Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze - na podstawie art. 134 K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku I. A. i J. A., reprezentowanych przez pełnomocnika matkę - C. A. o ponowne rozpatrzenie sprawy - stwierdziło niedopuszczalność ww. środka zaskarżenia. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony w sprawie rozstrzygniętej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. Nr [...] o uznaniu za nieuzasadnione zażalenia na niezałatwienie przez Prezydenta Miasta B. P. wniosku z dnia 15 maja 2014 r. o wypłatę odszkodowania z tytułu utraty możliwości dysponowania nieruchomością zabudowaną, oznaczoną nr geod. 2177, położoną w B. P. przy ul. [...] oraz zażalenia na przewlekłe postępowanie w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. P. pod nazwą "L.".
Organ wyjaśnił, że skierowane do Prezydenta Miasta B. P., aby wypłacił właścicielkom działki nr [...] odszkodowanie z tytułu utraty możliwości dysponowania tą nieruchomością w istocie rzeczy jest żądaniem opartym o art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. z 2012r., poz.647 ze zm./. Nie jest to zatem sprawa administracyjna bowiem tego rodzaju roszczenie jest roszczeniem cywilnoprawnym, dochodzonym - w razie braku porozumienia - na drodze postępowania przed sądem powszechnym.
Z kolei drugie z żądań wymienionych w piśmie datowanym na 15 maja 2014r. jest żądaniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem jest to również zagadnienie, które nie jest załatwiane w formie decyzji administracyjnej. Plany zagospodarowania przestrzennego są uchwałami podejmowanymi przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego, którym w tym konkretnym przypadku jest Rada Miasta B. P..
Ze względu na brak drogi administracyjnej zarzucanie Prezydentowi Miasta B. P. bezczynności polegającej na niewydaniu decyzji administracyjnej w każdej z tych spraw jest bezzasadne, co przemawia za uznaniem zażalenia za nieuzasadnione.
Kolegium pouczyło wnioskodawczynie, że to postanowienie wyczerpuje tok instancji, a jeśli ich zdaniem organ I instancji jest bezczynny, mogą bezczynność tego organu skarżyć do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pełnomocnik strony złożyła powołując się przy tym na art. 127 § 3 K.p.a. W piśmie datowanym na 30 czerwca 2014r. podtrzymała swoje zarzuty, co do bezczynności Prezydenta Miasta B. P. w odniesieniu do obu spraw, a ponadto zarzuciła postanowieniu Kolegium obrazę art. 65 § 1 w związku z art. 229 pkt 3 K.p.a. wyrażającą się w tym, że Kolegium nie przekazało jej pisma Radzie Miejskiej w B. P.. Argumenty przytoczone w piśmie korespondują z argumentacją formułowaną w piśmie datowanym na 15 maja 2014r. i - jak wynika z akt sprawy przekazanych przez organ I instancji - w całej wcześniejszej korespondencji z Prezydentem Miasta B. P..
W ocenie odwołujących, skoro złożyły wniosek w organie administracji publicznej, to tym samym toczy się postępowanie administracyjne, które należy zakończyć wydaniem decyzji administracyjnej, nawet jeśliby miała to być decyzja, o jakiej mowa w art. 105 K.p.a. Niewydanie decyzji - zdaniem stron - jest działaniem celowym, uniemożliwiającym im dalsze dochodzenie roszczeń. Nie podzieliły one stanowiska Kolegium, że swoich roszczeń powinny dochodzić przed sądem powszechnym, gdyż to działania organu administracji publicznej naruszyły ich prawo własności, zatem to organ administracyjny jest władny do wydania rozstrzygnięcia. Na poparcie swojego stanowiska przywołały rozwiązanie wynikające z art.129 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Po rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że w sprawie zachodzą przesłanki niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W pierwszej kolejności organ odwoławczy wyjaśnił, że wniosek I. i J. sióstr A. dotyczy dwóch zagadnień, z których żadne nie daje się zakwalifikować się jako indywidualna sprawa z zakresu administracji publicznej /art. 1 pkt 1 K.p.a./, którą przepisy prawa nakazywałyby załatwić w formie decyzji administracyjnej /art. 104 K.p.a./.
