Uzasadnienie
P. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na uchwałę Zarządu Zarząd Województwa z dnia [...] r., Nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na zrzeczenie się przez L. O. D. R. w K. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, oznaczonej nr ewid. [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie S., Gmina S., domagając się stwierdzenia jej nieważności. W jego ocenie zaskarżona uchwała podjęta została bez podstawy prawnej z naruszeniem art. 20 ust. 1 pkt. 1 oraz pkt. 2 ustawy z dnia [...]. o jednostkach doradztwa rolniczego (Dz. U z 2016r. poz. 356) oraz art. 31 ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U z 2009r. poz. 753 ze zmianami).
Skarżący wyjaśnił, że L. O. D. R. w K., zwany dalej "LODR", jest jednostką doradztwa rolniczego, której status określa ustawa o jednostkach doradztwa rolniczego. W dniu [...] r. weszła w życie ustawa o zmianie ustawy o jednostkach doradztwa rolniczego. Najistotniejsza zmiana wynikająca z uregulowań tej ustawy dotyczy zmiany podległości ośrodków doradztwa rolniczego. Z chwilą wejścia w życie na mocy jej art. 2 ośrodki doradztwa rolniczego stały się wojewódzkimi ośrodkami doradztwa rolniczego stając się równocześnie państwowymi jednostkami organizacyjnymi posiadającymi osobowość prawną i zachowującymi swój majątek, podległymi ministrowi do spraw rozwoju wsi (dotychczas były samorządowymi osobami prawnymi, podległymi zarządom województw).
Zatem przepisy tej ustawy nie regulują kwestii majątkowych ośrodków doradztwa rolniczego w sposób odmienny niż dotychczas, w szczególności nie odbierają ani LODR, ani samorządom województw żadnych praw majątkowych. LODR w dacie podjęcia zaskarżonych uchwał był samorządową wojewódzką osobą prawną realizującą ustawowo określone zadania z zakresu doradztwa rolniczego. Zgodnie z art. 2 ust. 2b ustawy o jednostkach doradztwa rolniczego zadaniem Centrum Doradztwa Rolniczego i ośrodków wojewódzkich jest prowadzenie doradztwa rolniczego obejmującego działania w zakresie rolnictwa, rozwoju wsi, rynków rolnych oraz wiejskiego gospodarstwa domowego, mające na celu poprawę poziomu dochodów rolniczych oraz podnoszenie konkurencyjności rynkowej gospodarstw rolnych, wspieranie zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich, a także podnoszenie poziomu kwalifikacji zawodowych rolników i innych mieszkańców obszarów wiejskich.
Ustawa o zmianie ustawy o jednostkach doradztwa rolniczego nie wprowadziła zmian w treści tego artykułu. Zdaniem Prokuratora wspomniane akty prawne regulowały również kwestie związane z wyposażeniem ośrodków doradztwa rolniczego w mienie niezbędne do wykonywania ich zadań. Na mocy przepisów ustawy o jednostkach doradztwa rolniczego z dniem [...] r. (czyli z dniem wejścia w życie ustawy) ośrodki doradztwa z mocy prawa stały się użytkownikami wieczystymi gruntów Skarbu Państwa będących w zarządzie lub trwałym zarządzie dotychczasowych wojewódzkich ośrodków doradztwa rolniczego oraz ośrodków doradztwa rolniczego, służących do realizacji działalności statutowej (art. 20 ust. 1 pkt. 1 cyt. ustawy). Stwierdzenie nabycia użytkowania wieczystego przez ośrodki doradztwa następowało w drodze decyzji właściwego wojewody, który określał w niej sposób korzystania z gruntów, budynków i innych urządzeń z nimi związanych (art. 20 ust. 2 cyt. ustawy).
