Uzasadnienie
W dniu 31 sierpnia 2012 r. wpłynął do Starosty [...], przekazany przez Wojewodę L., wniosek M. D. z dnia 24 lipca 2012 r., o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 K.p.a. postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w T. L. z dnia 17 listopada 1993 r., znak: [...], w sprawie uznania za mienie gminne nieruchomości położonych w miejscowości i gminie B., oznaczonych między innymi numerami: 109, 111 i 113, o łącznej powierzchni 6 ha.
Postanowieniem z dnia 5 października 2012 r., znak: [...], Starosta [...] wznowił postępowanie w tej sprawie, a następnie decyzją z dnia 13 listopada 2012 r., znak: jw, odmówił uchylenia kwestionowanej decyzji, wskazując, że wnioskodawcy nie można uznać za stronę postępowania w sprawie uznania nieruchomości za mienie gminne.
Decyzją z dnia 29 stycznia 2013 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania M. D., utrzymało w mocy wskazaną decyzję Starosty z dnia 13 listopada 2012 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. [...], oddalił skargę M. D. na powyższą decyzję Kolegium.
Wnioskiem z dnia 23 maja 2014 r. M. D. zwrócił się ponownie do Wojewody L. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w T. L. z dnia 17 listopada 1993 r., znak: [...] oraz o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji w trybie przepisów art. 156 § 1 pkt 2 lub 7 K.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa lub zawierającej wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Pismem z dnia 13 czerwca 2014 r. Wojewoda L. przekazał opisany wyżej wniosek do Samorządowego Kolegium Odwoławczego jako organu właściwego do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji organu pierwszej instancji, natomiast w zakresie wznowienia postępowania przekazał wniosek odrębnym pismem do Starosty [...]. We wniosku M. D. wskazał, że domaga się stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w T. L. w całości, a więc co do uznania za mienie gminne nieruchomości położonych w miejscowości i gminie B. o powierzchni łącznej 96,56 ha.
Postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2014 r., znak: [...], Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej przez wnioskodawcę decyzji, z uwagi na to, iż nie wykazał on swojego interesu prawnego, gdyż działki wskazane w decyzji z dnia 17 listopada 1993 r. nie stanowiły jego własności lub innego prawa ani nie były użytkowane przez Wspólnotę wsi B.. Organ podniósł, że M. D. złożył wniosek jako Prezes spółki dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej wsi B. II. Z wyjaśnień Starosty [...] wynika zaś wprost, iż taka spółka (wspólnota) nie istnieje ani w pozycji rejestrowej ewidencji gruntów wsi B., a zatem nie posiada Zarządu wspólnoty. Wobec powyższego M. D., podający się za Prezesa Zarządu tej wspólnoty, nie jest stroną tego postępowania, gdyż nie ma legitymacji procesowej w sprawie.
Wnioskiem z dnia 15 sierpnia 2014 r. M. D. - Prezes Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej wsi B. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższym postanowieniem Kolegium z dnia 4 sierpnia 2014 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 15 września 2014 r., znak: [...], utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu skład orzekający Kolegium podzielił w całości stanowisko i jego argumentację wyrażoną w postanowieniu z dnia 4 sierpnia 2014 r.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Kolegium z dnia 15 września 2014 r. wniósł M. D.. Skarżący zarzucił organowi niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, wskutek nieodniesienia się do naruszeń prawa, jakich dopuściły się w tej sprawie organy administracji, to jest: Starosta [...], Wójt Gminy T. L. oraz Wójt [...], a także wskutek nieuwzględnienia przedłożonych przez skarżącego dokumentów, które potwierdzały zasadność rozpatrzenia jego wniosku o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] L..
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.
Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie prawa nie narusza.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Kolegium z dnia 4 sierpnia 2014 r. stanowił art. 61a ust. 1 w związku z art. 157 § 2 K.p.a.
Zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.
