Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] września 2023 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: Kolegium) po rozpatrzeniu odwołania A. S. (dalej jako: skarżący) utrzymało w mocy decyzję wydaną przez Prezydenta Miasta L. z dnia [...] maja 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad W. S..
Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 16 grudnia 2022 r. do siedziby Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L. wpłynął wniosek A. S. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym ojcem W. S.. Do wniosku dołączono orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z [...] listopada 2022 r. Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w L. zaliczające W. S. do znacznego stopnia niepełnosprawności od [...] października 2022 r. na stałe. Prezydent Miasta L. decyzją z dnia [...] stycznia 2023 r. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Orzeczenie to zostało uchylone decyzją Kolegium z dnia [...] marca 2023 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Po dokonaniu czynności postępowania wyjaśniającego, w trakcie których organ I instancji uzyskał oświadczenia wnioskodawcy o zakresie sprawowanej opieki oraz przeprowadził wywiad środowiskowy w dniu 21 kwietnia 2023 r. wydano decyzję o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
W uzasadnieniu przedstawiono stan faktyczny sprawy wyjaśniając w szczególności, że skarżący sprawował opiekę nad ojcem do 2 grudnia 2022 r., jednak od tego dnia ojciec został umieszczony w Zakładzie Opiekuńczo Leczniczym. Organ I instancji podkreślił ponadto, że odmowa przyznania świadczenie uzasadniona jest wiekiem powstania niepełnosprawności ojca i brakiem spełnienia przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm., dalej jako u.ś.r.)
Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazaną powyżej decyzją z dnia [...] września 2023 r. utrzymało w mocy orzeczenie organu I instancji. W uzasadnieniu przedstawiono stan faktyczny sprawy oraz powołano przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem Kolegium w sprawie prawidłowo odmówiono przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia a stopniem faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną. Kolegium w pełni podzieliło ustalenia oraz ocenę prawną dokonaną przez organ I instancji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie pełnomocnik A. S. zarzucił decyzji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącego w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Na podstawie powyższego zarzutu wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium oraz organu I instancji oraz orzeczenie co do istotny poprzez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 sierpnia 2022 r. do 2 grudnia 2022 r. ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Pełnomocnik skarżącego wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz zażądał rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując skargę w takim zakresie Sąd stwierdził, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.).
Przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do brzmienia przepisu art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W przedmiotowej sprawie skarżący wniósł o rozpatrzenie sprawy w tym trybie, a organ przyłączył się do tego wniosku.
Materialnoprawną podstawą wydania decyzji w rozpatrywanej sprawie były przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w szczególności art. 17 ust. 1 u.ś.r. regulujący instytucję świadczenia pielęgnacyjnego. Jednakże, aby możliwe było prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego konieczne jest zebranie w sprawie niezbędnego materiału dowodowego w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego. Wniosek ten wynika z jednej z ogólnych zasadą postępowania administracyjnego jaką jest zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. Organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych, ustalić wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, co pozwala na prawidłowe zastosowanie normy prawa materialnego. Wszechstronna ocena okoliczności konkretnej sprawy jest możliwa jedynie na podstawie kompletnego materiału dowodowego. Realizację zasady prawdy obiektywnej zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie wyjaśniające.
Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i następnie go rozpatrzyć. Dokładne ustalenie stanu faktycznego możliwe jest tylko na podstawie wszystkich istotnych dowodów i poprzez wyjaśnienie wszystkich nasuwających się w sprawie wątpliwości. Spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 k.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody oraz wskazanie ich w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a.
Organy obu instancji odmawiając przyznania wnioskowanego świadczenie pielęgnacyjnego powołały się na przede wszystkim na brak związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad ojcem. Podstawą uchylenia decyzji organów obu instancji jest okoliczność, że ta kwestia nie została przez organy dostatecznie wyjaśniona. Ponadto organy powołały się na niekonstytucyjny przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r.
Argumentacja organu I instancji, w części w której oparł decyzję odmowną na art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest wadliwa, ze względu na to, że zgodność z Konstytucją tego przepisu została zakwestionowana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. K 38/13; OTK-A 2014, z. 9, poz. 104). Trybunał uznał za niekonstytucyjne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od okresu powstania niepełnosprawności. Wypada przypomnieć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się jednolity już pogląd, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (zob. przykładowo wyroki NSA z 6 lipca 2016 r., I OSK 223/16; z 2 sierpnia 2016 r., I OSK 923/16; z 7 września 2016 r., I OSK 755/16; z 21 października 2016 r., I OSK 1853/16; z 4 listopada 2016 r., I OSK 1578/16, z 10 listopada 2016 r., I OSK 1512/16; z 14 grudnia 2016 r., I OSK 1614/16; z 11 lipca 2017 r., I OSK 1600/16).
Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje niezależnie od momentu kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Nie ma przy tym znaczenia, czy opieka jest sprawowana nad małżonkiem, dzieckiem, czy rodzicem (por. analogiczne stanowisko wyrażone w wyrokach tutejszego sądu, tj. WSA w Lublinie: z 7 marca 2019 r., II SA/Lu 55/19; z 28 marca 2019 r., II SA/Lu 87/19; z dnia 10 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 174/22; z 1 lutego 2022 r., II SA/Lu 20/22; z dnia 10 maja 2022 r., II SA/Lu 185/22; CBOSA). Należy przy tym zauważyć, że organ odwoławczy nie skorygował błędu Prezydenta Miasta Lublin w tym zakresie, czym naruszył przepisy prawa materialnego.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Literalne brzmienie przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jak i cel świadczenia pielęgnacyjnego prowadzi do stwierdzenia, że z założenia miało ono stanowić pomoc "ze strony państwa dla osoby zdolnej do pracy, lecz niezatrudnionej i niewykonującej innej pracy zarobkowej z powodu konieczności sprawowania opieki" nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (zob. uzasadnienie wyroku TK z 18 lipca 2008 r. w sprawie P 27/07). Ten kluczowy cel świadczenia pielęgnacyjnego, czyli rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie stracił na aktualności. Świadczenie pielęgnacyjne niezmiennie jest formą rekompensaty osobie zobowiązanej do alimentacji, sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – za rezygnację z zatrudnienia albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania tej opieki. Niezbędne zatem dla uzyskania świadczenia, jest niebudzące wątpliwości ustalenie zakresu sprawowanej opieki oraz związku rezygnacji z zatrudnienia z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Sam fakt legitymowania się przez członka rodziny orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie gwarantuje automatycznie uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakres sprawowanej opieki musi być tego rodzaju, że obiektywnie wyklucza możliwość jakiegokolwiek zarobkowania (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1148/20, CBOSA). Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie powinno, a wręcz nie może być okazją do zwiększenia dochodu w sytuacji, gdy rezygnacja z pracy nie jest ściśle powiązana z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
W przypadku odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na brak związku przyczynowego między niezbędnością sprawowania opieki i koniecznością rezygnacji z zatrudnienia, to organ podejmuje działania zmierzające do ustalenia, że strona nie spełnia wymogu otrzymania wnioskowanego świadczenia. Oznacza to zatem, że ciężar dowodu spoczywa na organie administracji i to organ obowiązany jest do wykazania, że w przypadku danej osoby zakres wykonywanej opieki nie uprawniał do otrzymania przedmiotowego świadczenia. Niedokonanie w dokładnych ustaleń w tym zakresie czyni odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia przedwczesną, a przez to naruszającą zarówno dyspozycję art. 17 ust. 1 u.ś.r., jak i normy prawa procesowego, w tym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a w przypadku Kolegium – również art. 136 k.p.a.
Dodatkowo należy podkreślić, że organy obu instancji uznały, że do dnia 2 grudnia 2022 r. skarżący sprawował opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem, po tej dacie w związku z umieszczeniem ojca w Zakładzie Opiekuńczo Leczniczym taka opieka nie była jednak konieczna. W wywiadzie środowiskowym wskazano, że w okresie od października 2022 r. do 2 grudnia 2022 r. tj. A. S. sprawował osobistą i bezpośrednią opiekę nad ojcem. Okoliczność ta została również wskazana w zaskarżonym orzeczeniu Kolegium. Należy zauważyć, że orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności W. S. zostało wydane w dniu [...] listopada 2022 r. na skutek wniosku złożonego w dniu 5 października 2022 r. Organy obu instancji pominęły, że zgodnie z art. 24 ust. 2 a u.ś.r. jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności.
Wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego został złożony w dniu 16 grudnia 2022 r., a więc niewątpliwie w okresie objętym dyspozycją powołanego powyżej przepisy art. 24 ust. 2a u.ś.r. Dlatego też organy mogły rozważać przyznanie wnioskowanego świadczenia od października 2022 r., w więc miesiąca złożenia wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności do dnia umieszczenia ojca skarżącego w Zakładzie Opiekuńczo Leczniczym. W uzasadnieniach decyzji organów obu instancji nie odniesiono się do powyższej regulacji, co również świadczy o wydaniu zaskarżonych orzeczeniem z naruszeniem przepisów prawa materialnego.
Konsekwencją wskazanych powyższej uchybień jest uchylenie decyzji organów obu instancji. W świetle powyższego Sąd uwzględnił skargę i uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 p.p.s.a.
Organ powinien mieć przy tym na uwadze, że świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku syna względem ojca, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Dlatego też konieczna jest weryfikacja zakresu sprawowanej opieki przez skarżącego nad ojcem w szczególności w okresie od października 2022 r. do 2 grudnia 2022 r. i zbadanie, czy spełnia ona przesłanki opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 oraz art. 206 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964). Zwrot kosztów objął wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł. Ze względu na przedmiot postępowania skarga zwolniona była od konieczności uiszczenia wpisu.
Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ uwzględni przedstawione powyżej wytyczne Sądu, którymi stosownie do art. 153 p.p.s.a. jest związany.