W przedmiotowej sprawie LODR decyzją Wojewody L. z dnia [...] r. nabył prawo użytkowania wieczystego gruntu objętego zaskarżoną uchwałą. W punkcie 2 rozstrzygnięcia określony został sposób korzystania z mienia wskazując jego przeznaczenie na realizację celu związanego z prowadzeniem działalności statutowej L. Ośrodka Doradztwa Rolniczego. Natomiast na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie, z dniem jej wejścia w życie (czyli z dniem [...] r.) mienie Skarbu Państwa niezbędne do wykonywania zadań przekazywanych niniejszą ustawą stało się z mocy prawa mieniem właściwej jednostki samorządu terytorialnego. W myśl przepisów tej ustawy zadania wykonywane przez LDOR stały się zadaniami Zarząd Województwa. Nabycie mienia o którym mowa w art. 31 ust. 1 stwierdzał wojewoda w drodze decyzji administracyjnej (art. 32 ust. 1).
Nabycie przez jednostkę samorządu terytorialnego mienia Skarbu Państwa niezbędnego do wykonywania zadań przekazywanych ustawą następowało wraz z ograniczonymi prawami rzeczowymi, które podlegały ujawnieniu w decyzji administracyjnej o nabyciu mienia (art. 32 ust. 2). Wojewoda L. decyzją z dnia [...] r. stwierdził, że z dniem [...] r. Zarząd Województwa nabyło z mocy prawa, mienie Skarbu Państwa niezbędne do wykonywania zadań statutowych LODR. Decyzja ta dotyczyła m.in działki o nr [...] o pow. [...] ha położonej w obrębie S., gm. S., w wyniku podziału której powstała działka o nr [...] o pow. [...] ha. Zaznaczono przy tym, że status użytkownika wieczystego ośrodki doradztwa rolniczego zachowały także po wejściu w życie przepisów ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie. Zarówno z decyzji Wojewody L. z dnia [...] r. jak i z przepisów ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie wynika, że mienie nabyte przez Zarząd Województwa przekazane zostało w związku z przejęciem zadania w zakresie prowadzenia doradztwa rolniczego oraz, że przeznaczone jest wyłącznie na realizację celu, jakim jest wykonywanie zadań statutowych przez LODR w K..
Ponadto sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości określony został również w decyzji Wojewody L. z dnia [...] r. Analiza przytoczonych powyżej przepisów prowadzi Prokuratora do wniosku, że Zarząd Województwa z dniem wejścia w życie ustawy z dnia [...] r. nabyło mienie Skarbu Państwa niezbędne do wykonywania zadań z zakresu doradztwa rolniczego i mienie to może stanowić jedynie przedmiot użytkowania wieczystego jednostki doradztwa rolniczego.
Tymczasem zrzeczenie się przez LODR prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości wskazanej w zaskarżonej uchwale prowadzi do przekazania zarządu nieruchomością jednostce, która nie realizuje zadań z zakresu doradztwa rolniczego. Natomiast LODR pozbawiony zostaje mienia przyznanego mu przez ustawodawcę, niezbędnego do wykonywania ustawowych zadań dla których jednostka została utworzona. Art. 58 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa stanowi, że wojewódzkie osoby prawne samodzielnie decydują o sposobie wykonywania praw majątkowych - odbywa się to jednak w granicach ustaw. Ograniczenie to wynika z istoty mienia, które ma określone przeznaczenie i funkcje.
Zatem nabycie mienia i dalej jego gospodarowanie nie jest oderwane od celu oraz od realizacji określonych zadań publicznych. Wprawdzie art. 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje możliwość zrzeczenia się przez państwową lub samorządową osobę prawną własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości odpowiednio na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, to jednak artykuł ten nie może być stosowany w oderwaniu i z pominięciem innych obwiązujących przepisów prawa, które wprowadzają ograniczenia w sposobie wykonywania praw majątkowych.
