Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze – po rozpatrzeniu odwołania G. K. i T. M. - wspólników spółki cywilnej [...] od decyzji Wójta Gminy K. nr [...] dnia [...] października 2020 r., znak: [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie myjni bezdotykowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działkach nr ewid. [...], [...] i [...] w obrębie K. – na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") dotycząca wymogu zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi. Obszar spornej inwestycji był objęty miejscowym planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego O. K., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] listopada 1994 r. Wprawdzie plan utracił ważność, ale jego założenia dotyczące struktury urbanistycznej i planowanego zespołu osiedlowego stanowią podstawowe uwarunkowania funkcjonalne dla lokalizacji każdej nowej zabudowy na terenie nim objętym.
W świetle planu, działki nr ewid. [...] i [...] znajdują się w newralgicznym miejscu koncepcyjnego układu komunikacyjnego, obejmującego projektowane skrzyżowanie drogi wojewódzkiej ([...]) z drogą gminną ([...]), a więc realizacja spornej inwestycji uniemożliwiłoby realizację tego układu drogowego. Eliminacja projektowanego układu komunikacyjnego wewnątrz osiedla jest natomiast niewłaściwa i sprzeczna z zasadami ładu przestrzennego osiedla. Organ I instancji zwrócił ponadto uwagę, że zaprojektowane w ww. planie miejscowym drogi o symbolach [...] i [...] wraz ze skrzyżowaniem, na obszarze których znajdują się działki objęte wnioskiem inwestora, stosownie do art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2020 r. poz. 65 ze zm., dalej: "u.g.n."), zaliczane są do inwestycji celu publicznego; droga 08KDW ma przy tym znaczenie ponadlokalne. Dla takich inwestycji, po utracie ważności planu miejscowego, przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy respektowana jest rezerwa terenu przeznaczona na ich realizację – stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 10a w związku z art. 64 ust 1 u.p.z.p.
Organ podkreślił także, że omawiany układ komunikacyjny został uwzględniony w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K., przyjętym uchwałą nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] czerwca 2010 r. W konsekwencji organ I instancji stwierdził, że sporna inwestycja nie jest działaniem leżącym w interesie publicznym. Działki nr ewid. [...] i [...] zostały bowiem wydzielone w celu realizacji inwestycji celu publicznego. Rezygnacja z projektowanego układu komunikacyjnego na rzecz inwestycji usługowej objętej wnioskiem inwestora może doprowadzić do niekorzystnych skutków dla bezpieczeństwa i standardów życia oraz do konfliktów funkcjonalno-przestrzennych, a także uzasadnionych roszczeń właścicieli gruntów przeznaczonych w ww. planie miejscowym na teren budowlany, opartych na art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 36 ust 3 u.p.z.p. w nawiązaniu do art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. 2019 r. poz. 1186 ze zm.)
W odwołaniu T. K. i T. M. zarzucali:
- I. naruszenie prawa materialnego, tj.:
- a) art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. i art. 9 ust. 4 i 5 u.p.z.p. poprzez niezasadne uznanie, że inwestycja nie spełnia warunku w zakresie zgodności z przepisami odrębnymi tj. ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K., w sytuacji, gdy studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie stanowi przepisów odrębnych w rozumieniu tych przepisów; nienormatywność studium powoduje, że jego postanowienia nie mogą wpływać bezpośrednio na sytuację prawną obywateli i ich organizacji, a więc podmiotów spoza systemu podmiotów administracji, a jego ustalenia nie stanowią żadnej podstawy prawnej do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy;
- b) art. 61 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. poprzez niezasadne uznanie, że inwestycja nie spełnia warunku zgodności z miejscowym planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego Osiedla K. zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] listopada 1994 r. w sytuacji, gdy ww. plan utracił ważność, a zatem nie stanowi on aktu prawa miejscowego;
- c) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieuzasadnioną odmowę ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, gdy inwestycja spełnia wymagane warunki;
- II. naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, tj.art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględniło zarzuty odwołania i zaskarżoną decyzją uchyliło decyzję organu I instancji.
Kolegium podzieliło stanowisko inwestorów, że ani miejscowy plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego Osiedla K. zatwierdzony uchwalą nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] listopada 1994 r., ani też Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. przyjęte uchwałą nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] czerwca 2010 r., nie stanowi przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Przepisy u.p.z.p., ani innego aktu, nie pozwalają uznać nieobowiązującego już planu miejscowego za przepis odrębny, który dawałby podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Organ odwoławczy za prawidłowe uznał natomiast ustalenia, że celem publicznym, na którego realizację przeznaczono działki nr ewid. [...] i [...], jest układ komunikacyjny, obejmujący projektowane skrzyżowanie drogi wojewódzkiej ([...]) z drogą gminną ([...]). Realizacja tego skrzyżowania została przewidziana w nieobowiązującym już planie miejscowym oraz w Studium z [...] czerwca 2010 r. Kolegium uznało jednak, że organ I instancji nieprawidłowo zastosował art. 53 ust. 4 pkt 10a u.p.z.p. wyjaśniając, że przepis ten odnosi się do konieczności przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego ze wskazanymi organami w odniesieniu do realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 u.p.z.p., w zakresie terenów przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc, dlatego - w ocenie Kolegium – przed wydaniem decyzji konieczne było dokonanie stosownych uzgodnień.
