Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lubliniez 9 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 132/20

Uzasadnienie

Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] października 2018 r., Dyrektor Zarządu Zlewni w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako: PGW WP) określił M. sp. z o.o. z siedzibą w C. (dalej jako: skarżąca lub Spółka) opłatę stałą za pobór wód podziemnych z ujęcia wody "[...]" za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2018 r.

Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] sierpnia 2018 r. Zarząd Zlewni PGW WP, na podstawie art. 271 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r., poz. 310, ze zm.; dalej jako: P.w.) ustalił Spółce, w formie informacji rocznej za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości [...] zł.

Od powyższej informacji Spółka złożyła w terminie reklamację, podnosząc że w jej przypadku znajduje zastosowanie zwolnienie z opłaty za pobór wód podziemnych lub powierzchniowych do celów wydobywania węgla kamiennego i węgla brunatnego (lignitu) oraz do celów pozostałego górnictwa i wydobywania, z ujęć należących do systemów odwodnienia zakładów górniczych (art. 268 ust. 2 P.w.).

Zarząd Zlewni PGW WP nie uznał reklamacji i wskazaną na wstępie decyzją ustalił Spółce opłatę stałą w wysokości [...] zł (jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 500 PLN na dobę za 1 m/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym).

W uzasadnieniu, odnosząc się do argumentów podniesionych w reklamacji, organ powołał się na treść pozwolenia wodnoprawnego z [...] grudnia 2010 r., udzielonego Spółce przez Marszałka Województwa L.. Z pozwolenia wynika, że jego przedmiotem jest pobór wód podziemnych z ujęcia wody "[...]", który ma na celu odwodnienie funkcjonującej kopalni kredy zakładu C. sp. z o.o. Zdaniem organu "wydaje się, że można przyjąć, że pobór dokonywany jest z ujęcia, które należy do systemów odwadniania zakładów górniczych". Z pozwolenia jednocześnie wynika, że woda pobierana z tego ujęcia wykorzystywana jest na potrzeby zaopatrzenia w wodę miasta C. i okolicznych miejscowości (a nadmiar odprowadzany jest do rurociągu zrzutowego kopalni). Zwolnieniem z ponoszenia opłaty, o którym mowa w art. 268 ust. 2 P.w., objęty jest, pod warunkiem zaistnienia przesłanki dotyczącej lokalizacji ujęcia, pobór wód dokonywany do celów wydobywania węgla kamiennego i węgla brunatnego (lignitu) oraz do celów pozostałego górnictwa i wydobywania z ujęć wód.

Niewątpliwie Spółka, będąca adresatem pozwolenia, nie trudni się działalnością górniczą, nie dokonuje poboru wód do celów górnictwa i wydobywania, lecz do zaopatrzenia w wodę miasta C. i okolicznych miejscowości. Ponadto organ zauważył, że w opracowanym na potrzeby uzyskania pozwolenia operacie wodnoprawnym wskazano, że ujęcie "[...]" jest własnością Spółki, której głównymi funkcjami są zaopatrzenie miasta C. w wodę oraz odwodnienie kopalni kredy.

W ocenie organu, w nowym stanie prawnym funkcjonującym od [...] stycznia 2018 r. dokonywany przez Spółkę pobór wód nie podlega zwolnieniu z obowiązku ponoszenia opłaty za korzystanie z tej usługi wodnej.

Organ stwierdził także, że wystawiona informacja roczna obarczona była błędem, ponieważ podmiot nie został poinformowany o podstawie prawnej uiszczania opłat za usługę wodną.

W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Spółka zarzuciła naruszenie:

1. 1) art. 268 ust 1 i art. 271 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 2 P.w. w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 i 6 oraz § 3 k.p.a., poprzez brak wskazania zarówno w informacji rocznej, jak i w decyzji wyraźnej podstawy prawnej naliczenia opłaty stałej; powołanie się ogólnie na ust. 1 art. 271 P.w., który określa różne rodzaje usług wodnych nie wyjaśnia stronie podstawy prawnej działania organu, co realnie pozbawia skarżącą możliwości polemiki z rozstrzygnięciem organu;
2. 2) art. 271 ust. 2 P.w. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, w sytuacji gdy stan faktyczny sprawy nie uprawniał organu do obliczenia i nałożenia na skarżącą opłaty stałej za usługi wodne, gdyż skarżąca powinna być zwolniona z opłaty oraz art. 268 ust. 2 P.w. poprzez niezastosowanie tego przepisu; w ocenie Spółki organ wadliwie uznał, że pobór wód podziemnych z ujęcia wody nie podlega zwolnieniu z opłaty stałej, w sytuacji gdy spełnione zostały przesłanki uprawniające skarżącą do takiego zwolnienia;
3. 3) art. 273 ust. 6 P.w., poprzez nieuznanie reklamacji w sytuacji gdy była ona uzasadniona oraz poprzez wydanie rażąco błędnej decyzji obarczonej brakiem wskazania w rozstrzygnięciu decyzji podstawy prawnej naliczenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych oraz brakiem rozstrzygnięcia sposobu uiszczania rat opłaty;
4. 4) art. 14 ust. 2 i ust. 6 pkt 2 P.w. poprzez naruszenie szeregu zasad i przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniach prowadzonych przez organ w sprawie wydania zaskarżonych informacji rocznej oraz decyzji,
5. 5) art. 8 i art. 35 ust. 3 poprzez błędne zakwalifikowanie usługi zaopatrzenia w wodę miasta C. i okolicznych miejscowości z wody pochodzącej z odwodnienia kopalni jako usługi wodnej podlegającej przepisom ustawy Prawo wodne i w konsekwencji zastosowanie tej ustawy, w sytuacji gdy do usługi dystrybucji wody (zaopatrzenia w wodę) zastosowanie mają wyłącznie przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków na mocy art. 8 P.w.;
6. 6) art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez nierozważenie w sposób wszechstronny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia przedmiotowej sprawy, tj.: nie dokonanie w sposób prawidłowy i wyczerpujący oceny przedłożonego w sprawie operatu wodnoprawnego, niezapoznanie skarżącej z odmiennym stanowiskiem Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej PGW WP co do zwolnienia strony z opłaty stałej w świetle art. 268 ust. 2 P.w., błędną kwalifikację usług wodnych wykonywanych przez skarżącą z ujęcia wody,
7. 7) art. 7a k.p.a. przez nierozstrzygnięcie na korzyść strony wątpliwości co do treści normy prawnej wynikającej z art. 268 ust. 2 P.w.;
8. 8) art. 81a k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie na korzyść strony wątpliwości co do stanu faktycznego niniejszej sprawy;
9. 9) art. 8 k.p.a. przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej poprzez nieuzasadnioną zmianę stanowiska w niniejszej sprawie i w konsekwencji nałożenie na skarżącą daniny publicznej, niezaplanowanej w budżecie jednostki po stronie wydatków, w wyniku kilkumiesięcznego przedłużającego się postępowania, po uprzednim zapewnieniu strony o przysługującym jej zwolnieniu z opłaty;
10. 10) art. 9 k.p.a. przez naruszenie zasady informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie obowiązku skarżącej ponoszenia opłaty publicznoprawnej, jak również art. 10 k.p.a. przez niezawiadamianie strony o stanie sprawy i uniemożliwienie zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji, w szczególności ze stanowiskiem Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej co do zwolnienia strony z opłaty stałej w świetle art. 268 ust. 2 P.w.;
11. 11) art. 11 k.p.a. przez naruszenie zasady przekonywania w ten sposób, że skarżąca nie jest w stanie zrozumieć, z jakiego tytułu naliczona jej została opłata stała, czy z tytułu poboru wód poziemnych czy z tytułu zbiorowego zaopatrzenia w wodę ludności miasta C. i okolicznych miejscowości, i dlaczego Spółka nie została zwolniona z opłaty na mocy art. 268 ust. 2 P.w.,
12. 12) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia zaskarżonych informacji rocznej oraz decyzji.

Wskazując na takie zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją informacji rocznej.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni PGW WP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z 6 marca 2019 r. (II SA/Lu 935/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję, opierając się na stanowisku, iż z przepisu art. 268 ust. 2 P.w. wywieść należy wniosek, że z obowiązku ponoszenia opłat za pobór wód podziemnych lub powierzchniowych z ujęć wód należących do systemów odwadniania zakładu górniczego zwolniony jest jedynie pobór wód do celów wydobywania węgla kamiennego i węgla brunatnego oraz do celów pozostałego górnictwa i wydobywania. Pobór wód w jakimkolwiek innym celu, niż pobór wód do celów górnictwa i wydobywania, w tym wydobywania węgla kamiennego i węgla brunatnego, nie jest objęty hipotezą art. 268 ust. 2 P.w., co oznacza, że podlega on opłacie, o której mowa w art. 268 ust. 1 pkt 1 P.w. Organ powinien zatem ustalić, w jakim zakresie woda pobierana z ujęcia, które należy do systemów odwadniania kopalni, pobierana jest wyłącznie dla celów odwadniania, a w jakim także dla celów zaopatrzenia ludności w wodę.