W odpowiedzi na skargę Zarząd Zarząd Województwa wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej. Odnosząc się do jej zarzutów wyjaśnił, że zaskarżona uchwała podjęta została zgodnie z dyspozycją art. 15, art. 18 w art. 41 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (Dz. U z 2016r. poz. 486) oraz art. 31 ust. 1, 2 i 4 tej ustawy. Podejmując ją Zarząd Zarząd Województwa prawidłowo zastosował art. 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako jej podstawę prawną. Zarząd Zarząd Województwa był bowiem zobowiązany rozpoznać merytorycznie wniosek Dyrektora LODR w K. z [...] r. o wyrażenie zgody na zrzeczenie się przez LODR użytkowania wieczystego nieruchomości. Zgody tej mógł udzielić wyłącznie w przypadku, gdy dokonanie czynności prawnej było możliwe w świetle powołanego w uchwale przepisu art. 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z przepisu tego wynika, że wojewódzka osoba prawna, jaką był LODR mogła zrzec się użytkowania wieczystego na rzecz Zarząd Województwa.
Przepis art. 16 nie wprowadza bowiem żadnych ograniczeń ani wymagań co do prawa zrzeczenia przez osoby prawne własności lub prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przez użytkownika wieczystego wymienionego w tym przepisie. Z art. 31 wynika, że Zarząd Województwa podejmuje decyzje w formie uchwały oraz, iż decyzja rozstrzygnięta zaskarżoną uchwałą należy do kompetencji Zarządu Zarząd Województwa art.41 ust.1 ustawy o samorządzie województwa. Wynika to także z art. 8 ust. 3 ustawy o jednostkach doradztwa rolniczego. Bezzasadne zatem jest twierdzenie Prokuratora, że uchwała została podjęta przez Zarząd Zarząd Województwa bez podstawy prawnej. Powołany w zaskarżonej uchwale omyłkowo art. 58 ustawy o samorządzie województwa nie miał zastosowania w sprawie, gdyż obowiązek uzyskania zgody Zarządu Zarząd Województwa na zrzeczenie się przez LODR prawa użytkowania wieczystego wynika z art. 8 ust. 3 ustawy o jednostkach doradztwa rolniczego.
Dodatkowo podniesiono, że w piśmie z [...] r. Dyrektor LODR informował, iż nieruchomość będąca przedmiotem podjętych uchwał, jest zabudowana budynkiem hotelowym, którego przebudowę rozpoczęto w 1997 r. Rozbudowa została przerwana w 2000 r., co dowodzi, że przedmiotowa nieruchomość nie była użytkowana przez LODR do działalności statutowej od 1997 r. W sprawie nie ma zastosowania art. 20 ust.1 pkt. 1 ustawy o jednostkach doradztwa rolniczego, art. 31 i art. 32 ustawy, ani też art. 51 ust.1 w związku z art. 53-55 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Brak jest też jakiegokolwiek przepisu, który nakazywałby stosowanie tych przepisów do dalszego gospodarowania nieruchomościami czy to przez właściciela, czy to przez użytkownika wieczystego, czy też do nabywania nieruchomości przez Zarząd Województwa. Przepisy te nie wprowadzają też zakazu zbycia przez LODR nieruchomości nabytych na podstawie art.20 ust.1 pkt. 1 ustawy o jednostkach doradztwa rolniczego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
W myśl art. 82 ust. 1 zdanie 1 w zw. z art. 82 ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 486 ze zm.), dalej powoływana jako "u.s.w.", uchwała organu samorządu województwa istotnie naruszająca prawo jest nieważna. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały takiego organu przyjmuje się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Podstawą prawną zaskarżonej uchwały był art. 41 ust. 1 u.s.w. oraz art. 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), dalej powoływana jako "u.g.n.". Pierwszy z tych przepisów odnosi się do kompetencji zarządu województwa, statuując zasadę domniemania kompetencji na rzecz zarządu województwa.
