Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. nr [...] L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. - po rozpatrzeniu odwołania M. C. i J. H. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w sprawie ujawnienia w rejestrze ewidencji gruntów nazwy spółki utworzonej do sprawowania zarządu nad wspólnotą gruntową wsi O., G. H., składu zarządu spółki oraz obszaru wspólnoty gruntowej i wykazu uprawnionych do korzystania z tej wspólnoty - stwierdził niedopuszczalność wniesionego odwołania.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy przedstawił następująco okoliczności, które legły u podstaw wydanego rozstrzygnięcia:
Starosta W. powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. wprowadził zmiany w ewidencji gruntów obrębu ewidencyjnego [...] jednostka ewidencyjna H., polegające na ujawnieniu nazwy spółki utworzonej do sprawowania zarządu nad wspólnotą gruntową wsi O., G. H., składu zarządu spółki oraz obszaru wspólnoty gruntowej i wykazu uprawnionych do korzystania z tej wspólnoty.
W dniu [...] stycznia 2016 r. M. C. i J. H. złożyli wspólnie odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc jednocześnie o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Decyzji organu I instancji odwołujący zarzucili naruszenie art. 8b ustawy z dnia [...] czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych oraz art. 9 i art. 10 k.p.a., poprzez nieprawidłowe doręczenie decyzji stronom, tj. z pominięciem sposobu zwyczajowo przyjętego w miejscowości zainteresowanych.
Rozpatrując odwołanie L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził, że w świetle art. 14 w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej powinny w drodze uchwały utworzyć spółkę do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w jej skład. Spółka taka posiada osobowość prawną i działa na podstawie statutu. Jednocześnie ww. ustawa przewiduje możliwość utworzenia spółki przymusowej w razie powstania takiej konieczności (art. 25 tej ustawy). Zawsze jednak to spółka - jak podkreślił organ odwoławczy - za pośrednictwem swych organów statutowych, reprezentuje wspólnotę gruntową na zewnątrz.
W związku z powyższym L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał, że M. C. i J. H. nie są uprawnieni do reprezentowania interesów wspólnoty gruntowej wsi O., G. H. ponieważ tylko osoby powołane w statucie spółki do reprezentowania jej na zewnątrz byłyby uprawnione do występowania w sprawach dotyczących nieruchomości wchodzących w skład wspólnoty. Poszczególni uczestnicy wspólnoty mogą więc działać jedynie za pośrednictwem organów statutowych, a wspólnota tylko w ramach utworzonej przez jej uczestników spółki. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że ustawa o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych wyraźnie normuje tryb, w jakim wspólnota gruntowa może dochodzić swych praw do nieruchomości i nimi gospodarować, nie przewidując w tym zakresie żadnych wyjątków.
W ocenie organu II instancji brak jest zatem podstaw do rozpoznania odwołania wniesionego przez M. C. i J. H., albowiem prowadziłoby to do naruszenia art. 127 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a., przez pominiecie treści art. 15 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższe postanowienie J. H. i M. C. zarzucili mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności niewyjaśnienie, czy sposobem zwyczajowo przyjętym w miejscowości O. jest przekazywanie kartki z danym ogłoszeniem, co spowodowało brak możliwości złożenia wniosku do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wskazaniu prawidłowego wykazu obszarów gospodarstw rolnych przeze mnie posiadanych i wielkości przysługujących mi udziałów we wspólnocie;
- - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na oparciu ustaleń w zakresie stanu faktycznego wyłącznie o informację przedstawioną przez Starostwo Powiatowe we W. i zaniechanie przeprowadzenia z urzędu innych dowodów, których przeprowadzenie było niezbędne do udowodnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności tj. wadliwie sporządzanego wykazu wielkości udziałów we wspólnocie gruntowej [...] i braku możliwości jego zakwestionowania, a także utworzenia spółki przymusowej;
- - art. 134 k.p.a. (przez organ odwoławczy), poprzez odmowę uznania M. C. i J. H. za stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdy tymczasem stwierdziwszy po stronie odwołującego się brak przymiotu strony organ odwoławczy obowiązany był do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego w trybie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.;
- - art. 80 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. polegające na przyjęciu ustaleń faktycznych i przypisaniu im rozstrzygającego znaczenia wyłącznie w oparciu o subiektywny wybór i analizę niektórych dowodów przeprowadzonych w sprawie, podczas gdy przepis art. 80 k.p.a. wymaga, aby ocena uznania danej okoliczności za udowodnioną była oparta na całokształcie materiału dowodowego, który w tych okolicznościach należało uzupełnić i uzupełniony podać ocenie;
- - art. 81 w zw. 10 § 1 k.p.a. polegające na uznaniu za udowodnione okoliczności, co do których strona pozbawiona została możliwości wypowiedzenia się i co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż pozbawiono ją przez to możliwości przedstawienia dowodów w postaci wykazu osób uprawnionych do korzystania ze wspólnoty gruntowej wsi O. z określeniem wielkości udziału sprzed 2014 r. na twierdzenia przeciwne przyjęte przez organ jako udowodniona podstawa rozstrzygnięcia.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, ewentualnie o stwierdzenie jego nieważności w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna. Zaskarżone postanowienie narusza bowiem prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.
