Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania M. G. (dalej także jako: "wnioskodawca" lub "skarżący"), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2019 r., znak: [...] odmawiającą przyznania M. G. specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad babcią B. K..
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco:
M. G. w dniu [...] października 2019 r. złożył wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres zasiłkowy 2019/ 2020 w związku z opieką nad babcią B. K..
Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. organ pierwszej instancji odmówił M. G. przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieka nad babcią B. K..
Organ wskazał, że orzeczeniem Lekarza Orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. z dnia [...].01.2018 r. B. K. uznana została za trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji, jest osobą rozwiedzioną, mieszka w miejscowości M., ma córkę, B. G. zamieszkałą w miejscowości Z., osobę bezrobotną. W tym kontekście organ pierwszej instancji zaakcentował, że skarżący jako wnuk nie jest spokrewniony z babcią w pierwszym stopniu lecz w drugim. Obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności zgodnie z przepisem art. 132 k.r.o. powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Zauważył, że obowiązek alimentacyjny względem babci spoczywa w pierwszej kolejności na osobie spokrewnionej w bliższym stopniu tj. córce.
W wyniku odwołania wniesionego przez M. G. w sprawie orzekało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy odwołując się do przepisów art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 129, 130 i 132 ustawy z dnia [...] lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy, wskazał, że w trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] stycznia 2020 r. pracownik socjalny ustalił, że B. G. mieszka z mężem i dwoma synami. Nie posiada orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Leczy się w poradni neurologicznej z powodu przewlekłych bólów kręgosłupa. Pracownik socjalny stwierdził, że nie istnieją obiektywne okoliczności uniemożliwiające B. G. sprawowania opieki nad matką.
Organ podkreślił, że to dzieci są w pierwszej kolejności zobowiązane do sprawowania opieki nad rodzicami i tylko zbieg nadzwyczajnych zdarzeń może spowodować przeniesienie obowiązku alimentacyjnego na kolejne zobowiązane osoby. Bezspornie legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności powodowałoby zwolnienie osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności i możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom innym niż spokrewnionym w pierwszym stopniu w stosunku do osoby wymagającej opieki. Obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje z mocy prawa, a nie z wyboru dokonanego w rodzinie przez jej członków. Ponadto, obowiązek alimentacyjny może polegać albo na świadczeniu określonych sum pieniężnych, albo na dostarczaniu w naturze określonej ilości produktów potrzebnych do życia, bądź też na osobistych staraniach.
Jak stwierdził organ drugiej instancji z ustaleń organu dokonanych w sprawie wynika, że B. K. ma córkę, która zobowiązana jest do alimentacji przed skarżącym. Oznacza to, że istniałyby przesłanki do przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego wówczas gdyby B. G. nie byłaby w stanie zadośćuczynić obowiązkowi alimentacyjnemu.
W ocenie Kolegium, sytuacja rodzinna i zdrowotna B. G. nie jest tego rodzaju, żeby zwalniała z ciążącego na niej względem matki obowiązku alimentacyjnego i w konsekwencji, aby powodowała jego przejście na skarżącego. Taką okolicznością, która mogłaby uzasadniać niemożność spełnienia obowiązku alimentacyjnego byłoby posiadanie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dodać też wypada, że odległość między [...] tj. miejscem zamieszkania B. K., a miejscowością [...] tj. miejscem zamieszkania córki wynosi ok. 12 km. Poza tym oddzielne miejsce zamieszkania nie zwalnia dzieci z obowiązku alimentacyjnego względem matki. Skarżący nie wykazał też, żeby zachodziły inne obiektywne przesłanki wykluczające córkę babci z kręgu osób zobowiązanych do sprawowania opieki nad swoją matką.
Z uwagi na powyższe Kolegium stwierdziło, że wobec tego, iż nie wykazano, aby córka B. K. nie była w stanie sprawować nad nią opieki, wnukowi nie przysługuje prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a skarżący mógłby otrzymać specjalny zasiłek pielęgnacyjny w przypadku, gdyby nie było osób spokrewnionych w pierwszym stopniu i osoby te nie byłyby w stanie sprawować opieki.
Decyzja organu drugiej instancji została zaskarżone przez M. G..