Stosownie do tego organ powinien określić wysokość opłaty za pobór wód podziemnych, mając na względzie to, że pobór tej wody w zakresie służącym jedynie odwadnianiu kopalni kredy jest zwolniony z opłaty.

W wyniku skargi kasacyjnej Spółki, wyrokiem z 24 lutego 2020 r. (II OSK 1975/19) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.), gdyż Sąd I instancji nie sporządził i nie przedstawił jednoznacznego stanowiska w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności w rozważaniach Sądu brak jest jednoznacznie wyrażonego stanowiska w zasadniczej kwestii dotyczącej tego, czy co do zasady Spółka ma obowiązek ponoszenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W rozpoznawanej sprawie zastosowanie tego przepisu będzie miało nietypowy charakter, z uwagi na motywy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 2020 r. Jedyną przyczyną uwzględnienia skargi kasacyjnej Spółki było wadliwe uzasadnienie wyroku Sądu I instancji z 6 marca 2019 r. Z punktu widzenia zasady związania wyrażonej w art. 190 p.p.s.a. kluczowe znaczenie ma fakt, że Naczelny Sąd Administracyjny uznał za przedwczesne merytoryczne rozpoznanie pozostałych zarzutów kasacyjnych. W wyroku NSA nie ma zatem elementów wykładni prawnej, wiążącej sąd I instancji, w zakresie podstawowych merytorycznych elementów sporu prawnego między Spółką i organem.

Należy jednak zwrócić uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż zagadnieniem, które powinno być ocenione w pierwszej kolejności jest kwestia tego, czy co do zasady Spółka ma obowiązek ponoszenia za pobór wód podziemnych. Z argumentacji NSA wynika, że podstawowym zadaniem Sądu I instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy jest jednoznaczne rozstrzygnięcie i prawidłowe uzasadnienie stanowiska w kwestii kluczowego zagadnienia obowiązku spółki ponoszenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych z ujęcia "[...]".

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, z uwzględnieniem wytycznych zawartych w wyroku NSA z 24 lutego 2020 r., Sąd podtrzymuje wcześniejsze stanowisko, że zaskarżona decyzja dotknięta jest wadami prawnymi skutkującymi koniecznością jej uchylenia. Stanowisko to wymaga jednak nowego, poprawnego uzasadnienia.

Argumentacja organu i skarżącej Spółki, pomimo licznych zarzutów podniesionych w skardze, wskazuje, że główną osią sporu w rozpoznawanej sprawie pozostaje interpretacja art. 268 ust. 2 P.w. Dla porządku należy przypomnieć, że w świetle tego przepisu opłatę za usługi wodne, o której mowa w ust. 1 pkt 1, za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych do celów wydobywania węgla kamiennego i węgla brunatnego (lignitu) oraz do celów pozostałego górnictwa i wydobywania ponosi się wyłącznie za pobór wód z ujęć wód podziemnych lub ujęć wód powierzchniowych, które nie należą do systemów odwadniania zakładów górniczych.

W uchylonym wyroku z 6 marca 2019 r. WSA w Lublinie oparł swoje rozstrzygnięcie na takiej wykładni powołanego przepisu, z której wynika, że z obowiązku ponoszenia opłat za pobór wód podziemnych lub powierzchniowych z ujęć wód należących do systemów odwadniania zakładu górniczego zwolniony jest jedynie pobór wód do celów wydobywania węgla kamiennego i węgla brunatnego oraz do celów pozostałego górnictwa i wydobywania. Pobór wód w jakimkolwiek innym celu, niż pobór wód do celów górnictwa i wydobywania, w tym wydobywania węgla kamiennego i węgla brunatnego, nie jest objęty hipotezą art. 268 ust. 2 P.w., co oznacza, że podlega on opłacie, o której mowa w art. 268 ust. 1 pkt 1 P.w.

Stanowiska tego nie zakwestionował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 lutego 2020 r., uchylając zaskarżony wyrok z przyczyn formalnych (wadliwego uzasadnienia). Wyrok NSA nie daje zatem podstaw do negowania poglądu wyrażonego przez WSA w Lublinie.