Podstawę prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowi art. 134 k.p.a., w myśl którego, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
Zagadnienie dopuszczalności odwołania należy rozpatrywać w kontekście wymagań stawianych odwołaniu przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i/lub przez przepisy szczególne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych (zob. A.Wróbel [w:] M.Jaśkowska, A.Wróbel, Kodeks postepowania administracyjnego, Komentarz LEX, 4.wydanie, Warszawa 2011, str. 766).
W rozpatrywanej sprawie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego, stwierdzając niedopuszczalność odwołania wniesionego przez J. H. i M. C. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w sprawie ujawnienia w rejestrze ewidencji gruntów nazwy spółki utworzonej do sprawowania zarządu nad wspólnotą gruntową wsi O., G. H., składu zarządu spółki oraz obszaru wspólnoty gruntowej i wykazu uprawnionych do korzystania z tej wspólnoty, powołał się na przyczynę o charakterze podmiotowym, tj. brak interesu prawnego po stronie odwołujących przekładający się na brak stosownej legitymacji procesowej. Organ odwoławczy uznał bowiem, że w świetle przepisów ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 703) - dalej jako "u.z.w.g.", interes prawny w przedmiotowym postępowaniu poosiadają wyłącznie organy statutowe utworzonej spółki do sprawowania zarządu nad wspólnotą gruntową wsi O., uprawnione do reprezentowania jej na zewnątrz. W ocenie Sądu przyjęcie z góry takiej tezy było jednak nieuprawnione i skutkowało tym, że kwestia posiadania przez skarżących legitymacji do złożenia odwołania nie została należycie zbadana.
Przede wszystkim należy przyjąć, że krąg zainteresowanych stron w sprawie dotyczącej wspólnoty gruntowej nie ogranicza się do osób uprawnionych do udziału w tej wspólnocie, albowiem potrzebę udziału w takim postępowaniu może wykazać każdy mający w tym interes prawny (art. 28 kpa). Nie można pozbawić możliwości ochrony swoich praw osoby, która nie ma udziału we wspólnocie, a twierdzi, że wspólnotą gruntową objęte są grunty stanowiące jej własność. Jednocześnie, jeżeli osoba taka nie należy do osób uprawnionych w rozumieniu art. 6 ust. 1 u.z.w.g. i nie została ujęta w wykazie, to oznacza, że wobec niej nie można zastosować trybu doręczenia przewidzianego w art. 8 ust. 6 tej ustawy, lecz ogólne zasady przewidziane dla doręczeń w przepisach k.p.a. (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 24 sierpnia 2005 r., sygn. akt II SA/Ke 230/05 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 stycznia 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 815/10 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
W świetle powyższych rozważań organ odwoławczy, dokonując oceny legitymacji M. C. i J. H. do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2015 r., zobowiązany był w pierwszym rzędzie ustalić, czy osoby te były ujęte w wykazie osób uprawnionych do udziału w wspólnocie gruntowej wsi O., zatwierdzonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], a także, czy w wykazie tym figurują po dokonaniu w nim zmian kwestionowaną decyzją pierwszoinstancyjną. Dopiero bowiem jednoznaczne ustalenie, że obaj skarżący są uprawnionymi do udziału we wskazanej wspólnocie, mogłoby uzasadniać stanowisko, że samodzielne wniesienie przez nich odwołania w niniejszej sprawie jest niedopuszczalne. Brak stosownych ustaleń organu odwoławczego co do tego, czy skarżącym przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., stanowił natomiast naruszenie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego wynikającego z treści przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., dodatkowo skutkując również naruszeniem art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. ze względu na sporządzenie uzasadnienia postanowienia niespełniającego wymogów wynikających z tych przepisów.
Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy - uwzględniając przedstawioną wyżej ocenę prawną - ustali, czy skarżącym przysługuje samodzielnie interes prawny w przedmiotowym postępowaniu.
Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.
Orzeczenie o kosztach postępowania, zawarte w pkt II sentencji wyroku, znajduje natomiast uzasadnienie w art. 200 powołanej wyżej ustawy.