Kolegium wskazało, że pisma Prezydenta Miasta B. P. z dnia 9 października 2013r. /dotyczące planu zagospodarowania przestrzennego/ i z dnia 28 stycznia 2014r. /dotyczące odszkodowania z tytułu zmiany planu miejscowego/, podobnie, jak i pozostała korespondencja w tych sprawach, nie są decyzjami administracyjnymi w rozumieniu art. 104 K.p.a. Natomiast pismo skarżących, z dnia 15 maja 2014r., mimo tytułu "odwołanie" w istocie rzeczy nie było odwołaniem w rozumieniu art. 127 i nast. K.p.a.
Kolegium zaprezentowało pogląd, że w sprawie, w której przepis prawa nie przewiduje załatwienia w formie decyzji administracyjnej, nie dochodzi do wszczęcia postępowania. Skutkiem tego jest brak podstaw prawnych do działania organu administracyjnego we władczych formach /w formie decyzji, czy postanowienia/.
Co do tego, że również sprawy podnoszone przez wnioskodawczynie nie mają cech spraw administracyjnych w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego nie może być wątpliwości również dlatego, że w każdej z tych spraw wiążące stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie. Postanowieniem z dnia [...]., sygn. akt II SAB/Lu 150/14 Sąd ten odrzucił skargę sióstr A. w sprawie odszkodowania z tytułu zmiany planu miejscowego, wyraźnie w uzasadnieniu postanowienia stwierdzając, że tego rodzaju roszczenie ma charakter roszczenia cywilnoprawnego, zaś postanowieniem z tej samej daty II SAB/Lu 151/14 odrzucił skargę sióstr A. na przewlekłość w wydaniu aktu prawa miejscowego stwierdzając, że sprawa ta nie mieści w dyspozycji art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W sytuacji bowiem, gdy sprawa wnoszona do organu administracji publicznej nie ma cech sprawy administracyjnej nie sposób przyjąć koncepcji, że organ ten mógłby popaść w zwłokę w jej załatwieniu, bądź by mógł naruszyć prawo nie zachowując kwalifikowanej formy jej rozpatrzenia /formy decyzji administracyjnej/. Tym samym więc Kolegium prawidłowo uznało za niezasadne zażalenie na niezałatwienie sprawy /spraw/ kończąc postępowanie postanowieniem wydanym na podstawie art. 37 § 2 K.p.a., od którego to postanowienia nie służy środek prawny w postaci zażalenia, o czym Kolegium pouczyło wskazując ewentualną dalszą drogę prawną. Postanowienie organu wydane na podstawie art. 37 K.p.a. niezależnie od tego, czy jest to postanowienie uznające słuszność zażalenia, czy też stwierdzające niezasadność środka prawnego, nie jest postanowieniem rozstrzygającym o istocie sprawy.
Tym samym więc na takie postanowienie nie przysługują środki prawne właściwe kodeksowi postępowania administracyjnego, a więc zażalenie /art. 141 K.p.a./, czy też wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy /art. 144 w związku z art. 127 § 3 K.p.a./, z którego to środka korzystają wnioskodawczynie.
W sytuacji zatem, gdy w postępowaniu administracyjnym nie przysługuje środek prawny na wydany akt administracyjny, a mimo tego środek prawny zostanie wniesiony, należy stwierdzić jego niedopuszczalność w rozumieniu art.134 K.p.a. Niedopuszczalne jest odwołanie od czynności organu administracji publicznej, które nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 i 107 K.p.a., jak również niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji wydanych przez organ odwoławczy czy odwołanie od tych decyzji wydanych w pierwszej instancji, które z mocy przepisów szczególnych nie podlegają zaskarżeniu w drodze odwołania. Zasadę tę należy odnieść również do sytuacji, gdy z przyczyn wskazanych w przepisach szczególnych /art. 37 § 2 w związku z art. 141 § 1 K.p.a./ środek prawny nie przysługuje również od postanowienia.
W skardze na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie C. A. formułuje zarzuty tożsame z zarzutami, jakie w imieniu swoich córek, I. i J., podnosiła w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem skarżącej żądania, jakie kieruje do Prezydenta Miasta B. P. podlegają załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, ponieważ zgodnie z kodeksem postępowania administracyjnego wniosek złożony przez stronę wszczyna postępowanie, które kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. Jej zdaniem żądania jej córek są sprawami administracyjnymi, bo wypłata odszkodowania jest sprawą administracyjną, o czym stanowi art. 129 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dodatkowo skarżąca przyjmuje, że samorządowe kolegia odwoławcze są organami, w których kompetencji leży "gospodarka przestrzenna"'.
Skarżąca przedstawiła też własną interpretację istoty rozstrzygnięć Kolegium zawartych w postanowieniach z dnia [...]. i z dnia [...]. zarzucając im naruszenie zasad postępowania administracyjnego /art.6 - 11 K.p.a./ oraz art. 107, art. 133 i art. 65 § 1 K.p.a. i wnioskując o uchylenie obu postanowień, "rozpoznanie sprawy jako administracyjnej w sprawie indywidualnej" oraz o nałożenie kary na Kolegium.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje argumenty i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym w dacie wydania takiego postanowienia.
Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Zgodnie zaś z art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w Rozdziale 11 do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Przepis art. 134 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. przewiduje natomiast możliwość stwierdzenia przez organ, w drodze postanowienia o charakterze ostatecznym, uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 134, stwierdziło niedopuszczalności środka zaskarżenia - wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na postanowienie tego organu z dnia [...] r. wydane w trybie art. 37 § 2 k.p.a.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 37 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia (...). Organ ten uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Organ stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Omawiane zażalenie przysługuje zatem wówczas, gdy organ prowadzący postępowanie: nie załatwił sprawy bez zbędnej zwłoki, nie załatwił sprawy przed upływem miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, nie załatwił sprawy w terminie określonym w przepisach szczególnych, nie zawiadomił strony o przyczynie niezałatwienia sprawy w terminie, bądź też zawiadomił ją o zwłoce w załatwieniu sprawy i wyznaczył nowy termin, lecz strona termin ten kwestionuje.
Zażalenie to jest zatem odrębne od zażaleń przewidzianych w art. 141-144 k.p.a., nie jest bowiem środkiem zaskarżenia, ale służy kwestionowaniu przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy administracyjnej. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest wyłącznie warunkiem formalnym wystąpienia przez osobę zainteresowaną ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu i nie może być traktowane jako odrębne i samodzielne postępowanie administracyjne. Stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. ma charakter wpadkowy (incydentalny) i powinno mieć formę postanowienia, na które stronie nie przysługuje prawo wniesienia zażalenia.
Niezależnie od pozytywnego lub negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia, strona może wnieść skargę na bezczynność organu i w sądowym postępowaniu ze skargi na bezczynność może ewentualnie podważać stanowisko organu wyrażone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2001 r. sygn. akt. IV SA 572/99, ONSA 2002/2/16).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., w którym uznano, że zażalenie skarżącej na niezałatwienie sprawy w terminie jest nieuzasadnione, nie mogło być kwestionowane poprzez wniesienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o czym strona została przez organ pouczona. W tej sytuacji prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. uznało, na podstawie art. 134 k.p.a., niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na ww. postanowienie.
Ubocznie należy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniami z dnia [...] r., w sprawach sygn. akt II SAB/Lu 150/14 i II SAB/Lu 151/14 odrzucił - na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi - skargi I. A. i J. A. na bezczynność Prezydenta Miasta B. P. w przedmiocie utraty wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta B. P. w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi na fakt, że przedmiot sprawy nie mieścić się w dyspozycji art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Ponadto postanowieniem z dnia 22 października 2014 r. w sprawie II SAB/Lu 431/14 odrzucił na tej samej podstawie także ich skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie utraty wartości nieruchomości w wysokości uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.