Należy zauważyć, że w okresie pomiędzy wyrokiem WSA w Lublinie z 6 marca 2019 r. a wyrokiem NSA z 4 lutego 2020 r. tutejszy Sąd wydał jeszcze dwa wyroki w podobnych sprawach tej samej Spółki, dotyczących opłaty zmiennej za pobór wód z tego samego ujęcia, za różne okresy kwartalne. W obydwu tych sprawach kluczowym problemem była również interpretacja art. 268 ust. 2 P.w.

W wyroku z 14 maja 2019 r. (II SA/Lu 92/19) Sąd uchylił decyzję organu dotyczącą opłaty zmiennej za II kwartał 2018 r., wyrażając pogląd identyczny z tym, który znalazł się w uzasadnieniu uchylonego wyroku z 6 marca 2019 r. Wniesiona przez Spółkę skarga kasacyjna od wyroku z 14 maja 2019 r. nie została jeszcze rozpoznana.

Z kolei wyrokiem z 26 września 2019 r. (II SA/Lu 213/19), Sąd oddalił skargę Spółki na decyzję tego samego organu ustalającą opłatę zmienną za pobór wód z tego samego ujęcia za okres III kwartału 2018 r. Z treści uzasadnienia wyroku sądu wynika, że zaskarżoną decyzją "wymierzono opłatę zmienną w wysokości [...] zł za pobór wód podziemnych z ujęcia wody ‘[...]’, dla potrzeb zaopatrzenia w wodę Miasta C. oraz okolicznych miejscowości. Inaczej zatem niż w rozpoznawanej sprawie, opłatą nie objęto wód pobieranych wyłącznie na cele "górnicze" (odwodnienia kopalni). Jest to okoliczność istotna dla rozpoznawanej sprawy, do czego nawiązywać będą rozważania w dalszej części uzasadnienia.

Co więcej, przyjęta przez Sąd teza co do kierunku wykładni art. 268 ust. 2 P.w. była identyczna z wyrażoną w uchylonym wyroku z 6 marca 2019 r. Rozwijając tą tezę w wyroku z 26 września 2019 r., Sąd uznał, iż dla zwolnienia z opłaty na podstawie art. 268 ust. 2 P.w. nie ma znaczenia podnoszona w skardze okoliczność, że podstawowym celem poboru wód z ujęcia "[...]" jest odwodnienie kopalni kredy, a celem jedynie wtórnym zaopatrzenie mieszkańców miasta w wodę. Sąd uznał, że okoliczność ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy z tego względu, iż niewątpliwie pobierając wodę podziemna Spółka czyni to dla realizacji obydwu celów: zarówno odwodnienia kopalni, jak i zaopatrzenia ludności w wodę. Nie ma znaczenia, który z tych celów ma charakter podstawowy, a który wtórny.

W ocenie Sądu, pobór wody dla odwodnienia kopalni oraz dla celów zaopatrzenia ludności w wodę wykracza poza objęte art. 268 ust. 2 P.w. cele górnictwa i wydobycia, co oznacza, że nie korzysta on ze zwolnienia określonego w tym przepisie.

Co istotne, pogląd wyrażony w wyroku z 26 września 2019 r. został zaakceptowany przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z 27 kwietnia 2020 r. (II OSK 39/20) oddalił skargę kasacyjną Spółki. NSA w pełni podzielił stanowisko sądu I instancji, uznając za niezasadny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 268 ust. 2 P.w. Ponadto, NSA wzmocnił argumentację przemawiającą za tą tezą, wskazując, że znajduje ona potwierdzenie w jednej z naczelnych zasad gospodarowania wodami, czyli zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, wyrażonej w art. 9 ust. 3 P.w. W myśl tego przepisu, gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Jak wskazał NSA, zasada ta stanowi jedną z podstaw nowego systemu finansowania gospodarki wodnej uregulowanego w p.w., który ma zapewnić efektywne i sprawne gospodarowanie zasobami wodnymi z uwzględnieniem efektywności ekonomicznej, trwałości ekosystemów i akceptacji społecznej, zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju.