Równocześnie zaś artykuł czterdziesty pierwszy w ustępie drugim punkcie drugi przyznaje zarządowi prawo do gospodarowania mieniem województwa. Natomiast z art. 16 u.g.n. wynika, że samorządowa osoba prawna (jaką jest LODR zgodnie z art. 2 ust. 2a ustawy z dnia 22 października 2004 r. o jednostkach doradztwa rolniczego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 356), zwanej dalej "j.d.r.", w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania kwestionowanych uchwał), może zrzec się użytkowania wieczystego na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (w tym przypadku na rzecz Zarząd Województwa). Przepis ten nie zawiera żadnych ograniczeń ani wymagań co do prawa zrzeczenia się przez osoby prawne własności lub prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przez użytkownika wieczystego wymienionego w tym przepisie. Podkreślenia wymaga przy tym fakt, że użytkowanie wieczyste jest prawem zbliżonym w swej treści do prawa własności, zaś art. 233 k.c. wyraźnie stanowi, że użytkownik wieczysty może rozporządzać swoim prawem.
Oznacza to, że jeżeli brak przepisu, który ograniczałby to uprawnienie, użytkownik wieczysty może wyzbyć się przysługującego mu prawa. Istnienie regulacji dotyczącej niektórych użytkowników wieczystych jest więc tylko wyraźnym potwierdzeniem tego, że każdy uprawniony z tego prawa może się go wyzbyć, a w żadnym razie regulacja taka nie może być postrzegana jako wyłączenie uprawnienia każdego użytkownika wieczystego do wyzbycia się przysługującego mu prawa, skoro zgodnie z art. 233 k.c. może on rozporządzać przysługującym mu prawem (zob. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 13 grudnia 2013 r., sygn. akt III CZP 81/13, Lex nr 1479997). W sprawie niniejszej taka właśnie sytuacja ma miejsce. Brak jest bowiem przepisu, który ograniczałby uprawnienie użytkownika wieczystego.
Nie można więc przyjąć, aby Zarząd Zarząd Województwa wydał zaskarżoną uchwałę bez podstawy prawnej. Wydając ją nie naruszył też unormowania art. 20 ust. 1 pkt. 1 oraz pkt. 2 j.d.r. oraz art. 31 ustawy z dnia 29 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz.U. z 2009 r., Nr 92, poz. 753 ze zm.). Brak jest bowiem jakiegokolwiek przepisu, który nakazywałby ich stosowanie do dalszego gospodarowania nieruchomościami przez właściciela lub użytkownika wieczystego, czy też do nabywania nieruchomości przez Zarząd Województwa. Pierwszy z nich w ustępie pierwszym punkcie pierwszym stanowi, że z dniem wejścia w życie ustawy o jednostkach doradztwa rolniczego grunty stanowiące własność Skarbu Państwa, będące w zarządzie lub w trwałym zarządzie dotychczasowych wojewódzkich ośrodków doradztwa rolniczego oraz ośrodków doradztwa rolniczego, stają się nieodpłatnie z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego właściwych ze względu na położenie tych gruntów ośrodków doradztwa zaś w punkcie drugim, iż grunty stanowiące własność Skarbu Państwa, będące w zarządzie lub w trwałym zarządzie R. C. D. R. R. i O. W. w B., P., P., R., S. P., W. i C., stają się nieodpłatnie z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego właściwych ze względu na miejsce położenia tych gruntów ośrodków doradztwa.
Nie wynika więc z nich żadne ograniczenie w dysponowaniu przedmiotem użytkowania wieczystego. Takie ograniczenie nie wynika też z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia [...] r. stanowiącego, że z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy mienie Skarbu Państwa niezbędne do wykonywania zadań przekazywanych niniejszą ustawą staje się z mocy prawa mieniem właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto należy zaznaczyć, że Zarząd Województwa na mocy uprawnień przyznanych art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.w. ma prawo do dysponowania mieniem wojewódzkim. Prokurator bezzasadnie zatem przyjął w skardze, że Zarząd Zarząd Województwa nie miał podstaw do podjęcia uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na zrzeczenie się przez LODR w K. prawa użytkowania wieczystego, w związku z czym zachodzą podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Jak wynika bowiem z powyższych rozważań w sprawie nie miało miejsce istotne naruszenie prawa, które w myśl art. 82 ust. 1 zdanie 1 w zw. z art. 82 ust. 5 u.s.w. stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności uchwał organu samorządu województwa.
Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) oddalił skargę.