Uzasadnienie
Dyrektor Okręgowej Służby Więziennej decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt1 i art. 104 w związku z art. 127 § 2 kpa oraz art. 31 ust. 4 z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz.U.Nr 61, poz. 283 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania z dnia [...] sierpnia 2002r. mł. chorąży M. S.– młodszego inspektora działu ewidencji Aresztu Śledczego od decyzji Nr [...] z dnia [...] 2002r. Dyrektora Aresztu Śledczego w przedmiocie zwolnienia wyżej wymienionej z dniem [...] lipca 2002r. ze służby z powodu nieprzydatności do służby, stwierdzonej w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej w Areszcie Śledczym – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że M. S. decyzją personalną nr [...] z dnia [...] lipca 2002r. wydaną przez Dyrektora Aresztu Śledczego z dniem [...] lipca 2002r. z powodu nieprzydatności do służby stwierdzonej w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej, została zwolniona ze służby.
Odwołując się od tej decyzji M. S. zarzucała jej między innymi: niesłuszną ocenę jej pracy zawartą w opinii służbowej, sporządzonej przez bezpośredniego przełożonego, zawarcie przez Dyrektora Aresztu Śledczego niezgodnych z prawdą stwierdzeń w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2002r. utrzymującym w mocy zaskarżone opinie służbowe, brak podstaw do zwolnienia ze służby – na podstawie domniemanych uchybień w pracy, popełnienie istotnych błędów formalno-prawnych oraz uniemożliwienie jej zajęcia stanowiska w przedmiocie oceny pracy przez przełożonego.
Organ drugiej instancji ustosunkowując się do tych zarzutów przywołał treść art. 39 ust. 2 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej, z którego wynika, że funkcjonariusza zwalnia się ze służby w przypadku nieprzydatności do służby, stwierdzonej w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej. Decyzja o zwolnieniu ze służby mł. chorążego M. S. została podjęta przez dyrektora Aresztu Śledczego w oparciu o opinię służbową z dnia [...] czerwca 2002r. sporządzoną przez jej bezpośredniego przełożonego kierownika działu ewidencji. Opinia ta zawierała wniosek o nieprzydatności do służby M. S. Odwołanie do Dyrektora Aresztu Śledczego nie zostało uwzględnione gdyż, postanowieniem z dnia [...] utrzymał ją w mocy.
W związku z tym stała się ona prawomocna i podlegała wykonaniu.
Zarzuty zawarte w odwołaniu – zdaniem organu II instancji – dotyczyły prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie opiniowania, a nie postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby i nie znajdują obiektywnego potwierdzenia w przedmiotowej sprawie. Nie zostały stwierdzone również istotne uchybienia formalno-prawne w postępowaniu o zwolnieniu ze służby M.S.
M. S. wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygniecie oraz na decyzję personalną Nr [...] Dyrektora Aresztu Śledczego z dnia [...] domagając się stwierdzenia ich nieważności.
Skarżąca powołała się na jej zdaniem, rażące naruszenie zasad postępowania administracyjnego poprzez:
1/ nie doręczenie jej decyzji Nr [...] z dnia [...] przed wprowadzeniem jej w życie z dniem [...] lipca 2002 r. czym Dyrektor Aresztu Śledczego naruszył art. 109 § 1 i 110 kpa, 2/ wydanie decyzji bez przeprowadzenia właściwego postępowania administracyjnego w sprawie czym Dyrektor Aresztu Śledczego naruszył art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 73, 74, 76 § 3, 77 i 80 kpa.;
3/ uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie przed podjęciem obu decyzji, czym dyrektor Aresztu Śledczego i Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej rażąco naruszyli art. 9, 10 § 1, 11, 78, 79, 81 kpa;
4/ nadanie decyzji nr [...] rygoru natychmiastowej wykonalności ze względu na interes społeczny czym Dyrektor Aresztu Śledczego naruszył art.. 6,8 i 108 § 1 kpa;
5/ brak w obu decyzjach uzasadnienia faktycznego czym organy naruszyły art. 7, 11, 75, 76 § 1 i 3, 77 § 1, 78 § 1, 80, 81i 107 § 1 i 3 kpa;
6/ brak w uzasadnieniu organu II instancji odpowiedzi na zarzuty zawarte w odwołaniu czym naruszono art. 77 § 1, 80, 81 i 107 § 1 i 3 kpa;
7/ utrzymanie w mocy przez dyrektora Okręgowego Służby Więziennej decyzji personalnej nr 313/02 czym naruszył art. 6, 7, 8, 9, 135, 136, 138 § 2 kpa;
8/ wszczęcie postępowania administracyjnego bez spełnienia przesłanek przewidzianych treścią § 4 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opiniowania funkcjonariuszy Służby Więziennej z dnia 21 listopada 1996r. (Dz. U. 1996 Nr 138, poz. 643).