Źródłem tej zasady w p.w. jest prawo UE. Zasada zwrotu kosztów usług wodnych uregulowana jest w dyrektywie 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki widnej (Dz. U. UE, seria L z 2000 r., nr 327, s. 1, ze zm.). Jak wywiódł NSA, zasada zwrotu kosztów usług wodnych, uregulowana w art. 9 ust. 3 p.w., w połączeniu z zasadą racjonalnego i całościowego traktowania zasobów wód powierzchniowych i podziemnych, z uwzględnieniem ich ilości i jakości powinna prowadzić do obciążenia odbiorców usług wodnych obowiązkiem najbardziej efektywnego gospodarowania zasobami wód w kierunku zarówno stosowania najmniej kosztownych rozwiązań związanych z korzystaniem z wód, jak i najmniej uciążliwych dla zasobów wód. Nakłada to na odbiorców usług wodnych obowiązek poszukiwania i doboru optymalnych metod gospodarowania wodami zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci".

Dążąc do zachowania jednolitości poglądów orzecznictwa, zwłaszcza w sprawach, w których występują te same strony, a stan prawny i faktyczny jest niemal analogiczny (różnica dotyczy rodzaju opłaty i sposobu jej obliczenia, ale osią sporu pozostaje zwolnienie z opłaty wyrażone w art. 268 ust. 2 P.w.), Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA z 26 września 2019 r., podtrzymany wyrokiem NSA z 27 kwietnia 2020 r.

W związku z tym, w ocenie Sądu art. 268 ust. 2 P.w. należy interpretować w ten sposób, że zwolnieniem z opłaty za pobór wód, wynikającym z tego przepisu, jest objęty wyłącznie pobór wód na cele górnicze, tj. do celów wydobywania węgla kamiennego i węgla brunatnego oraz do celów pozostałego górnictwa i wydobywania, z zastrzeżeniem warunku, że pobór następuje z ujęć wód, które należą do systemów odwadniania zakładów górniczych. Każdy inny cel pobierania wody, nawet współtowarzyszący, wyklucza skorzystanie ze zwolnienia. Nie ma przy tym żadnych podstaw do poszukiwania celu pierwotnego, podstawowego i subsydiarnego, co przesądził WSA w Lublinie w wyroku z 26 września 2019 r. i potwierdził NSA w wyroku z 27 kwietnia 2020 r. W związku z tym woda pobierania na cele zaopatrzenia w wodę mieszkańców miasta nie jest objęta zwolnieniem, nawet jeśli współtowarzyszy jej cel w postaci odwodnienia kopalni (innymi słowy: pobór wody realizuje dwa cele: odwodnienie kopalni i zaopatrzenie w wodę mieszkańców).

Skoro woda pobierana na cele zaopatrzenia w wodę mieszkańców miasta, bez względu na inne cele towarzyszące, nie jest objęta zwolnieniem, nie można zastosować wyjątku z art. 268 ust. 2 P.w. i należy wrócić do zasady ogólnej, jaką jest odpłatność za usługę wodną w postaci poboru wód podziemnych. Taka argumentacja znajduje dodatkowe potwierdzenie w podstawowej zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, na co zwrócił uwagę NSA w wyroku z 27 kwietnia 2020 r. Skoro nie można zastosować wyjątku z art. 268 ust. 2 P.w., podstawą obowiązku opłaty za pobór wód z ujęcia "[...]" na cel w postaci zaopatrzenia w wodę mieszkańców miasta C., jest po prostu art. 268 ust. 1 pkt 1 P.w.

Z uwagi na treść art. 268 ust. 2 P.w., w przypadku kiedy pobór wód podziemnych realizuje różne cele, konieczne jest rozróżnienie poboru wyłącznie na cele górnicze (używając pewnego skrótu) od poboru na inne cele, nie objęte zwolnieniem od opłaty, w tym na cele zaopatrzenia w wodę ludności. Bez zastosowania tego rozróżnienia dojdzie do naruszenia art. 268 ust. 2 P.w. i objęcia opłatą tej części wody, która jest pobierana wyłącznie na cele górnicze (odwodnienia kopalni). Nie ma natomiast podstaw do zaakceptowania stanowiska Spółki, że cała woda pobierana z ujęcia "[...]" jest objęta zwolnieniem. Takie stanowisko opiera się na rozszerzającej wykładni art. 268 ust. 2 P.w., statuującego wyjątek od reguły (obowiązek opłaty za usługi wodne w postaci poboru wód podziemnych). Nie trzeba oczywiście wyjaśniać, że taki kierunek interpretacji jest sprzeczny z podstawowymi regułami wykładni prawa (exceptiones non sunt extendendae).

