez niego adwokatowi K. P. do reprezentowania go w sprawie z wniosku J. i A. małżonków M. o rozgraniczenie. Pełnomocnictwo zostało wprawdzie złożone w toku czynności geodety i dopiero wraz z operatem technicznym tego geodety przekazane organowi, to jednak zarówno organ I instancji, jak i następnie organ odwoławczy miały obowiązek do tego pełnomocnictwa się odnieść. Tymczasem dopiero w odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze odnosząc się do zarzutów skargi wskazało, że przedmiotowe pełnomocnictwo nie zostało potwierdzone za zgodność, nie wiadomo też komu zostało doręczone ani nie wynika z niego, że skarżący upoważnia wskazanego adwokata do reprezentowania go przed organami administracji publicznej; z dokumentu tego nie wynika też czy skarżący złożył go w Urzędzie Gminy T. (brak pieczątki wpływu), a skarżący nie wskazał gdzie i komu takie pełnomocnictwo przedłożył.
Odniesienie się przez organ do znajdującego się w aktach pełnomocnictwa procesowego, dopiero w odpowiedzi na skargę, nie usprawiedliwia przeprowadzenia postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 10 § 1 i art. 40 § 2 kpa.
Zgodnie z art. 10 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (§ 2). Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (§ 3).
Rolą organu administracji publicznej jest stworzenie takich warunków, które będą gwarantować stronie możliwość podejmowania czynności procesowych w toku postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 1999 r., I SA/Wr 48/97, LEX nr 37244). "Poprzez udział w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć udział stron w całym ciągu czynności tego postępowania. Przy tym, to nie strona winna wykazać dostateczną aktywność, aby zapewnić dla siebie czynny udział w postępowaniu, lecz stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. taki obowiązek spoczywa na organach administracji publicznej" (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 listopada 2008 r., I SA/Wa 1239/08, LEX nr 489248).
Realizacją zasady czynnego udziału stron w postępowaniu jest w szczególności doręczanie jej wszelkich pism procesowych, przy czym w sytuacji, gdy ustanowiła ona pełnomocnika – temu pełnomocnikowi. Obowiązek ten wynika z art. 40 § 1 kpa, zgodnie z którym pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi.
Doręczenie postanowienia bezpośrednio stronie, z pominięciem jej pełnomocnika, stanowi naruszenie przepisu art. 40 § 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 8 października 2015 r., II OSK 338/14, podobnie E. Iserzon (w:) Komentarz, 1970, s. 120). Nawet w sytuacji, gdy pełnomocnik ustanowiony przez stronę postępowania zgłasza swój udział po wydaniu decyzji administracyjnej, a przed jej doręczeniem stronie, organ nie jest zwolniony z obowiązku doręczenia tej decyzji pełnomocnikowi. W takiej sytuacji doręczenie decyzji tylko stronie, jeśli działa ona przez ustanowionego pełnomocnika będzie bezskuteczne" (wyrok NSA z dnia 5 lutego 2013 r., II OSK 1844/11, a także postanowienie SN z 24 kwietnia 1997 r., III RN 19/97, OSNAPiUS 1997, nr 21, poz. 415; wyrok NSA z 26 marca 1998 r., II SA 157/98). Doręczenie pisma stronie ma wówczas walor czysto informacyjny.
W postanowieniu z dnia 9 września 1993 r. (III ARN 45/93, OSNCP 1994, z 5, poz. 112) również Sąd Najwyższy wskazywał, że przepis art. 40 § 2 k.p.a. "nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w kodeksie postępowania administracyjnego zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracyjne prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, a w tym orzeczeń (decyzji i postanowień) pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie".
Niewątpliwie obowiązek ten istnieje, gdy organ został powiadomiony przez stronę o ustanowieniu pełnomocnika.
W niniejszej sprawie skarżący nie zawiadomił organów obu instancji o ustanowieniu pełnomocnika, natomiast bezspornie złożył pełnomocnictwo z dnia [...] maja 2016 r. w toku wykonywanych przez geodetę czynności ustalania granic spornych nieruchomości, a pełnomocnictwo to zostało włączone do operatu technicznego geodety i przekazane organowi I instancji. W tej sytuacji niewątpliwie organ ten, a następnie organ odwoławczy, zapoznając się z przedłożoną mu dokumentacją geodezyjną, zapoznał się również ze znajdującym się w niej pełnomocnictwem skarżącego.
Obowiązkiem organów wynikającym z przytoczonych przepisów art. 10 i 40 § 2 kpa było odniesienie się do tego pełnomocnictwa, a w razie wątpliwości zwrócenie się do skarżącego o ich wyjaśnienie i ewentualnie wezwanie skarżącego do przedłożenia oryginału tego dokumentu.
W związku ze znajdującym się w aktach dokumentem pełnomocnictwa, okoliczność, że skarżący odbierał pisma procesowe i orzeczenia organu administracji, a następnie sam wniósł odwołanie, nie zwalniało organów obu instancji z obowiązku wyjaśnienia czy jest to pełnomocnictwo upoważniające wskazanego adwokata do reprezentowania skarżącego w niniejszej sprawie.
Jak bowiem wskazał Sąd Najwyższy w powołanym wyżej postanowieniu z dnia 9 września 1993 r. (III ARN 45/93), "strona postępowania administracyjnego, ustanawiająca pełnomocnika, chroni się przed skutkami nieznajomości prawa, a jeżeli organ administracji pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, to niweczy skutki staranności strony w dążeniu do ochrony swych praw i interesów i otrzymania takiej ochrony prawnej, jaką powinna ona uzyskać w państwie prawa".
Ustanowiony profesjonalny pełnomocnik ma zapewnić mocodawcy fachową pomoc i podejmowanie odpowiednich i najbardziej korzystnych dla niego czynności procesowych. Pominięcie takiego pełnomocnika może pozbawić stronę skutecznej ochrony prawnej, do której strona jest uprawniona, a więc może spowodować dla strony ujemne skutki procesowe.
W świetle okoliczności niniejszej sprawy, nieodniesienie się przez organy obu instancji do znajdującego się w aktach pełnomocnictwa z dnia [...] maja 2016 r. stanowi naruszenie wyrażonej w art. 10 § 1 kpa zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.
Wobec powyższego uchyleniu podlegają decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz.718 ze zm.), jako wydane z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 kpa), poprzez pozbawienie strony udziału w postępowaniu; o kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 cyt. ustawy.
Uchylenie zaskarżonej decyzji ze wskazanych powodów czyni bezprzedmiotowym na obecnym etapie odnoszenie się do merytorycznych zarzutów skargi.
Rozpatrując sprawę ponownie organ odniesie się do złożonego przez skarżącego pełnomocnictwa z dnia [...] maja 2016 r., ustali jego treść, ewentualnie wezwie stronę do jego poświadczenia za zgodność, bądź własnoręcznego podpisania czy złożenia jego oryginału, a następnie umożliwi pełnomocnikowi odniesienie się do zgromadzonych w sprawie dowodów i umożliwi podjęcie czynności procesowych i wyrażenie stanowiska.