Uzasadnienie
Uchwałą Nr XXXI/157/98 z dnia 12 lutego 1998 r. – podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie terytorialnym oraz art. 12 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym – Rada Gminy wszczęła procedurę zmierzającą do zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy B.(zatwierdzonego Uchwałą Nr XVII/81/82 z dnia 13 sierpnia 1992r. opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Zamojskiego Nr 18, poz. Nr 2 z 1994r.) między innymi w zakresie przeznaczenia gruntów rolnych na budowę cmentarza grzebalnego w miejscowości H. (powyższą uchwałą wszczęto także procedurę planistyczną w zakresie zmiany przeznaczenia gruntu leśnego pod tereny przemysłowe w A.D. oraz gruntu rolnego na potrzeby budownictwa mieszkaniowego we wsi G).
W dniu 17 grudnia 1998r. Rada Gminy– działając na mocy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie terytorialnym art. 26 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym – podjęła Uchwałę Nr III/17/98 w sprawie uchwalenia zmian miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy B. Powyższą Uchwałą – opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego Nr 44, poz. 732 z dnia 14 września 1999r. – zmieniono przeznaczenie gruntu w postaci działek rolnych Nr 392/3 i 392/4, położonych w obrębie miejscowości H., oznaczając ten teren (o powierzchni 0,98 ha) symbolem 1 ZC i określając jego nową funkcję jako "Cmentarz grzebalny wyznaniowy z możliwością realizacji kaplicy cmentarnej. Realizacja pochówku po opracowaniu dokumentacji technicznej cmentarza i uzyskaniu pozwolenia na budowę".
Po bezskutecznym wezwaniu Rady Gminy o wszczęcie inicjatywy uchwałodawczej w celu uchylenia przedmiotowej uchwały (wezwaniu zawartym w piśmie z dnia 25 czerwca 2003r. skierowanym do Przewodniczącego Rady Gminy) – J.S. wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie, w której zakwestionowała legalność uchwały.
Uzasadniając skargę podniosła, że nie brała ona udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wprowadzania zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, chociaż powinna w nim uczestniczyć jako strona w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Zdaniem skarżącej uchwałę podjęto z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym jak również niezgodnie z Rozporządzeniem Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze.
Stąd też wobec odmawiania przez Radę Gminy wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia uchwały Nr III/17/98, o czym została powiadomiona pismem Nr ST.0920/1/03 Przewodniczącego Rady Gminy z dnia 27 sierpnia 2003 r., doręczonym jej w dniu 4 września 2003 r., w skardze do Sądu wnosiła o uchylenie uchwały.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie, uznając ją za bezzasadną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Rozpoznawana skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Zaskarżona uchwała nie narusza bowiem prawa.
Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
Sądowa kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego – art. 3 § 2 pkt 5 cyt. ustawy.
Skarga J.S. dotyczy działalności organu administracji publicznej – Rady Gminy, która podjętą w dniu 17 grudnia 1998r. Uchwałą Nr III/17/98 wprowadziła zmiany w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy B. Rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd miał na uwadze przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 16, poz. 95 z 1990r. ze zm.), zgodnie z którym, każdy czyj interes prawny czy uprawnienia zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
Z akt sprawy wynikało, że w dniu 25 czerwca 2003 r. J.S. wystąpiła do Przewodniczącego Rady Gminy z wnioskiem o wszczęcie inicjatywy uchwałodawczej niezbędnej do uchylenia zaskarżonej uchwały Nr III/17/98 z dnia 17 grudnia 1998r..
Powyższe wystąpienie należało – zdaniem Sądu – potraktować jako wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżącej, aczkolwiek organem wyłącznie uprawnionym do rozpatrzenia ponownie treści postanowień zaskarżonej uchwały była tylko Rada Gminy.
Wynika to wprost z przepisu art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie terytorialnym, zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz z art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415 z 1994r. ze zm.), stanowiącym, iż rada gminy uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz jego zmiany.
W świetle akt sprawy, wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego okazało się bezskuteczne, bowiem pismem z dnia 17 lipca 2003 r. Przewodniczący Rady Gminy j poinformował skarżącą o braku możliwości załatwienia jej wniosku w terminie miesięcznym – z uwagi na nie wyznaczenie sesji Rady Gminy, a następnie pismem datowanym 27 sierpnia 2003r. zawiadomił ją – bez podania przyczyny – o odmownym załatwieniu wniosku o wszczęcie procedury planistycznej umożliwiającej uchylenie przedmiotowej uchwały.
Zatem wymóg dokonania wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, został przez skarżącą spełniony.
Wniesienie przez nią skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 24 września 2003 r. (wg daty nadania pisma w urzędzie pocztowym) nastąpiło przed upływem trzydziestodniowego terminu – przewidzianego w art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi liczonego, od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przyjmując, że odpowiedź Przewodniczącego Rady Gminy skarżąca otrzymała w dniu 4 września 2003 r. – co podaje J.S. w swojej skardze (w aktach brak było dowodu doręczenia skarżącej odpowiedzi).
Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach.
W myśl art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych oraz morza terytorialnego, do zadań własnych gminy.