W piśmie z dnia [...] października 2003 r. skarżąca dodatkowo podniosła, iż z uwagi na stwierdzone w opinii służbowej uchybienia popełnione przez nią na powierzonym stanowisku, powinno być wszczęte postępowanie dyscyplinarne, a nie tryb opiniowania. Stwierdzenie przez przełożonego w raporcie do dyrektora Aresztu Śledczego, iż został wprowadzony w błąd przez M. S., wyczerpuje dyspozycję art. 125 ust. 3 pkt 5 ustawy o Służbie Więziennej. W takim przypadku jej zdaniem, przełożeni powinni wszcząć postępowanie dyscyplinarne.
Argumentację zawartą w tym piśmie oraz w skardze skarżąca podtrzymała w następnych pismach wnoszonych do Sądu z dnia [...] stycznia 2004 r. i z dnia [...] stycznia 2004r.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowej Służby Więziennej wnosił o oddalenie skargi w całości ewentualnie o uchylenie decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] w zakresie utrzymania w mocy decyzji I instancji w części orzekającej o zwolnieniu ze służby z dniem [...] lipca 2002r. M. S., a w pozostałej części o oddalenie skargi.
W uzasadnieniu organ II instancji przytoczył argumentację faktyczną i prawną analogicznie jak w uzasadnieniu skarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu [...] stycznia 2004r. pełnomocnik Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej daty zwolnienia skarżącej ze służby, jako podjętej z naruszeniem przepisów postępowania i ustalenie, że zwolnienie ze służby nastąpiło z dniem [...] sierpnia 2002r. w pozostałej części wnosił o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie ale z przyczyn innych, niż uważa skarżąca.
Zdaniem Sądu nie znalazły potwierdzenia zarzuty skargi odnośnie rażącego naruszenia przepisów postępowania.
Według poglądów doktryny i dotychczasowego orzecznictwa NSA naruszenie prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części.
W niniejszym przypadku czynności zmierzające do wydania decyzji przeprowadzone zostały zgodnie z przepisami kpa. Skarżąca została powiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia jej ze służby, zostały jej udostępnione dokumenty zebrane w toku postępowania, miała możliwość składania wyjaśnień w formie pisemnej.
Pisma, oświadczenia składane przez M. S. w niniejszym postępowaniu zmierzały jednak do wzruszenia ostatecznego postanowienia z dnia [...] czerwca 2002r. wydanego przez Dyrektora Aresztu Śledczego utrzymującego w mocy opinię służbową z dnia [...] czerwca 2002r. o nieprzydatności do służby.
Również zarzuty skargi – w głównej części sprowadzają się w ocenie WSA – w istocie do kwestionowania zasadności opinii o jej nieprzydatności do służby w okresie służby przygotowawczej.
Sąd administracyjny rozpoznający niniejszą skargę uważa, że prawdziwość stwierdzeń i ocen zawartych w opinii służbowej nie podlega kontroli sądowej. Prawo opiniowania pracowników i to bez względu na kategorię stosunku pracy, osobę pracownika, rodzaj pracy itp., należy do uprawnień pracodawcy, bądź działających w jego imieniu – bezpośrednich i wyższych przełożonych pracy.
Prawa osób opiniowanych podlegają ochronie przez ustalony w przepisach prawa tryb odwołania się od treści wydanej do kompetentnych przełożonych pracy wyższego stopnia.
Skarżąca z tego trybu postępowania odwoławczego skorzystała i postanowienie w przedmiocie opinii służbowej o jej nieprzydatności do służby jest ostateczne.
Stosownie do art. 39 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej (Dz.U. Nr 61, poz. 283 z późn.zm.) funkcjonariusza zwalnia się ze służby w przypadku nieprzydatności do służby stwierdzonej w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej.
W tej sytuacji skoro skarżącą w opinii służbowej oceniono jako nieprzydatną do służby, to Dyrektor Aresztu Śledczego miał pełne podstawy do zwolnienia skarżącej ze służby na podstawie przywołanego powyżej przepisu.
Zwolnienie ze służby w Służbie Więziennej na podstawie tego przepisu ma charakter obligatoryjny, a zatem nie jest możliwe pozostawanie w służbie funkcjonariusza w stosunku do którego stwierdzono nieprzydatność do służby.