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. G. stwierdził, że nie zgadza się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, gdyż uważa, że spełnia w całości ustawowe kryteria i wnosi o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji.
Zdaniem skarżącego ze względu na stan zdrowia, co zostało udokumentowane mimo wszystko w ocenie organu zarówno pierwszej jak i drugiej instancji, córka jest uznana za osobę, która jest w stanie sprawować opiekę nad niepełnosprawną matką, lecz z dokumentów lekarskich które znajdują się w aktach sprawy wynika: w zaświadczeniach lekarskich od neurologa: rozpoznanie: choroba podstawowa [...] dyskopatia szyjna; G54 przewlekły zespół bólowy kręgosłupa; [...] zmiany zwyrodnieniowe kręgosłupa; [...] bóle i zawroty głowy. Pacjentka leczona w poradni neurologicznej z powodu przewlekłych bólów kręgosłupa C i L/S oraz bólów i zawrotów głowy. Przeciwwskazana praca fizyczna. W zaświadczeniach lekarskich od psychologa: rozpoznanie: zaburzenia lękowo-depresyjne. Stale leczenie psychologiczne ze względu na zaburzenia nerwicowe które poważnie utrudniają codzienne funkcjonowanie.
Należy się zastanowić w jaki sposób osoba z takimi przewlekłymi dolegliwościami które nie ustępują może dodatkowo jeszcze sprawować opiekę na drugą osobą. Wskazywać to może na działanie świadome i celowe naruszenie prawa w szczególności organu I instancji ponieważ podejmowane w przeszłości odmowne decyzje były podejmowane w oparciu o dokładnie taki sam schemat podstawy prawnej taki jak w zaskarżonej decyzji.
Jak stwierdził skarżący wnioski organu pierwszej instancji takie jak: córka osoby wymagającej opieki jest osobą bezrobotną, mieszka z mężem i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zostały ocenione przez pracownika socjalnego jako brak okoliczności uniemożliwiających córce sprawowania opieki nad matką, która jednak swoje problemy zdrowotne udokumentowała zaświadczeniami lekarskimi, które jako materiał dowodowy w prowadzonym postępowaniu me zostały uwzględnione. Oceny tej okoliczności organy administracji dokonują zatem niezgodnie z logiką i zasadami doświadczenia życiowego. Opiekę jaką potrzeba sprawować nad osobą niepełnosprawną to nie tylko pomoc domowa i osobista, do tego potrzeba być jeszcze sprawnym fizycznie. Jak ocenił organ pierwszej instancji: wyłącznie zbieg nadzwyczajnych zdarzeń może spowodować przeniesienie obowiązku alimentacyjnego na kolejne zobowiązane osoby. Należy się mi zastanowić jaki to zbieg owych nadzwyczajnych zdarzeń ma w domyśle organ.
Skarżący podniósł także, że w uzasadnieniu organ wskazuje fakt, że na wystosowane wezwanie celem wyjaśnień dotyczących sprawowania opieki nad matką, córka osoby wymagającej opieki nie zgłosiła się, co uczyniła w późniejszym terminie składając również pisemne oświadczenie odnośnie swojego stanu zdrowia, jak też, że odnosi wrażenie, że w świetle przedstawionej decyzji obu organów jedyną przesłanką jaką spełnia to art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych (tj. jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 764,00 zł).
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Skarga nie jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze.
Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając w sprawie organy nie naruszyły także przepisów prawa materialnego.
Już w tym miejscu należy podkreślić, że ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji znajdują potwierdzenie w niewadliwie zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, wobec czego materiał ten należało uznać za wystarczający do podjęcia prawidłowej i zgodnej z prawem decyzji w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego.
Organy administracji dokonały także właściwej wykładni przepisów prawa materialnego, jak też prawidłowo zastosowały normy prawne do ustalonego w sprawie stanu faktycznego.
W myśl przepisu art. 7 k.p.a., organ administracji podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zaś zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Ocena dowodów powinna być dokonana na podstawie całego zebranego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.).
Organ administracyjny jest więc zobowiązany na podstawie przytoczonych przepisów do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona.
W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie naruszyły wskazanych reguł postępowania. Organy zebrały wyczerpująco cały materiał dowodowy, rozważyły go i poddały ocenie, zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustaliły dokładnie stan faktyczny i wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, mając na względzie treść mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa.
Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ wziął pod uwagę wszystkie okoliczności, oświadczenia i dokumenty świadczące o sytuacji prawnej i faktycznej skarżącego oraz jego wstępnych.
Ustalenia organu w tym zakresie nie budzą zastrzeżeń. Ustalenia te wynikają bowiem z przeprowadzonych w sprawie i wskazanych w uzasadnieniu decyzji dowodów. Większość dowodów, które stanowiły podstawę ustaleń dokonanych w sprawie, to dowody w postaci dokumentów urzędowych, których prawdziwość w żaden sposób nie została podważona.
Podkreślić należy również, że także sam skarżący nie wskazuje takich środków dowodowych, które będąc pominięte przez organ, miałyby znaczenie dla ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.
Organy nie naruszyły także dyspozycji art. 6 k.p.a.
Zasada legalizmu (praworządności) oznacza, że organ musi działać na podstawie i w granicach prawa.
W sprawie organy działały na podstawie przepisów obowiązującego prawa.
Brak jest również podstaw do uznania za trafne zarzutów naruszenia prawa materialnego.
Prawnomaterialną podstawę rozstrzygnięcia wydanego w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm. - dalej jako: "ustawa o świadczeniach rodzinnych" lub "u.ś.r.").
Decyzją utrzymaną w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiono przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad babcią B. K..
Kwestię związane z przyznaniem świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego reguluje art. 16a ust. 1 u.ś.r., który stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli:
- 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub
- 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej
- - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z cytowanego przepisu wynika, że prawo do uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego powiązane zostało z obowiązkiem alimentacyjnym.
Uprawnionym do specjalnego zasiłku opiekuńczego pozostaje wyłącznie osoba sprawująca opiekę na niepełnosprawnym, na której w świetle przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej także jako: "k.r.o.") ciąży obowiązek alimentacyjny.
Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie normuje zagadnienia obowiązku alimentacyjnego, w tym w szczególności nie reguluje tzw. kolejności obowiązku alimentacyjnego. W kwestii tej znajdują zatem zastosowanie przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, do których wprost odsyła art. 16a ust. 1 u.ś.r.
Kodeks rodzinny i opiekuńczy ustala w art. 132 kolejność zobowiązanych, stanowiąc, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami.
Skarżący jako wnuk osoby, nad którą ma być sprawowana opieka, jest osobą zobowiązaną do wykonywania obowiązku alimentacyjnego dopiero w dalszej kolejności.
Nie budzi także wątpliwości to, że istnieje osoba, na której obowiązek ten spoczywa w bliższej kolejności. Osobą tą jest matka skarżącego, a córka B. K. - B. G., z którą skarżący wspólnie zamieszkuje.
B. G., jako córka osoby, nad którą ma być sprawowana opieka, jest osobą, na której w pierwszej kolejności spoczywa obowiązek alimentacyjny.
W konsekwencji też, jak trafnie stwierdziły to organy, przesłanki do przyznania wnioskodawcy specjalnego zasiłku opiekuńczego istniałyby tylko wtedy, gdyby B. G. nie była w stanie zadośćuczynić obowiązkowi alimentacyjnemu.
Innymi słowy wnioskodawca mógłby otrzymać specjalny zasiłek opiekuńczy tylko wtedy, gdy ciążył na nim obowiązek alimentacyjny, który przeszedłby na niego, gdyby B. G. nie była w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi alimentacyjnemu lub gdyby uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionej środków utrzymania było niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami.
W przedmiotowej sprawie, co ustaliły prawidłowo organy obu instancji, istnienia tego rodzaju okoliczności, które świadczyłyby o niemożności zadośćuczynienia obowiązkowi alimentacyjnemu przez B. G., nie wykazano.
Nie ma racji skarżący zarzucając, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że warunkiem zwolnienia z obowiązku alimentacyjnego jest wyłącznie posiadanie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Oczywiście, gdyby B. G. posiadała orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności byłaby to okoliczność wskazująca na to, że nie jest ona w stanie, ze względów zdrowotnych, zadośćuczynić spoczywającemu na niej obowiązkowi alimentacyjny.
Nie jest to jednak dowód wyłączny. Fakt niemożności zadośćuczynienia obowiązkowi alimentacyjnemu, o którym mowa w art. 132 in fine k.r.o., można wykazać wszelkimi innymi środkami dowodowymi.
