Uzasadnienie
Sygn. akt II SA/Lu [...]
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze – po rozpatrzeniu odwołania S. K. od decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] odmawiającej wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku inwentarskiego - chlewni o obsadzie ok.140 DJP wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach o nr ewidencyjnych [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości G. T., gmina G. – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 80 ust.2 ustawy z dnia [...] października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśniono, że organ pierwszej instancji, po rozpatrzeniu wniosku S. K. z dnia [...] stycznia 2016 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia, uzupełnionego pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. – uwzględniając stanowisko organów uzgadniających – stwierdził, że planowane przedsięwzięcie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy G. z dnia 30 grudnia 2003r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy G., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa L. Nr [...] pod poz. 822. Nieruchomość objęta planowaną inwestycją – zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 lit. i ww. uchwały – położona jest na terenie przeznaczonym pod uprawy rolne, oznaczonym symbolem RP. § 5 pkt 12 lit. "b" planu miejscowego stanowi natomiast, że na terenach rolnych (RP) zakazuje się lokalizowania budynków na terenach objętych ochroną w świetle przepisów szczególnych.
Z kolei w § 5 pkt 12 lit. "f" planu dopuszczono lokalizowanie specjalistycznych gospodarstw rolnych wymagających strefy ochronnej poza terenami podlegającymi ochronie. W toku postępowania ustalono, że działki ewidencyjne objęte wnioskiem położone w G. Trzecim zgodnie z § 3 rozporządzenia Wojewody L. z dnia [...] lutego 2005 r. leżą w granicach Roztoczańskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu (organ powołał się w tym względzie na pismo Zespołu L. Parków Krajobrazowych Ośrodek Zamiejscowy w J. L. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...]). Wobec powyższego organ pierwszej instancji uznał, że planowana inwestycja nie może być zrealizowana na przedmiotowych działkach, gdyż taka jej lokalizacja nie jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy G..
Rozpatrując odwołanie S. K. od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w pierwszym rzędzie zgodziło się z oceną organu pierwszej instancji, iż inwestycja objętą wnioskiem S. K., zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem w myśl art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wymaga ona uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wydanie takiej decyzji – zgodnie z art. 80 ust. 2 powyższej ustawy – następuje natomiast po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony.
Zatem w sytuacji, gdy plan miejscowy nie przewiduje przeznaczenia terenu pod określone przedsięwzięcie, zdaniem Kolegium, wobec braku zgodności przedsięwzięcia z planem, organ ma obowiązek wydać decyzję odmowną, bez dalszego badania rzeczywistego wpływu planowanej działalności na środowisko.
W ocenie organu odwoławczego, w świetle § 5 pkt 12 lit. "b" i "f" uchwały nr [...] Rady Gminy G. z dnia [...] grudnia 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy G., w sytuacji, gdy działki ewidencyjne objęte wnioskiem inwestora zgodnie z § 3 rozporządzenia Wojewody L. z dnia [...] lutego 2005 r. leżą w granicach Roztoczańskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, nie ulega wątpliwości, że lokalizacja przedmiotowej inwestycji jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu. W takim przypadku przepis art. 80 ust. 2 powołanej wyżej ustawy obligował organ pierwszej instancji do wydania decyzji odmownej. Nie ma przy tym znaczenia fakt, że w niniejszym postępowaniu zasięgnięto opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz organu inspekcji sanitarnej, skoro istnieje kolizja charakteru przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W związku z powyższym Kolegium nie znalazło podstaw faktycznych i prawnych do podważenia prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie S. K. – reprezentowany przez radcę prawnego P. W. – wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w całości, a także o uchylenie utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji autor skargi zarzucił:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) § 5 pkt 12 lit. "b" uchwały nr [...] Rady Gminy G. z dnia [...] grudnia 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy G. w zw. § 3 rozporządzenia nr 44 Wojewody Lubelskiego z dnia 17 lutego 2006 r. w sprawie Roztoczańskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu ("rozporządzenia ws. ROCK") w zw. z art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla Gminy G. przewiduje całkowity zakaz lokalizowania jakichkolwiek budynków na obszarze ROCK podczas, gdy zakres tego zakazu winien odpowiadać zakresowi, w jakim lokalizację budynków na obszarze ROCK wykluczają przepisy rozporządzenia ws. ROCK;
- b) § 5 pkt 12 lit. "f" uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy G. w zw. § 3 rozporządzenia ws. ROCK w zw. z art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla Gminy G. przewiduje całkowity zakaz lokalizowania specjalistycznych gospodarstw rolnych na obszarze ROCK, podczas, gdy zakres tego zakazu winien odpowiadać zakresowi, w jakim lokalizację takich gospodarstw na obszarze ROCK wykluczają przepisy rozporządzenia ws. ROCK oraz odstąpienie od dokonania analizy pojęcia "specjalistycznego gospodarstwa rolnego", co w konsekwencji doprowadziło do nieustalenia czy inwestycja skarżącego mieści się w pojęciu specjalistycznego gospodarstwa rolnego;
- c) § 5 ust. 2 rozporządzenia ws. ROCK poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło do nieuwzględnienia tego przepisu w interpretacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dokonania jednostronnej wykładni tegoż planu, polegającej na przyjęciu, że inwestycja skarżącego jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla Gminy G.;
- 2. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, t.j.:
- a) art. 77 § 1 k.p.a. polegające na zaniechaniu wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, w tym zwłaszcza nieuwzględnienie opracowania autorstwa dr inż. arch. D. M. - W. z czerwca 2016 r., co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia przez organ jednostronnej interpretacji przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy G.;
- b) art. 77 § 1 k.p.a. polegające na zaniechaniu wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, w tym zwłaszcza nieuwzględnienie opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. z dnia [...] marca 2016 r., co w konsekwencji doprowadziło do odstąpienia od przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowej inwestycji, podczas, gdy była ona niezbędna dla ustalenia istnienia ewentualnej niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;
- c) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn, z powodu których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej opracowaniu autorstwa dr inż. arch. D. M. - W. z czerwca 2016 r. oraz opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. z dnia [...] marca 2016 r., co doprowadziło do nie wyjaśnienia przez organ wszystkich okoliczności mających znaczenie dla sprawy;
- d) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak uchylenia wadliwej decyzji Wójta oraz nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpoznania - podczas, gdy było to niezbędne dla uzupełnienia materiału dowodowego i wezwania Inwestora do przedłożenie raportu oddziaływania na środowisko oraz określenia przez Wójta jego zakresu.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze niezasadnie przyjęło zawężającą wykładnię przepisu § 5 pkt 12 lit. "b" uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla gminy G. w zw. z § 3 rozporządzenia ws. ROCK, uznając, że plan ten całkowicie wyklucza lokalizację jakichkolwiek budynków na obszarach objętych ochroną na podstawie rozporządzenia ws. ROCK. Skarżący podkreślił, że z opracowania dr inż. arch. D. M.-W. wynika, że ww. przepis uchwały może być interpretowany dwojako: po pierwsze, jako całkowity zakaz lokalizowania jakichkolwiek budynków bądź, po drugie, jako zakaz lokalizowania budynków, jeśli stoi to w sprzeczności z przepisami szczególnymi, m.in. rozporządzenia ws. ROCK. Kolegium w ogóle nie odniosło się w orzeczeniu do treści ww. opinii i tak jak organ pierwszej instancji przyjęło pierwszą z możliwych interpretacji. Interpretacja ta, zdaniem skarżącego, stanowi natomiast wykładnię rozszerzającą, która prowadzi do znacznego ograniczenia konstytucyjnie chronionego prawa własności oraz zasady wolność do zabudowy własnego gruntu, wynikającej z art. 4 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane.
W ocenie skarżącego Kolegium przyjęło także błędną wykładnię § 5 pkt 12 lit. "f" uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla gminy G. w zw. z § 3 rozporządzenia ws. ROCK, uznając, że jego brzmienie wyklucza całkowicie lokalizację specjalistycznych gospodarstw rolnych na terenie ROCK. Jednocześnie skarżący podkreślił, że przedmiotowa inwestycja mieści się w definicji tego pojęcia, gdyż przeznaczona jest do prowadzenia hodowli trzody chlewnej, a więc wąskiej dziedziny produkcji rolnej.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 353 ze zm.) – dalej jako "ustawa" właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Nie dotyczy to jedynie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanej dla drogi publicznej, dla linii kolejowej, dla przedsięwzięć Euro 2012, dla przedsięwzięć wymagających koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin, dla inwestycji w zakresie terminalu, dla inwestycji związanych z regionalnymi sieciami szerokopasmowymi, dla budowli przeciwpowodziowych realizowanych na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, dla inwestycji w zakresie budowy obiektów energetyki jądrowej lub inwestycji towarzyszących oraz dla strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej realizowanej na podstawie ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych.
Analiza akt niniejszej sprawy w pełni potwierdza słuszność stanowiska organów obu instancji, iż określona we wniosku S. K. z dnia [...] stycznia 2016 r. (data wpływu do organu) o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lokalizacja projektowanego przez inwestora przedsięwzięcia, polegającego na budowie budynku inwentarskiego - chlewni o obsadzie ok.140 DJP wraz z infrastrukturą towarzyszącą, nie spełnia warunku zgodności z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co uniemożliwiało rozpatrzenie ww. wniosku poprzez wydanie decyzji pozytywnej.