Również zamierzonego skutku nie może odnieść zarzut strony, iż nadanie decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego z dnia [...] rygoru natychmiastowej wykonalności rażąco narusza art. 108 § 1 kpa.
Syntetyczne uzasadnienie w tym przedmiocie dokonane przez organy obu instancji dostatecznie wyjaśniają przyczyny zastosowania tego wyjątkowego środka prawnego. Podzielając argumentację przytoczoną przez te organy należy dodatkowo stwierdzić, iż z samej istotny wykonywania służby w służbie więziennej wynikają ograniczenia swobody i autonomii jednostki.
Funkcjonariusze tu zatrudnieni muszą wykazać operatywność, dyspozycyjność a nade wszystko wzajemną spójność. Przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało zaś, że skarżąca nie podporządkowała się tym wymaganiom służby. Uchybienia popełnione przez nią, w realizacji obowiązków służbowych dezorganizowały pracę działu ewidencji.
Przynosiły również negatywne skutki dla funkcjonowania organów wymiaru sprawiedliwości w zakresie szybkości i sprawności postępowań karnych z udziałem osadzonych w tym Areszcie Śledczym. Dlatego skorzystanie przez Dyrektora Aresztu Śledczego z instytucji rygoru natychmiastowej wykonalności nie budzi zastrzeżeń.
Jedynie zarzut skargi nie doręczenia M. S. decyzji organu I instancji przed wprowadzeniem jej w życie zasługuje na uwzględnienie.
Decyzja o zwolnieniu ze służby stosownie do dyspozycji zawartej w art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 61, poz. 283 z późn. zm.) powinna określać datę zwolnienia funkcjonariusza ze służby.
Dyrektor Aresztu Śledczego określił w swojej decyzji dzień ustania stosunku służbowego na [...] lipca 2002r. Decyzję personalną Nr [...] zaś otrzymała skarżąca [...] sierpnia 2002r.
Poglądy doktryny i dotychczasowe orzecznictwo NSA wskazuje, że decyzja administracyjna jest aktem zewnętrznym będącym oświadczeniem władczym woli organu administracyjnego i może być uznana za wydaną z chwilą ujawnienia woli na zewnątrz struktur organizacyjnych i stworzenia adresatom rozstrzygnięcia możliwość zapoznania się z treścią tego oświadczenia woli. Decyzja administracyjna rozpoczyna więc swój byt prawny z chwilą jej doręczenia adresatowi. Od tego momentu wiąże ona organ, który ją wydał, a adresatowi wskazuje w jaki sposób będzie wpływać na jego prawa i obowiązki.
Z uwagi na powyższe rozważania, należy stwierdzić, iż decyzja organu I i II instancji w zakresie określenia dnia zwolnienia ze służby skarżącej naruszyła przepis art. 110 kpa.
Skarżącą zwolniono ze służby zanim poznała treść decyzji personalnej Dyrektora Aresztu Śledczego z dnia [...]. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji powinien wskazać prawidłową datę zwolnienia ze służby.
Na pewno decyzja nie może określać jej na dzień sprzed doręczenia decyzji skarżącej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA datą wydania decyzji jest dzień jej doręczenia (porównaj uzasadnienie: wyroku z dnia 22 stycznia 1999r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie I SA 117/99 pub. LEX Nr 47962, postanowienie z dnia 27 lipca 1999 r. NSA w Warszawie I SA 1509/8, LEX Nr 48728).
Sąd podziela powyżej prezentowany pogląd.
Naruszenie przepisów proceduralnych niewątpliwie miało wpływ na treść decyzji w części określającej datę zwolnienia skarżącej ze służby. Nawet nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie zmienia daty wprowadzenia jej do obrotu prawnego, która w tym przypadku nastąpiła dnia [...] sierpnia 2002 r.
Decyzja, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania ale nie przed dniem jej wydania, a data wydania decyzji jest dzień jej doręczenia i z tą też datą decyzja podlega wykonaniu.
Z powyższych względów Sąd uznał, iż zaskarżoną decyzję w części określającej datę zwolnienia ze służby należało uchylić na mocy art. 145 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 w zw. art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisów wprowadzających ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, w pozostałej części skargę oddalił na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 152, poz. 1271).
Wniosek pełnomocnika Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej o rozstrzygnięcie sprawy merytorycznie nie mógł być uwzględniony. Sąd administracyjne sprawują bowiem kontrolę działalności administracji publicznej, nie są zaś powołane do przejmowania sprawy administracyjnej do merytorycznego jej załatwienia.