Uzasadnienie
W dniu 23 grudnia 2012 r. K. K. zwrócił się za pośrednictwem poczty elektronicznej do Zarządu Dróg Miejskich w L. o udostępnienie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej analizy konieczności zastosowania sygnalizacji dla pieszych na ulicy [...] w L., o której mowa w szczegółowych warunkach technicznych znaków i sygnałów drogowych, projektu sygnalizacji, umowy na wykonanie sygnalizacji, dokumentacji przetargowej na wykonanie sygnalizacji oraz dokumentacji pracy sygnalizacji (dziennika eksploatacji sygnalizacji). Pismem z dnia 1 marca 2013 r. Dyrektor Zarządu Dróg i Mostów w L. uznając, że żądana informacja ma charakter przetworzony wezwał wnioskodawcę do wykazania interesu publicznego. Po rozpatrzeniu skargi K. K. na bezczynność Prezydenta miasta L. reprezentowanego przez Dyrektora Zarządu Dróg i Mostów w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 23 grudnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w punkcie pierwszym wyroku z dnia 7 maja 2013 r., sygn. akt II SAB/Lu 84/13 zobowiązał Prezydenta miasta L. reprezentowanego przez Dyrektora Zarządu Dróg i Mostów w L. do załatwienia wniosku K. K. z dnia 23 grudnia 2012 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy po uprawomocnieniu się wyroku.
W punkcie drugim stwierdził, że bezczynność Prezydenta miasta L. reprezentowanego przez Dyrektora Zarządu Dróg i Mostów w L. nie miała miejsca z rażącym naruszenie prawa zaś w punkcie trzecim wyroku zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę [...]złotych.
Odpis prawomocnego wyroku z dnia 7 maja 2013 r. wraz z jego uzasadnieniem Prezydent miasta L. reprezentowany przez Dyrektora Zarządu Dróg i Mostów w L. otrzymał w dniu 15 lipca 2013 r.
K. K. pismem z dnia 7 sierpnia 2013 r. wezwał do wykonania wyroku wydanego w sprawie II SAB/Lu 84/13 w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania. Pismo przesłał w dacie jego sporządzenia drogą elektroniczną za pośrednictwem platformy e-PUAP na adres Urzędu Gminy L..
W dniu 2 października 2013 r. do Prezydenta miasta L. wpłynęła skarga K. K. z dnia 30 września 2013 r. na niewykonanie przez Prezydenta miasta L. reprezentowanego przez Dyrektora Zarządu Dróg i Mostów w L. wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt II SAB/Lu 84/13 z wnioskiem o wymierzenie organowi administracji grzywny przewidzianej w art. 154 §1 i §6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uzasadniając skargę podniesiono, że wyrok wydany w sprawie II SAB/Lu 84/13 stał się prawomocny i został skutecznie doręczony stronom postępowania. Ponadto skarżący pismem z dnia 7 sierpnia 2013 r. wezwał organ administracji do wykonania wyroku wydanego w sprawie II SAB/Lu 84/13. Mimo prawidłowego wezwania Prezydent Miasta L. do dnia złożenia skargi nie wykonał wyroku.
W dniu 6 grudnia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wpłynął wniosek K. K. o wymierzenie Prezydentowi miasta L. reprezentowanemu przez Dyrektora Zarządu Dróg i Mostów w L. grzywny za nieprzekazanie do sądu skargi z dnia 30 września 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 12 marca 2014 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SO/Lu 142/13 wymierzył Prezydentowi Miasta L. grzywnę.
W dniu 12 listopada 2014 r. K. K. ponownie złożył w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Lublinie wniosek o wymierzenie Prezydentowi miasta L. reprezentowanemu przez Dyrektora Zarządu Dróg i Mostów w L. grzywny za nieprzekazanie do sądu skargi z dnia 30 września 2013 r. W wyniku jego rozpoznania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt II SO/Lu 81/14 wymierzył grzywnę Prezydentowi miasta L.. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt I OZ 524/15 oddalił zażalenie wniesione przez organ administracji na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 lutego 2014 r.
W dniu 12 listopada 2014 r. K. K. złożył również w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Lublinie wniosek o rozpatrzenie skargi z dnia 30 września 2013 r. na podstawie jej odpisu. Uzasadniając go przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie podkreślając, że mimo tego, iż postanowieniem wydanym w sprawie II SO/Lu 142/13 nałożono na organ grzywnę to do dnia złożenia wniosku o rozpoznanie sprawie na podstawie odpisu skargi organ nie przekazał do sądu skargi z dnia 30 września 2013 r. Do wniosku dołączono odpis skargi wraz z odpisem wezwania z dnia 7 sierpnia 2013 r.