Realizując ustawowo przyznane kompetencje w zakresie stanowienia prawa miejscowego – jakim jest uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (w tym wprowadzenie zmian do planu), Rada Gminy Uchwałą Nr XXXI/157/98 z dnia 12 lutego 1998r. wszczęła procedurę planistyczną zmierzającą do zmiany planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Biłgoraj, powierzając wykonanie tej uchwały Zarządowi Gminy.
Stosownie do przepisu art. 18 ust. 2 pkt 5 lit."a" w związku z ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującej w trakcie prowadzenia przedmiotowej procedury planistycznej – kwestionowanej przez skarżącą - zarząd gminy, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zawiadamia na piśmie o terminie wyłożenia projektu zmiany planu właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami zmiany planu.
Na podstawie powszechnie przyjmowanej w orzecznictwie wykładni pojęcia naruszenia interesu prawnego na gruncie powołanego przepisu istnieje obowiązek zawiadamiania na piśmie właścicieli lub władających nieruchomościami bądź bezpośrednio objętych zmianą planu, bądź też bezpośrednio sąsiadujących z tymi nieruchomościami.
Jak wynikało z akt sprawy, działka Nr 392/1, której współwłaścicielem wraz z mężem jest skarżąca, graniczy bezpośrednio z działkami Nr 392/3 i 392/4 objętymi zmianą planu. Z tego względu zawiadomienie Zarządu Gminy -zamieszczone w piśmie znak GK-7322/7/98 z dnia3 sierpnia 1998r. kierowane do S.S. męża skarżącej, a wysłane na ich wspólny adres – informujące o terminie wyłożenia projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przeznaczenia działek Nr 392/3 i 392/4 i lokalizacji na nich cmentarza wyznaniowego, czyniło zadość wymaganiom art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. "a"ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Zawiadomienie to zawierało także pouczenie o treści art. 23 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym, każdej osobie kwestionującej ustalenia przyjęte w projekcie zmian planu przysługuje prawo wniesienia protestu oraz o przewidzianym w art. 24 uprawnieniu do wniesienia zarzutu przez każdego, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia objęte projektem.
W świetle akt sprawy nie zarejestrowano przypadku wniesienia protestu bądź zarzutu. Zatem skarżąca jak również jej maż nie skorzystali z przysługujących im uprawnień – wynikających z ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym – w trakcie prowadzonej procedury planistycznej.
Ponadto Zarząd Gminy dopełnił obowiązku przewidzianego w art. 18 ust. 2 pkt 1 w związku z ust. 3 wyżej wymienionej ustawy i zamieścił w miejscowym "[...]" z dnia 6 sierpnia 1998r. ogłoszenie prasowe, o przystąpieniu do procedury planistycznej wszczętej w celu dokonania zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wraz z informacją o terminie wyłożenia projektu zmian w okresie od dnia 14 sierpnia 1998r. do dnia 4 września 1998r. wraz z pouczeniem o prawie wnoszenia protestów oraz zarzutów.
W tym stanie rzeczy trudno mówić o naruszeniu zasad procedury planistycznej przez Zarząd Gminy, a w konsekwencji o pozbawieniu skarżącej prawa zgłaszania swoich uwag odnośnie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego – wówczas zawartych w projekcie zmian planu.
Odnosząc się do sformułowanego przez skarżącą zarzutu, iż zaskarżoną uchwałę podjęto z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315 z 1959 r., należy wyjaśnić, że tego zarzutu nie można było uznać za trafny.
Zgodnie z § 1 ust. 1 cyt. rozporządzenia, teren pod cmentarz powinien być lokalizowany w sposób wykluczający możliwość wywierania szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie. Z uwagi na bezpośrednie usytuowanie nieruchomości skarżącej z działkami przeznaczonymi pod cmentarz trudno wykluczyć możliwość negatywnego wpływu cmentarza na najbliższe otoczenie. Dlatego też rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, wprowadza w § 3 ust. 1 minimalne odległości cmentarza od istniejącej zabudowy określając, że odległość ta nie może być mniejsza niż 150 m. W wyjątkowych sytuacjach odległość może być zmniejszona do 50 m jednakże pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Z akt sprawy wynikało, że J. i S.S. korzystali ze wspólnego wodociągu z ujęciem wody zlokalizowanym w odległości około 1000 m od granicy działek przeznaczonych pod cmentarz.
Stosownie do § 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia, odległość granic cmentarza od ujęć wody nie może być mniejsza niż 500 m.
Należy podkreślić, że wszystkie kwestie związane z oddziaływaniem cmentarza na najbliższe otoczenie, w tym wpływu na nieruchomość należącą do skarżącej – nie tylko pod względem sanitarnym – będą przedmiotem rozważań właściwego organu na etapie związanym z uzyskaniem pozwolenia na budowę cmentarza.
Należy dodatkowo wyjaśnić, iż w ocenie Sądu zaskarżona Uchwała była zgodna z przepisami ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. Nr 23, poz. 295 z 2000r.).
Z tych też względów rozpoznawana skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Należy nadmienić, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy, zmieniony zaskarżoną uchwałą, z dniem 31 grudnia 2003r. utracił moc obowiązującą – stosownie do art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80. poz. 717).