W świetle zaś art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
W doktrynie wskazuje się, że powyższy przepis wprowadza podmiotową i przedmiotową przesłankę odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, jak również daje podstawę do podjęcia takiego rozstrzygnięcia z uwagi na inne uzasadnione przyczyny odmowy wszczęcia postępowania. Zauważa się, iż przesłanka podmiotowa odmowy wszczęcia postępowania dotyczy sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, zaś przesłanka przedmiotowa pozostaje w związku z przedmiotem postępowania administracyjnego, którym jest sprawa rozstrzygana w formie decyzji. Poza wskazanymi przesłankami wyróżnia się także inne przyczyny uzasadniające wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, do których można zaliczyć w szczególności przypadek, gdy żądanie jednostki dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją bądź żądanie jednostki dotyczy sprawy, w której prowadzone jest postępowanie albo gdy zachodzi przedawnienie materialnoprawne – upływ terminu, po którym jednostka nie może domagać się uprawnienia (por. B. Adamiak, Komentarz do art. 61a K.p.a., w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, SIP Legalis, nb. 4-8).
W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż w rozstrzyganej sprawie zachodziły przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania.
Trafnie dostrzegło Kolegium, że z art. 14 w związku z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. nr 28, poz. 169 ze zm.) wynika, że w drodze uchwały osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej powinny utworzyć spółkę do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w jej skład. Spółka taka posiada osobowość prawną i działa na podstawie statutu. Spółka, za pośrednictwem swych organów statutowych, reprezentuje wspólnotę gruntową na zewnątrz. Oznacza to, że tylko osoby powołane w statucie tej spółki do reprezentowania jej na zewnątrz są uprawnione do występowania w sprawach dotyczących nieruchomości wchodzących w skład wspólnoty. Należy przy tym wskazać, iż aby mogła istnieć spółka, na terenie danej gminy muszą być wyodrębnione grunty wspólnoty gruntowej.
Wskazać trzeba, że przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji jest decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] L. z dnia 17 listopada 1993 r., znak.[...], ustalająca, że działki o numerach: [...], położone w miejscowości i gminie B., stanowią mienie gminne.
Przede wszystkim podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prawomocnym wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. [...], oddalił skargę M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 stycznia 2013 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 13 listopada 2012 r., znak: [...], odmawiającą uchylenia – w trybie wznowienia postępowania administracyjnego – kwestionowanej decyzji również w niniejszej sprawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] L. z dnia 17 listopada 1993 r., znak: [...], w zakresie uznania za mienie gminne nieruchomości położonych w miejscowości i gminie B., oznaczonych numerami: 109, 111 i 113, o łącznej powierzchni 6 ha.
W uzasadnieniu wskazanej wyżej decyzji Kolegium podkreśliło, że: "Z akt niniejszej sprawy wynika, że ostateczna decyzja wydana z upoważnienia Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] L. przez Kierownika Oddziału Geodezji i Ochrony Środowiska z dnia 17 listopada 1993 r. znak: [...] w sprawie uznania za mienie gminne nieruchomości położonych w miejscowości i gminie B., szczegółowo wymienionych w rozstrzygnięciu, została uchylona w całości decyzją wydaną z upoważnienia Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] L. z dnia 28 kwietnia 1997r. znak: [...] i w sprawie zapadło nowe rozstrzygnięcie. [...] Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją wydaną z upoważnienia Wojewody L. przez Dyrektora Wydziału Geodezji, Kartografii i [...] Urzędu Wojewódzkiego w Z. z dnia 17 lipca 1997 r. (por. akta sprawy strona nr [...], wiersz 4 od dołu), a następnie skarga na tę decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 czerwca 1998 r. sygn. akt II SA/Lu 1080/97.