Odpowiadając na wniosek o rozpatrzenie skargi z dnia 30 września 2013 r. na podstawie jej odpisu Prezydent miasta L. wniósł o uwzględnienie złożonej przez niego w dniu 12 grudnia 2014 r. odpowiedzi na skargę na niewykonanie wyroku z dnia 7 maja 2013 r., sygn. akt II SAB/Lu 84/13. Wyjaśnił przy tym, że po złożeniu skargi z dnia 30 września 2013 r. udzielił K. K. informacji żądanej w wniosku z dnia 23 grudnia 2012 r. Równocześnie zwrócił się do K. K. o cofnięcie skargi. W ocenie organu administracji są to okoliczności faktyczne istotne przy określaniu wymiaru grzywny. Organ administracji podkreślił też, że dla oceny zasadności skargi istotne są podnoszone w odpowiedzi na skargę błędy poczynione podczas wzywania do wykonania wyroku (skierowanie wniosku do niewłaściwego organu). Z tych powodów Prezydent wniósł o odrzucenie skargi bądź jej oddalenie.
W odpowiedzi na skargę z dnia 10 grudnia 2014 r. (nie jak mylnie określił to organ administracji z dnia 12 grudnia 2014 r.) Prezydent miasta L. wnosząc o jej oddalenie bądź odrzucenie, po przedstawieniu dotychczasowego postępowania w sprawie stwierdził, że w jego ocenie wezwanie z dnia 7 sierpnia 2013 r. zostało skierowane do niewłaściwego organu. Zobowiązany do wykonania wyroku był bezpośrednio Prezydent miasta L. reprezentowany przez Dyrektora Zarządu Dróg i Mostów w L., a nie Gmina L.. W świetle unormowania art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej był Zarząd Dróg i Mostów w L.. Warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi o ukaranie organu grzywną jest uprzednie pisemne wezwanie przez stronę skarżącą właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy. Jeżeli strona nie wykonała tego obowiązku skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W dniu 2 października 2013 r. K. K. wniósł skargę na niewykonanie wyroku wydanego w sprawie II SAB/Lu 84/13 wraz z wnioskiem o wymierzenie Prezydentowi miasta L. grzywny na podstawie art. 154 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga ta oraz zawarty w niej wniosek powinny zostać odrzucone ze względu na brak wezwania właściwego organu do wykonania wyroku. W dniu 25 października 2013 r. Zarząd Dróg i Mostów udzielił informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 23 grudnia 2012 r. i zwrócił się do K. K. o cofnięcie skargi na niewykonanie wyroku.
Jednocześnie poinformowano K. K., że organ administracji nie dysponuje analizą konieczności zastosowania sygnalizacji świetlnej. Przekazanie K. K. pisma z dnia 22 października 2013 r. wraz z załącznikami stanowi wykonanie wyroku wydanego w sprawie II SAB/Lu 84/13. Przekroczenie terminu jego wykonania spowodowane zostało koniecznością wykonania wyroków wydanych w innych podobnych sprawach, co wiązało się z koniecznością przygotowania obszernej dokumentacji oraz znaczną ilością wniosków kierowanych przez K. K.. W ocenie organu administracji okoliczności te uzasadniają zwłokę w wykonaniu wyroku. Odnośnie wniosku o wymierzenie grzywny organ administracji stwierdził, że jego byt prawny powiązany jest z bytem prawnym skargi. Jeżeli skarga podlegać będzie odrzuceniu ze względu na jej niedopuszczalność odrzuceniu podlegać będzie też wniosek o wymierzenie grzywny. W sprawie niniejszej, jak wynika z powyższych wyjaśnień, zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi na niewykonanie wyroku wydanego w sprawie II SAB/Lu 84/13, a zatem i wniosek o ukaranie organu grzywną za nieprzekazanie tej skargi powinien być odrzucony.
Organ administracji odnosząc się do wniosku o wymierzenie grzywny stwierdził, że wniosek ten ma na celu jedynie ukaranie organu administracji. Nie wziął pod uwagę tego, że udzielono mu żądanej informacji publicznej oraz ilości wniosków o udzielenie informacji publicznej, które wnosi do organu administracji. W ocenie organu administracji powyższe okoliczności uzasadniają żądanie odrzucenia winsoku o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie do sądu skargi bądź jego oddalenie jako bezzasadnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna. Zgodnie z unormowaniem art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Przesłanką skutecznego wniesienia skargi w trybie powyższego przepisu jest poprzedzenie jej wniesienia pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku bądź załatwienia sprawy. Wbrew ocenie organu skarżący spełnił ten warunek przesyłając wezwanie z dnia 7 sierpnia 2013 r. do Urzędu Gminy L.. Jak bowiem wyjaśniono to już organowi administracji w uzasadnieniu postanowienia z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt II SO/Lu 81/14 w myśl art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 260 z późn. zm.) zarządcami dróg są: dla dróg krajowych – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wojewódzkich – zarząd województwa, powiatowych – zarząd powiatu, gminnych – wójt, burmistrz lub prezydent miasta.
Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2-4 i ust. 5, może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca. Ponadto, zgodnie z art. 21 ust. 1a ustawy o drogach publicznych, zarządca drogi może upoważnić pracowników odpowiednio: urzędu marszałkowskiego, starostwa, urzędu miasta lub gminy albo pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych. Ustawa wyraźnie rozróżnia zatem zarządcę drogi, który jest podmiotem wyposażonym w kompetencje do podejmowania różnego rodzaju czynności, w tym wydawania aktów administracyjnych związanych z zarządzaniem drogami publicznymi oraz instytucję zarządu drogi, która stanowi jedynie aparat pomocniczy, poprzez który zarządca drogi wykonuje swoje obowiązki.
Zarząd drogi nie jest więc organem administracji publicznej, lecz jednostką organizacyjną powołaną do obsługi takiego organu administracji, którym zawsze pozostaje zarządca drogi. Z powołanych przepisów wynika również, że jeżeli akty administracyjne są wydawane przez pracownika zarządu drogi, to też są to akty zarządcy drogi, gdyż pracownicy ci, wydając takie akty działają w imieniu zarządcy, a nie własnym. Zarząd drogi nie jest więc odrębnym od zarządcy drogi organem administracji. Dotyczy to również pracowników zarządu drogi, w tym jego dyrektora (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 września 2014 r., sygn. akt III SAB/Lu 31/14 - CBOSA). Organem administracji publicznej jest w takim przypadku zarządca drogi, a nie zarząd drogi.
Ponadto żaden przepis ustawy o drogach publicznych nie przyznaje jednostkom organizacyjnym będącym zarządami dróg utworzonymi przez zarządcę drogi, osobowości prawnej. Z powyższego wynika zatem, że zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w sprawie II SAB/Lu 84/13 jest zarządca drogi gminnej, czyli Prezydent Miasta L., a nie Zarząd Dróg i Mostów w L.. Tym samym skierowanie wezwania do Gminy L., przedstawicielem egzekutywy, którego jest Prezydent Miasta L. będący jednocześnie organem administracji, jest w istocie wezwaniem do działania Prezydenta Miasta L..
Nie można zatem przyjąć, że K. K. kierując wezwanie do wykonania wyroku do Gminy L., skierował je do niewłaściwego podmiotu. Zatem zarzut nie poprzedzenia skargi z art. 154 § 1 ustawy pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku jest bezzasadny.
Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 kwietnia 2015r. (I OSK 2808/14 opubl. w CBOSA) istotą skargi wszczynającej postępowanie w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny za bezczynność lub przewlekłość po wyroku sądu jest żądanie zastosowania przez sąd określonych środków mających na celu ukaranie organu oraz jego dyscyplinowanie. Zastosowanie grzywny może mieć zatem miejsce, gdy po wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność, organ administracji pozostaje w bezczynności z przyczyn od niego zależnych. Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć zaniechanie podjęcia lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2001 r., II SA 2015/00, LEX nr 57180, także postanowienie NSA z dnia 14 czerwca 2011 r., II OSK 1046/11 oraz wyroki z dnia 25 listopada 2011 r., II OSK 1975/11 i 5 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 422/13 – wszystkie opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
W orzecznictwie ukształtowany jest pogląd, według którego przez bezczynność należy rozumieć brak działania z powodu urzędniczej inercji lub błędnego przekonania o braku konieczności jego podjęcia. Przewlekłe prowadzenia postępowania oznacza natomiast prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, podejmowanie czynności w długich odstępach czasu lub bezzasadnego korzystania przez organ z możliwości wyznaczania nowego terminu w trybie art. 36 § 2 kpa, bądź wyznaczania zbyt długiego terminu zakończenia postępowania nieuzasadnionego żadnymi przyczynami w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym (patrz wyroki NSA z dnia 27 lipca 2012 r., I OSK 776/12, z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 709/12, z dnia 15 czerwca 2012 r., FSK 372/12, z dnia 26 października 2012 r., II OSK 1956/12 czy postanowienie NSA z dnia 6 czerwca 2012 r., I OSK 1247/12 – opubl. w CBOSA).
Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Prezydent miasta L. po wyroku z dnia 7 maja 2013 r. pozostawał w bezczynności. Wspomnianym wyrokiem organ administracji zobowiązany został do załatwienia wniosku K. K. z dnia 23 grudnia 2012 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy po uprawomocnieniu się wyroku. Odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy doręczono Prezydentowi miasta L. reprezentowanemu w sprawie przez Dyrektora Zarządu Dróg i Mostów w L. w dniu 15 lipca 2013 r. Termin do wykonania wyroku mijał więc w dniu 29 lipca 2013 r. zaś wniosek załatwiony został dopiero w dniu 25 października 2013 r. i to po wniesieniu w dniu 2 października 2013r. skargi z dnia 28 września 2013r. na niewykonanie wspomnianego wyroku z wnioskiem o wymierzenie organowi grzywny.
Zatem wniosek skarżącego załatwiono po upływie niemal trzech miesięcy od dnia, w którym upływał termin zakreślony organowi administracji na wykonanie wyroku z dnia 7 maja 2013 r. Wyrok ten wykonany został więc po upływie 102 a nie 14 dni od dnia jego otrzymania przez organ. W czasie owych stu dwu dni organ administracji nie przedsięwziął w sprawie żadnych działań. Tak długiego opóźnienia w wykonaniu wyroku z dnia 7 maja 2013 r. nie uzasadnia konieczność wykonania w tym czasie wyroków wydanych w innych podobnych sprawach, co wiązało się z przygotowaniem obszernej dokumentacji. Zwłoki tej nie uzasadnia też konieczność zajęcia się innymi wnioskami kierowanymi przez skarżącego do organu. Obowiązkiem organu administracji jest bowiem taka organizacja pracy zatrudnionych w jego jednostkach organizacyjnych urzędników, która umożliwi im wykonywanie nałożonych na organ obowiązków w terminach przewidzianych przepisami prawa.
Zatem wszelkie niedociągnięcia w tym zakresie skutkujące nieterminowym załatwianiem spraw, o ile nie zachodzą nadzwyczajne obiektywne przeszkody uniemożlwiające dochowania terminu załatwienia sprawy, obarczają odpowiedzialnością organ administracji. Okoliczności powyższe świadczą o niewykonaniu przez Prezydenta Miasta L. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 maja 2013 r. (II SAB/Lu 84/13). Uzasadnione zatem jest przekonanie, według którego istnieją podstawy do wymierzenia grzywny Prezydentowi miasta L.. W myśl art. 154 § 6 wspomnianej ustawy grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 10 lutego 2015 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2014 r., przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2014 r. wynosiło [...] złotych (M.P. z 2015 r. poz. 179).
Sąd wymierzając grzywnę w wysokości [...] złotych uznał, że jest ona adekwatna do stopnia bezczynności organu. Oceniając, czy bezczynność organu miała charakter rażący Sąd wziął pod uwagę nie tylko długość bezczynności, ale i to, czy przekroczenie terminu załatwienia wniosku z dnia 23 grudnia 2012 r. było w jakikolwiek racjonalny sposób uzasadnione. Z poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych wynika, że trwającą sto dwa dni bezczynność organu administracji nie można w żaden sposób racjonalnie uzasadnić. Jak wykazano to wyżej z pewnością nie uzasadnia tego konieczność wykonania innych wyroków, czy też znaczna ilość wniosków skarżącego kierowanych do organu. Dlatego Sąd uznał, że bezczynność Prezydenta miasta L. w wykonaniu wyroku z dnia 7 maja 2013 r. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Z tych względów na podstawie art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami) wymierzono Prezydentowi miasta L. grzywnę. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 cyt. ustawy.