Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2012 r., nr [...] Wojewoda [...] – po rozpatrzeniu zażalenia A. K. na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], którym organ ten, działając na podstawie art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nałożył na A. K. grzywnę w wysokości 5.000,00 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego z dnia [...] października 1996 r., nr [...], wystawionego z upoważniania Burmistrza Miasta H. przez Kierownika Wydziału Architektury i Geodezji Urzędu Miejskiego w H., wzywając jednocześnie stronę do jego wykonania w terminie do dnia 30 października 2012 r. – utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ II instancji wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] października 1996 r., nr [...] Burmistrz Miasta [...] udzielił A. K. pozwolenia na budowę tymczasowego, przenośnego kiosku handlowego branży przemysłowej wraz z przyłączem elektrycznym na działkach nr ewid. [...] i [...], położonych przy ul. P. w H. Jednocześnie w decyzji tej nałożono na inwestora obowiązek dokonania rozbiórki przedmiotowego obiektu po upływie 3 lat od jej uprawomocnienia się. Wobec niezaskarżenia tej decyzji powyższy obowiązek – zdaniem organu - powstał w dniu 3 grudnia 1999 r.
Wojewoda stwierdził, że A. K. nie wykonał ciążącego na nim obowiązku. Wskazał, że organ I instancji został poinformowany o tej okoliczności przez sąsiada zobowiązanego – Z. K. w piśmie z dnia [...] czerwca 2012 r. W związku z tym w dniu [...] czerwca 2012 r. Starosta skierował do A. K. na podstawie art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji pisemne upomnienie, które zostało mu doręczone w dniu [...] czerwca 2012 r. (odbiór pisma pokwitowała żona zobowiązanego). Wojewoda zaznaczył, iż w upomnieniu tym pouczono stronę, że w razie niewykonania w terminie 7 dni rozbiórki spornego obiektu, zostanie wszczęte w tej sprawie postępowanie egzekucyjne.
W ocenie organu odwoławczego działania podjęte w niniejszej sprawie przez organ I instancji są prawidłowe, bowiem tak długo, jak w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] października 1996 r., na organie tym ciąży obowiązek egzekwowania wynikającego z tego aktu obowiązku rozbiórki. Jednocześnie Wojewoda stwierdził, że wysokość nałożonej na A. K. grzywny mieści się w granicach określonych w art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ II instancji wyjaśnił ponadto, że przedmiotowa należność nie jest karą, a jedynie formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego do określonego zachowania.
A. K. wniósł na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia, ewentualnie jego zmiany i uchylenia nałożonej na niego grzywny. Stwierdził, że w niniejszej sprawie nie została dokonana wszechstronna analiza materiału dowodowego, a jednocześnie organ odwoławczy przekroczył granice swobodnej oceny dowodów. Skarżący podkreślił, że użytkowany przez niego kiosk nie budził niczyich zastrzeżeń przez 13 lat. Zaznaczył również, że po upływie 3 lat od jego realizacji uzyskał zgodę sąsiadów na dalsze użytkowanie przedmiotowego obiektu i "przedłużono mu termin wydanego zezwolenia na kolejne 5 lat". W ocenie skarżącego Starosta [...], działając w niniejszej sprawie pod wpływem donosu, naruszył zasady współżycia społecznego.
Skarżący stwierdził ponadto, że organy administracji pominęły w niniejszej sprawie jego trudną sytuację materialną i życiową. Podniósł, że wymierzona kara przekracza jego możliwości finansowe i jest dla niego bardzo krzywdząca.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Zgodnie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej. Jest to kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Oznacza to, że w zakresie dokonywania kontroli sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpoznawana skarga jest zasadna właśnie z przyczyn uwzględnionych przez Sąd z urzędu.
Przedmiotem kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] lipca 2012 r., nakładające na A. K. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Burmistrza Miasta H. z dnia [...] października 1996 r., nr [...]. Przedmiotowy obowiązek sprowadza się do dokonania rozbiórki zrealizowanego na podstawie tego rozstrzygnięcia tymczasowego, przenośnego kiosku handlowego, usytuowanego na działkach nr ewid. [...] i [...] przy ul. P. w H. Stał on się aktualny – w myśl postanowień powołanej decyzji – po upływie 3 lat od chwili jej uprawomocnienia się.
Zgodnie z art. 3 pkt 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz.1015 ze zm.), dalej "u.p.e.a.", obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego podlegają egzekucji administracyjnej.
Według art. 26 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru.
Stosownie zaś do art. 32 u.p.e.a. organ egzekucyjny lub egzekutor, przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony.
Z kolei art. 122 § 1 u.p.e.a. stanowi, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu:
- 1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32;
- 2) postanowienie o nałożeniu grzywny.
W niniejszej sprawie Starosta [...] występuje w roli zarówno organu egzekucyjnego, jak i wierzyciela egzekwowanego obowiązku. Oznacza to, że w świetle powołanych wyżej przepisów organ ten – przystępując do egzekucji przedmiotowej powinności – zobowiązany był wystawić tytuł wykonawczy i jego odpis doręczyć zobowiązanemu najpóźniej razem z wydanym postanowieniem o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Wypada zaznaczyć, że tytuł ten winien odpowiadać wymogom określonym w art. 27 u.p.e.a.
Należy podkreślić, że brak doręczenia tytułu wykonawczego oznacza, że egzekucja nie została wszczęta, czego następstwem jest z kolei brak podstaw prawnych do podejmowania jakichkolwiek działań, które mogą być podejmowane wyłącznie w toku postępowania egzekucyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Bd 223/09, Lex nr 555439). Takim działaniem jest chociażby wydanie postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia.
W rozpoznawanej sprawie Starosta [...] wydał postanowienie o nałożeniu na skarżącego grzywny w celu przymuszenia, jednak z akt sprawy nie wynika, czy przed doręczeniem stronie tego postanowienia, bądź też najpóźniej wraz z nim, doręczył jej tytuł wykonawczy określający egzekwowany obowiązek. Nadto na podstawie akt sprawy nie sposób stwierdzić, czy tytuł taki w ogóle został wystawiony. Założeniu takiemu zdaje się natomiast przeczyć treść wydanych w niniejszej sprawie postanowień, bowiem organy administracji błędnie używają w nich terminu "tytuł wykonawczy" w odniesieniu do egzekwowanej decyzji Burmistrza Miasta H. z dnia [...] października 1996 r. To zaś oznacza, że organy mylnie utożsamiają powyższe rozstrzygnięcie z dokumentem, o którym mowa w art. 32 u.p.e.a.
W związku z powyższym należy stwierdzić, że zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem powołanych we wcześniejszej części uzasadnienia przepisów postępowania egzekucyjnego w administracji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Z tego względu Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania zawarte w pkt II sentencji zapadło natomiast w oparciu o art. 200 p.p.s.a.
Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji będzie miał na uwadze, że przystępując do egzekucji ciążącego na A. K. obowiązku dokonania rozbiórki tymczasowego kiosku handlowego usytuowanego na działkach nr ewid. [...] i [...]przy ul. P. w H., zobowiązany jest w pierwszej kolejności wystawić tytuł wykonawczy odpowiadający wymogom określonym w art. 27 u.p.e.a., a następnie jego odpis doręczyć zobowiązanemu, najpóźniej razem z postanowieniem o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Odpis tego tytułu oraz potwierdzenie jego doręczenia zobowiązanemu organ powinien ponadto dołączyć do akt sprawy. Pominięcie tych czynności czyni bowiem wadliwymi wszelkie działania podjęte w ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego.