Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii decyzją z dnia [...] września 2017 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania D. P. (dalej także: skarżąca), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], w przedmiocie wymierzenia skarżącej kary pieniężnej.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...] marca 2017 r. w gospodarstwie rolnym w miejscowości [...], gmina F., pracownicy organu pierwszej instancji przeprowadzili kontrolę w zakresie przestrzegania przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 grudnia 2016 r. w sprawie zarządzenia środków związanych z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków (Dz.U. z 2016 r. poz. 2091; dalej także: rozporządzenie z dnia 20 grudnia 2016 r.). Kontrola ta wykazała naruszenie przepisów § 1 ust. 1 pkt 2 lit. "a", "f" oraz "g" ww. rozporządzenia, polegające na nieprzestrzeganiu nakazu odosobnienia drobiu w sposób uniemożliwiający kontakt z drobiem lub innymi ptakami utrzymywanymi w innych gospodarstwach oraz ograniczający ich kontakt z dzikimi ptakami, nakazu karmienia i pojenia drobiu w sposób zabezpieczający paszę i wodę przed dostępem dzikich ptaków oraz ich odchodami, a także nakazu wyłożenia mat dezynfekcyjnych przed wejściami i wyjściami z budynków inwentarskich, w których utrzymywany jest drób, a w przypadku braku niecek dezynfekcyjnych - przed wjazdami i wyjazdami, aby skutecznie ograniczyć ich kontakt z drobiem lub innymi ptakami utrzymywanymi w innych gospodarstwach oraz ptakami dzikimi.
Powyższe ustalenia zostały udokumentowane w protokole kontroli nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. oraz dokumentacji fotograficznej. Mając powyższe na uwadze, organ pierwszej instancji wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. wymierzył skarżącej kary pieniężne w wysokości:
- - [...] zł za nieprzestrzeganie nakazu odosobnienia drobiu w sposób uniemożliwiający kontakt z drobiem lub innymi ptakami utrzymywanymi w innych gospodarstwach i ograniczający ich kontakt z dzikimi ptakami oraz nakazu karmienia i pojenia drobiu w sposób zabezpieczający paszę i wodę przed dostępem dzikich ptaków oraz ich odchodami,
- - [...] zł za nieprzestrzeganie nakazu wyłożenia mat dezynfekcyjnych przed wejściami i wyjściami z budynków inwentarskich, w których utrzymywany jest drób, a w przypadku braku niecek dezynfekcyjnych - przed wjazdami i wyjazdami, aby skutecznie ograniczyć ich kontakt z drobiem lub innymi ptakami utrzymywanymi w innych gospodarstwach oraz ptakami dzikimi. Organ podkreślił, że powyższe kary zostały ustalone w kwotach najniższych z możliwych, z uwzględnieniem stopnia zagrożenia dla bezpieczeństwa zdrowia publicznego i zdrowia zwierząt oraz zakresu stwierdzonych naruszeń, liczby zwierząt oraz faktu ich utrzymywania wyłącznie na własny użytek, a także z uwzględnieniem tego, że naruszenie ww. przepisów przez stronę stwierdzono po raz pierwszy.
Utrzymując w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii, Wojewódzki Lekarz Weterynarii podzielił w całości stanowisko w niej wyrażone i wskazał, że prawidłowo organ pierwszej instancji przyjął za podstawę do nałożenia opisanych kar przepisy rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2016 r., obowiązujące w dniu kontroli gospodarstwa strony.
W skardze do Sądu na opisaną wyżej decyzję ostateczną skarżąca wskazała, że decyzja ta jest dla niej bardzo krzywdząca, albowiem nie wiedziała o nakazie odosobnienia drobiu. Podkreśliła, że usunęła nieprawidłowości stwierdzone w protokole kontroli. Skarżąca zarzuciła też, że organy nie ustaliły prawidłowo stron postępowania w niniejszej sprawie. Skarżąca wyjaśniła, że zgodnie z prawem to nie ona prowadzi gospodarstwo rolne, lecz jej córka, która jest jego właścicielem.
W oparciu o te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz umorzenie postępowania,
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna, aczkolwiek zarzuty w niej podniesione nie zasługiwały na uwzględnienie.
Sąd uwzględnił skargę z przyczyn w niej niepodniesionych, które to przyczyny miał obowiązek wziąć pod rozwagę z urzędu w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369; dalej: p.p.s.a.).
W pierwszej kolejności wskazać należy, że niezasadne był podniesiony w skardze zarzut skierowania decyzji do osoby, która nie powinna być stroną. Przepis art. 85aa ust. 1 pkt 22 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2017 r. poz. 1855; dalej: u.o.z.z.) przewiduje administracyjną odpowiedzialność posiadacza zwierząt, a nie tylko właściciela zwierząt, za nieprzestrzeganie nakazów i zakazów dotyczących określonego postępowania tego posiadacza. Odpowiedzialność ta, co istotne, jest zobiektywizowana, czyli nie jest uzależniona od winy ukaranego, a więc do przyjęcia odpowiedzialności danego podmiotu wystarczy wykazanie bezprawnego (niezgodnego z przepisami prawa) zachowania posiadacza zwierząt oraz istnienia związku przyczynowego pomiędzy tym zachowaniem - działaniem lub zaniechaniem posiadacza zwierząt. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżąca była posiadaczem zwierząt - drobiu, znajdujących się w gospodarstwie rolnym w miejscowości T. 166, gmina F..
Niezależnie bowiem od podniesionej przez skarżącą dopiero w skardze okoliczności, iż właścicielem wspomnianego gospodarstwa jest jej syn, oczywiste jest, że zarówno w dacie kontroli, jak i w toku postępowania skarżąca występowała jako posiadacz tych zwierząt. Trzeba przy tym zauważyć, że także w dacie stwierdzenia omawianych nieprawidłowości skarżąca nie kwestionowała, że jest posiadaczem zwierząt, podpisała bowiem w dniu [...] marca 2017 r., protokół kontroli sporządzony przez pracowników organu pierwszej instancji, nie składając w tym zakresie żadnych zastrzeżeń, a jedynie zarzucając, że nie była należycie informowana "co do nakazów i zakazów związanych z terenem zamieszkania, tj. wioski [...]" (k. 1, s. 4-5 protokołu kontroli).
Zaskarżona decyzja podlegała jednak uchyleniu z innych powodów. Podkreślenia wymaga, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 grudnia 2016 r. w sprawie zarządzenia środków związanych z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków, które nie obowiązywało w dacie orzekania przez ten organ. Rozporządzenie to zostało bowiem uchylone z dniem 6 kwietnia 2017 r., na podstawie § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 kwietnia 2017 r. w sprawie zarządzenia środków związanych z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków (Dz. U. z 2017 r. poz. 722; dalej także: rozporządzenie z dnia 4 kwietnia 2017 r.).
Nie budzi wątpliwości Sądu, że rozporządzenie z dnia 4 kwietnia 2017 r., które zastąpiło rozporządzenie z dnia 20 grudnia 2016 r., nie zawiera przepisów przejściowych. Oznacza to, że zgodnie z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 6 k.p.a., organ odwoławczy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji w dniu [...] września 2017 r. powinien był uwzględnić zmianę stanu prawnego i zastosować przepisy rozporządzenia z dnia 4 kwietnia 2017 r., a nie rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2016 r. Obowiązek ten wynikał również z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą, organ drugiej instancji na skutek wniesionego odwołania, ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę już rozpatrzoną i rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Rola organu odwoławczego nie sprowadza się zatem wyłącznie do kontroli legalności decyzji organu pierwszej instancji w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie jej wydania, lecz do ponownego – merytorycznego rozpatrzenia sprawy, w oparciu o stan prawny aktualny na dzień orzekania.
Zauważyć należy, że o obowiązku zastosowania przez organ drugiej instancji rozporządzenia z dnia 4 kwietnia 2017 r. decydowała też okoliczność, że rozporządzenie to określa nakazy dotyczące utrzymywania drobiu w sposób względniejszy dla strony, aniżeli miało to miejsce w rozporządzeniu z dnia 20 grudnia 2016 r. Trzeba przy tym wskazać, że jakkolwiek postępowanie dotyczące nałożenia kary pieniężnej, w trybie art. 85aa ust. 1 pkt 22 u.o.z.z., jest postępowaniem administracyjnym, a nie karnym, to jednak z uwagi na represyjny charakter kary pieniężnej, przy jej orzekaniu należy uwzględniać wypracowaną w nauce prawa karnego regułę intertemporalną nakazującą stosowanie przepisu obowiązującego w dacie orzekania, a nie w dacie deliktu, jeśli jest względniejszy dla sprawcy. Zasadę tę potwierdza przepis art. 189c k.p.a., który przy wymierzaniu administracyjnych kar pieniężnych nakazuje organom administracji stosowanie przepisów względniejszych dla sprawcy.
O względniejszym dla skarżącej charakterze przepisów rozporządzenia z dnia 4 kwietnia 2017 r. w odniesieniu do przepisów rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2016 r. świadczy to, że "nowe" rozporządzenia nie zawiera już nakazu całkowitego odosobnienia drobiu lub innych ptaków w gospodarstwie, a jedynie nakaz utrzymania drobiu w sposób ograniczający jego kontakt z dzikimi ptakami (§ 1 ust. 1 pkt 2 lit. "a"), zaś obowiązki wskazane w § 1 ust. 1 pkt 2 lit. "f" i "g" rozporządzenia z dnia 4 kwietnia 2017 r. odnoszą się tylko do ferm, w których drób jest utrzymywany w systemie bezwybiegowym, co oznacza, że nie mają one zastosowania w przypadku gospodarstwa skarżącej.
Z powyższych względów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organ odwoławczy zastosował nieobowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepisy prawa, czym naruszył art. 6 i art. 15 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonana w toku postępowania odwoławczego zmiana stanu prawnego czyni koniecznym uchylenie – poza zaskarżoną decyzją, w której pominięto tę okoliczność – również decyzji organu pierwszej instancji, celem ponownego rozpatrzenia sprawy w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy z zachowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji.
Ponownie rozpoznając sprawę organy obu instancji, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględnią ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez Sąd w niniejszym wyroku. Organy rozważą zwłaszcza, czy w świetle aktualnie obowiązujących przepisów nadal zasadne jest nałożenie na skarżącą kary pieniężnej, czy też postępowanie stało się bezprzedmiotowe i należy je umorzyć.
O przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a. oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2016 r. poz. 1714 ze zm.).