Stosownie do art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Z powyższego przepisu wynika, że istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że organy państwowe muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu oraz ogół skutków prawnych z niego wynikających. Prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego nie może oddziaływać wyłącznie na zakończone postępowanie administracyjne, lecz jego zakres wpływa również na związanie organów i sądu w przypadku zamiaru ponownego wszczęcia postępowania. Związanie podmiotów, o których mowa w tym przepisie, polega na związaniu ich dyspozycją zawartej w wyroku skonkretyzowanej, zindywidualizowanej i trwałej normy prawnej wywiedzionej przez sąd z norm generalnych i abstrakcyjnych zawartych w przepisach prawnych. Podmioty te muszą bez wyjątku przyjmować, iż dana kwestia prawna w odniesieniu do danego podmiotu kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Innymi słowy, moc wiążąca wyroku określona w art. 170 P.p.s.a. oznacza, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu.
W kolejnym postępowaniu zatem, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się bowiem w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu (por. przykładowo wyroki NSA: z dnia 9 listopada 2007 r., I OSK 106/07 oraz z dnia 14 października 2010 r., II OSK 1578/09, niepubl., dostępne w CBOSA; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, s. 625).
Podkreślenia zatem wymaga, że jakkolwiek nie zostało sporządzone pisemne uzasadnienie opisanego wyroku WSA w Lublinie z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 302/13, to należy przyjąć, iż oddalając skargę M. D., Sąd ten podzielił w całości argumentację i motywy wyrażone w zaskarżonej do niego decyzji SKO w Z. z dnia 29 stycznia 2013 r., znak: [...]. Oznacza to, że Sąd zaakceptował jako prawidłowe cytowane wyżej stanowisko organu odwoławczego, co – w świetle art. 170 P.p.s.a. – jest wiążące nie tylko dla składu orzekającego w niniejszej sprawie, ale również dla organów administracji, w tym dla Samorządowego Kolegium Odwoławczego.
Sąd podziela również stanowisko Kolegium, co do tego, że w rozpoznawanej sprawie zachodziła podmiotowa przyczyna uniemożliwiająca wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] L. z dnia 17 listopada 1993 r., znak: [...].
W aktach administracyjnych sprawy znajduje się bowiem pismo Starosty [...] z dnia 30 lipca 2014 r., to jest organu właściwego w sprawie prowadzenia ewidencji gruntów m.in. we wsi B., z którego wynika, że na terenie gminy B. nie ma gruntów wspólnoty gruntowej. Ponadto skarżący w toku postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego nie przedstawił dokumentów potwierdzających istnienie takiej wspólnoty. Należy zaś wyjaśnić, że zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, nazwa spółki i skład zarządu spółki do sprawowania zarządu nad wspólnotą gruntową i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty oraz obszar wspólnoty gruntowej i wykazy uprawnionych do korzystania ze wspólnoty podlegają z urzędu wpisowi do ewidencji gruntów, którą – stosownie do art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520 ze zm.) – prowadzi właściwy miejscowo starosta.
Zasadnie więc stwierdziło Kolegium, że skoro w prowadzonej przez Starostę [...] ewidencji gruntów i budynków brak jest zapisów potwierdzających istnienie na terenie gminy B. wspólnoty gruntowej, jak również spółki do sprawowania zarządu nad wspólnotą gruntową i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty, to oczywistym jest, że nie może istnieć również Zarząd tej spółki. Tym samym twierdzenie skarżącego, iż występuje on jako Prezes Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej wsi B. II jest nieuzasadnione.
Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że Kolegium prawidłowo zastosowało przepis art. 61a § 1 K.p.a., odmawiając na jego podstawie wszczęcia postępowania administracyjnego we wskazanym przez skarżącego zakresie. Jak wynika z utrwalonego w orzecznictwie sądowym stanowiska, stronami postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji są bowiem zarówno strony postępowania, którym wydano kwestionowaną decyzję, jak i inne podmioty, których interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżący nie wykazał swojego interesu prawnego, a zatem trafnie organy stwierdziły konieczność odmowy wszczęcia postępowania nadzwyczajnego.
Skarżący, występujący jako Prezes Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej wsi B. II, nie mógł stać się stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wspomnianej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] L. z dnia 17 listopada 1993 r.
Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.