Jednakże Kolegium nie przyjęło w sprawie, że wyłącznym dowodem tego rodzaju okoliczności jest orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przeciwnie z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Kolegium dokument ten wymieniło jedynie jako jedną z wielu różnych okoliczności, które mogą świadczyć o niemożności spełnienia obowiązku alimentacyjnego. Wskazuje na to już początek zdania, w którym odwołano się do orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, a który brzmi: "Taką okolicznością, która mogłaby uzasadniać niemożność spełnienia obowiązku alimentacyjnego byłoby...". O tym, że Kolegium nie ograniczało swojej analizy jedynie do tego jednego zdarzania świadczy także kolejne zdanie z uzasadnienia decyzji o treści: "Skarżący nie wykazał też, żeby zachodziły inne obiektywne przesłanki wykluczające córkę babci z kręgu osób zobowiązanych do sprawowania opieki nad swoją matką".
Wbrew zarzutom skargi nie można także przyjąć, by w sprawie zostało udokumentowane, że B. G. ze względu na stan zdrowia nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawną matką.
W sprawie nie przedstawiono bowiem takich dokumentów, który uzasadniałby przyjęcie, że B. G. cierpi na schorzenia o takim rozmiarze, czy intensywności, że powyższe uniemożliwiałoby jej sprawowanie opieki nad matką.
W aktach sprawy znajdują się zaświadczenia, z których wynika, że B. G. leczy się - korzysta z porad poradni psychologicznej z uwagi na zaburzenia nerwicowe i lękowo-depresyjne.
Sam fakt korzystania z porad psychologicznych, nawet gdy u jego podstaw leżą zaburzenia nerwicowe i lękowo-depresyjne, nie może być uznany za okoliczność, która przesądza o tym, że B. G. jest osobą niezdolną do sprawowania opieki nad swoja matką. Z zaświadczeń tych nie wynika taka okoliczność, nie wynika też z nich, by zaburzenia te miały taki rozmiar, by uniemożliwiały B. G. normalne funkcjonowanie. Co istotne zaświadczenia te nie zostały wystawione przez lekarza medycyny, lecz przez psychologa, co wskazywałoby też, że schorzenia, na które cierpi B. G. nie przekroczyły stopnia, w którym konieczna byłaby już interwencja lekarska.
W aktach znajdują się także zaświadczenia wystawione przez lekarza neurologa, z których wynika, że B. G. leczy się z powodu zwyrodnienia kręgosłupa, przewlekłego zespołu bólowego kręgosłupa, bólów i zawrotów głowy. Również z tych zaświadczeń nie wynika, że schorzenia te mają taki rozmiar lub intensywność, aby wykluczyć możność B. G. do sprawowania opieki nad matką. Można wręcz wskazać, że zmiany zwyrodnieniowe kręgosłupa i związane z tym bóle, czy też bóle głowy, są dolegliwościami powszechnymi w takiej grupie wiekowej. W oparciu o powyższe nie sposób jednak wywieść, by wynikający z tych schorzeń stan zdrowia B. G. był aż tak zły, by nie mogła ona sprawować opieki nad swoją matką.
Odnośnie zamieszczonego w tych zaświadczeniach dopisku dotyczącego pracy wskazać należy, że po pierwsze dotyczy on ciężkiej pracy fizycznej, a nie każdej pracy fizycznej. Po drugie mowa w nim jest tylko o przeciwwskazaniach do ciężkiej pracy fizycznej, a nie o wykluczeniu możności wykonywania takiej pracy. Również i ta okoliczność nie może w żaden sposób przesądzać o tym, że matka wnioskodawcy nie jest w stanie sprawować opieki nad B. K..
Reasumując należy zatem stwierdzić, że leżące u podstaw odmowy przyznania wnioskodawcy specjalnego zasiłku opiekuńczego ustalenia organów co do tego, że w sprawie nie zostało wykazane, by stan zdrowia uniemożliwiał B. G. zadośćuczynienie obowiązkowi alimentacyjnemu, są prawidłowe.
W konsekwencji też brak było w sprawie podstaw do uznania, że obowiązek taki spoczywał na skarżącym, co trafnie przyjęły także w sprawie organy obu instancji.
Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.