To od właściwych organów rządowych lub samorządowych określonych w art. 53 ust. 4 pkt 10a u.p.z.p. zależy, czy mają one zamiar przystąpić do realizacji określonego celu publicznego - w tym przypadku inwestycji drogowej. Samo określenie w nieobowiązującym planie miejscowym lokalizacji tego typu inwestycji nie może zaś stanowić całkowitego zablokowania możliwości wydawania pozytywnych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Sporządzony w niniejszej sprawie projekt decyzji powinien więc podlegać procedurze uzgodnieniowej (współdziałania), nie można bowiem przyjąć, że wyłącznie pozytywne projekty decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinny być uzgadniane w trybie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 lutego 2018 r" sygn. akt II SA/Ol 31/18). Kolegium uchyliło zatem decyzję organu I instancji wskazując na konieczność przeprowadzenia procedury uzgodnieniowej określonej w art. 53 ust. 4 pkt 10a u.p.z.p.
W sprzeciwie od decyzji Kolegium, G. i S. małż. P. zarzucili naruszenie art. 138 § 2 k.p.a.
Podnieśli, że Kolegium ograniczyło się do weryfikacji argumentów organu I instancji, natomiast nie dokonało całościowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Kolegium nie wzięło pod uwagę normy wynikającej z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., z której wynika, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Przepis ten wskazuje zatem, że ograniczeniem dla wolności zabudowy nieruchomości jest nie tylko interes publiczny, ale również interes osób trzecich. Ta okoliczność, zdaniem skarżących, nie została wzięta pod uwagę przez organ odwoławczy.
Tymczasem ewentualne wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z wnioskiem inwestora, skutkować będzie naruszeniem interesów osób trzecich. Skarżący wyjaśnili, że wynika to z faktu, że mieszkańcy Osiedla K. są bardzo zainteresowani budową infrastruktury drogowej przewidzianej w nieobowiązującym już planie zagospodarowania przestrzennego oraz w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K.. W. właścicieli działek położnych w sąsiedztwie nieruchomości inwestora nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej i zmuszona jest korzystać z przejazdu poprzez działki stanowiące własność innych osób. Budowa infrastruktury drogowej, o której mowa w uchylonej decyzji Wójta Gminy K., zmieniłaby ten stan rzeczy i umożliwiła okolicznym mieszkańcom bezpośredni dojazd do drogi publicznej. Uznanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze planów budowy dróg za hipotetyczne i niemające znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, narusza interes osób trzecich, tj. właścicieli nieruchomości niemających dostępu do drogi publicznej.
W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Sprzeciw w niniejszej sprawie jest uzasadniony.
Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") – rozpatrując sprzeciw, sąd ocenia istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, przy czym - co oczywiste - sąd czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Przepis art. 64e p.p.s.a. nie pozbawia przy tym sądu administracyjnego kompetencji do oceny prawidłowości wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w świetle hipotezy określonych przepisów prawa materialnego.
Sąd nie jest natomiast uprawniony do rozstrzygania, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej, czy też negatywnej, lecz ocenia jedynie, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyroki NSA: z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19; z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 402/19, LEX nr 2758572). W razie zaś stwierdzenia naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. sąd – stosownie do art. 151a § 1 p.p.s.a. – ma obowiązek uchylić zaskarżoną decyzję w całości, przy czym uwzględnienie sprzeciwu następuje w przypadku każdego naruszenia tego przepisu. Art. 151a § 1 p.p.s.a. nie zawiera bowiem regulacji, która uzależniałaby uwzględnienie sprzeciwu od określonego wpływu naruszenia przepisów postępowania na treść kwestionowanej decyzji (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, 7. wydanie, Warszawa 2018, str. 493).
Stosownie zaś do art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Stosownie zaś do § 2a powyższego artykułu, jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów.
W ocenie Sądu, zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja nie spełnia wymogów określonych w powyższym przepisie, przy czym ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania w niej wyrażone, są nie tyle błędne, co niekompletne, a przez to wymagają uzupełnienia przez Sąd dla zapewnienia prawidłowego toku dalszego postępowania w sprawie.