Inwestor jako teren realizacji przedmiotowej inwestycji wskazał działki o nr ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], położone w miejscowości G. T., gmina G.. Bezspornym pozostaje, że dla terenu tego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy G., przyjęty uchwałą Nr [...] Rady Gminy G. z dnia [...] grudnia 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Lubel. z 2003 r. Nr [...] poz. 822). W świetle § ust. 1 pkt 1 lit "i" oraz rysunku graficznego planu, wskazane działki leżą na terenach rolnych oznaczonych symbolem "RP".
Ustalenia określające dopuszczalny sposób zagospodarowania terenów rolnych zostały zawarte w § 5 pkt 12 ww. uchwały. Wynika z nich, że na przedmiotowych terenach zakazuje się lokalizowania budynków na terenach objętych ochroną w świetle przepisów szczególnych (lit. "b") oraz, że dopuszcza się lokalizowanie specjalistycznych gospodarstw rolnych, wymagających strefy ochronnej, poza terenami podlegającymi ochronie w świetle przepisów szczególnych (lit. "f").
W ocenie Sądu interpretacja przytoczonych przepisów planu miejscowego wskazuje, że wolą organu stanowiącego gminy, lokalizacja specjalistycznego gospodarstwa rolnego na nieruchomości wchodzącej w obręb terenów rolnych, dopuszczalna jest jedynie wówczas, gdy dana nieruchomość położona jest poza terenem podlegającym ochronie w świetle przepisów szczególnych. Jeżeli zaś nieruchomość położona w obrębie terenów rolnych jednocześnie objęta jest ochroną na mocy przepisów szczególnych, wówczas lokalizacja w jej obrębie jakichkolwiek budynków jest zakazana. Interpretacja taka wynika ze ścisłej wykładni językowej powyższych postanowień planu miejscowego i wbrew zarzutom skargi nie stanowi niekonstytucyjnej wykładni rozszerzającej zakazu wprowadzonego w ramach władztwa planistycznego.
Objęte projektowaną inwestycją działki o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...] w miejscowości G. T. – jak prawidłowo ustaliły organy obu instancji – mieszczą się w granicach Roztoczańskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, wyznaczonych rozporządzeniem Nr [...] Wojewody L. z dnia [...] lutego 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Lubel. z 2006 r. Nr [...], poz. 1229 ze zm.). Tym samym położone są one na terenie podlegającym ochronie w świetle przepisów szczególnych (tj. na podstawie ww. rozporządzenia Wojewody L.). Okoliczność ta – w związku z wyraźną dyspozycją § 5 pkt 12 lit "b" uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy G. – jest wystarczająca dla stwierdzenia, że na działkach tych obowiązuje całkowity zakaz zabudowy, przy czym bez znaczenia w tym kontekście pozostaje zakres i wymiar ochrony, jakiej podlegają przedmiotowe grunty z racji zaliczenia ich do Roztoczańskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu.
Ww. przepis planu miejscowego nie pozostawia bowiem wątpliwości, że już sam fakt, iż określona działka stanowiąca teren rolny jest jednocześnie objęta ochroną w świetle przepisów szczególnych, wyłącza możliwość lokalizowania w jej obrębie budynków, niezależnie od charakteru tej ochrony. Z tego względu dokonywanie przez organy dodatkowo oceny możliwości realizacji spornej inwestycji na terenie ROCK w ramach dyspozycji § 5 ust. 2 rozporządzeniem Nr 44 Wojewody Lubelskiego z dnia 17 lutego 2006 r. było błędne.
Bez znaczenia w niniejszej sprawie pozostaje również kwestia możliwości zakwalifikowania przedmiotowej inwestycji jako "specjalistycznego gospodarstwa rolnego", skoro lokalizowanie takich gospodarstw na terenach rolnych dopuszczalne jest wyłącznie poza terenami podlegającymi ochronie (§ 5 pkt 12 lit "f" uchwały), a do terenów takich – jak już wyżej wskazano – należą działki nr ewid. [...], [...], [...], [...].
Organy administracji orzekające w niniejszej sprawie zasadnie zatem przyjęły, że zaprojektowana lokalizacja przedmiotowego przedsięwzięcia jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przez co nie jest możliwe ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla tej inwestycji. Zgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest natomiast - w świetle art. 80 ust. 2 ustawy – podstawowym kryterium oceny zamierzeń strony ubiegającej się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jeżeli plan miejscowy nie przewiduje przeznaczenia terenu pod określone przedsięwzięcie, to organ ma obowiązek, wobec braku zgodności przedsięwzięcia z planem, wydać decyzję odmowną w sprawie środowiskowych uwarunkowań, bez konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, w tym bez konieczności badania rzeczywistego wpływu planowanej działalności na środowisko ani przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego z innymi organami.
(por. wyroki NSA: z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 829/11, LEX nr 1252202 oraz z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2628/11, LEX nr 1337407, a także wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 48/14, LEX nr 1465548 oraz wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 335/10, LEX nr 753782).
Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.