Sąd stwierdza, że przepisy miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego O. K., przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] listopada 1994 r., nie mogą stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy na wniosek inwestora z powołaniem się przesłankę zgodności z przepisami odrębnymi określoną w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Akt ten utracił moc obowiązującą z dniem [...] grudnia 2003 r. – stosownie do art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 15 poz. 139 ze zm.) w zw. z art. 87 ust. 3 u.p.z.p. Jego postanowienia nie stanowią już zatem aktualnie obowiązujących przepisów prawa lokalnego i nie są wiążące. Rację ma też Kolegium, że organ I instancji błędnie przypisał postanowieniom obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K., przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] czerwca 2010 r. charakter przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., gdyż studium nie jest aktem prawa miejscowego, co wynika wprost z art. 9 ust. 5 u.p.z.p.
W odróżnieniu od planu zagospodarowania przestrzennego, studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego. Określa jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrzne organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Jako akt kierownictwa wewnętrznego (w stosunkach rada i podporządkowane jej jednostki organizacyjne) określa jednak jedynie kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pomimo jednak tego, że uchwała w sprawie studium wiąże organ gminy przy realizacji polityki przestrzennej, nie może ona stanowić podstawy prawnej dla decyzji administracyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 listopada 2000 r., sygn. akt II SA 2437/99 oraz z dnia 21 listopada 2000 r., sygn. akt II SA 106/00).
Trafnie Kolegium zauważyło, że objęte planowaną inwestycją działki nr ewid. [...] i [...] w (nieobowiązującym już) planie miejscowym przeznaczone były pod układ komunikacyjny stanowiący cel publiczny o znaczeniu ponadlokalnym, o którym mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 u.p.z.p. (w świetle art. 6 pkt 1 u.g.n. w zw. z art. 2 pkt 4 u.p.z.p. taki bowiem charakter niewątpliwie przypisać należy zaplanowanej w tym miejscu budowie drogi wojewódzkiej [...] i jej skrzyżowania z droga gminną [...]DG). Okoliczność ta nie pozostaje w sprawie bez znaczenia w tym sensie, że przesądza o obowiązku uzgodnienia projektu wnioskowanej decyzji o warunkach zabudowy w zakresie określonym w art. 53 ust. 4 pkt 10a u.p.z.p., który to przepis ma w niniejszej sprawie odpowiednie zastosowanie w związku z dyspozycją art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Słusznie przy tym zaznaczyło Kolegium, że obowiązku dokonania uzgodnień projektowanej decyzji o warunkach zabudowy z organami wskazanymi w ww. przepisie, nie eliminuje odmowny charakter tej decyzji.
Zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. z powołaniem się na konieczność dokonania przed wydaniem decyzji, uzgodnień w trybie art. 53 ust. 4 pkt 10a u.p.z.p., nie budzi więc zastrzeżeń Sądu. Postępowanie uzgodnieniowe w tym zakresie niewątpliwie bowiem stanowi konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a przy tym – z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania – nie może zostać uzupełnione na etapie postępowania odwoławczego w trybie art. 136 k.p.a.
Należy jednak ponadto stwierdzić, że Kolegium określając wskazania co do dalszego postępowania przed organem I instancji nie zauważyło, że Wójt Gminy K. w dniu [...] stycznia 2020 r. (k.49) zwrócił się o uzgodnienie projektu decyzji - w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. – do Zarządu Dróg i Mostów w L., jako właściwym zarządcą drogi, który postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] (k.63) nie uzgodnił przedstawionego projektu decyzji, co było podstawą wydania przez organ I instancji wcześniejszej decyzji odmownej z dnia [...] kwietnia 2020 r. (k.92). Samorządowe Kolegium Odwoławcze – uchylając tę decyzję (w dniu [...] czerwca 2020 r. nr [...] - k.112 akt admin.) - wskazało m.in. na konieczność wyjaśnienia przez organ I instancji, dlaczego prowadził postępowanie uzgodnieniowe z Zarządem Dróg i Mostów w L. oraz rozważenia jego ewentualnego powtórzenia ze względu na skierowanie postanowienia z dnia [...] lutego 2020 r. do spółki cywilnej [...], zamiast do jej wspólników.
Wymóg prawidłowego uzasadnienia decyzji wydawanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., tj. zawierającego dokładne, wyczerpujące wskazania co do dalszego postępowania, oznacza, że powyższe wytyczne organu odwoławczego, również powinny znaleźć się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wytyczne te bowiem są w dalszym ciągu aktualne, gdyż w decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] października 2020 r., wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ I instancji w ogóle nie odniósł się (pomimo wcześniejszych wytycznych Kolegium) do kwestii konieczności uzgodnień projektu decyzji z Zarządem Dróg i Mostów w L. (tj. art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p.), nie wyjaśnił, dlaczego wcześniej zwracał się do tego organu o takie uzgodnienie, a obecnie już nie. Kwestie te powinny zatem zostać wskazane w decyzji kasatoryjnej jako konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy. Pominięcie ich przez organ odwoławczy świadczy natomiast o naruszeniu art. 138 § 2 in fine k.p.a.
W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku; orzeczenie kosztach zostało wydane na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a.