Stanowisko Spółki jest również sprzeczne z celem regulacji prawnej wyrażonej w art. 268 ust. 2 P.w. W przypadku, gdy woda jest pobierana wyłącznie na cele górnicze z ujęcia należącego do systemu odwadniania kopalni, zasada zwrotu kosztów usług wodnych traci rację bytu, gdyż woda jest pobierana tylko po to, aby zapewnić odwodnienie kopalni, niezbędne do jej funkcjonowania, żaden inny cel nie jest realizowany, niejako "przy okazji". Takie jest zatem ratio legis art. 268 ust. 2 P.w. Z kolei zwolnienie to traci swój sens i konieczne jest powrócenie do zasady odpłatności, jeśli pobór wód nie służy wyłącznie celom górniczym, ale realizuje również inne cele.

Nie ma przy tym znaczenia kwestia własności ujęcia wody. Niesporne w sprawie jest, że ujęcie wprawdzie jest własnością skarżącej Spółki, ale wchodzi w skład systemu odwodnienia kopalni kredy. Wynika to z treści pozwolenia wodnoprawnego z [...] grudnia 2010 r. Pozwolenie wodnoprawne potwierdza również, że równolegle realizowanym celem ujęcia wody jest zaopatrzenie w wodę mieszkańców miasta. Tezy te znajdują również potwierdzenie w poglądach wyrażanych we wspomnianych wyroku WSA w Lublinie z 26 września 2019 r. i wyroku NSA z 27 kwietnia 2020 r. Uzupełniając tą argumentację można dodać, że przepis art. 268 ust. 2 P.w. nie wprowadza dodatkowej przesłanki własności ujęcia wody, uzależniając zwolnienie wyłącznie od celu górniczego (tu: odwodnienia kopalni).

W rozpoznawanej sprawie błąd organu polegał na objęciu opłatą całości wody pobieranej z ujęcia "[...]", pomimo, że część z tej wody jest pobierana wyłącznie do celów pozostałego górnictwa i wydobycia (odwodnienia kopalni), a zatem jest objęta zwolnieniem z art. 268 ust. 2 P.w. Naruszenie tego przepisu doprowadziło do zawyżenia należnej od Spółki opłaty, a zatem oznaczało również naruszenie art. 271 ust. 2 P.w. W konsekwencji konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

Prawidłowe określenie wysokości opłaty stałej za pobór wody z ujęcia "[...]", stosownie do treści art. 268 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i art. 271 ust. 2 P.w. wymagało ustalenia, jaka część wód pobieranych z tego ujęcia służy wyłącznie celom górnictwa (odwodnienia kopalni), a jaka jest pobierana na cele zaopatrzenia w wodę mieszkańców miasta (niezależnie od równolegle realizowanego celu odwodnienia kopalni). Opłacie podlega tylko ta druga część pobieranych wód. Ustalenie proporcji, w jakich wody są pobierane na cele zaopatrzenia mieszkańców nie wymaga skomplikowanych ustaleń faktycznych czy operacji matematycznych. Wystarczające jest sięgnięcie do operatu wodnoprawnego, stanowiącego podstawę pozwolenia wodnoprawnego z [...] grudnia 2010 r. O tym, że jest to możliwe przesądza fakt, że w decyzji z [...] października 2019 r., ustalając tej samej skarżącej Spółce opłatę stałą za kolejny okres, od 1 stycznia do [...] grudnia 2019 r., za pobór wód podziemnych z tego samego ujęcia, w celu zaopatrzenia w wodę miasta C., ten sam organ zastosował właśnie taką operację.

Wykorzystując dane z operatu wodnoprawnego organ ustalił, że na cele komunalne miasta C. pobieranych jest (wg wartości uśrednionych) 10.000 m3 wody, co stanowi 45,45% średniego poboru dobowego. Podstawienie tych danych do wzoru opisanego w art. 271 ust. 1 i ust. 2 P.w. nie nastręcza większych trudności. Powyższe okoliczności są znane obydwu stronom sporu, gdyż wspomniana decyzja z [...] października 2019 r. została zaskarżona do tutejszego Sądu (sygn. akt II SA/Lu 795/19). Wyrokiem z 7 lipca 2020 r. Sąd oddalił skargę Spółki. Stronom sporu znany jest również fakt, że ten sam mechanizm został zastosowany w odniesieniu do opłat zmiennych za pobór wód z tego samego ujęcia przez tą samą Spółkę, za poszczególne kwartały 2018 i 2019 r. We wszystkich tych sprawach Sąd oddalił skargi Spółki, wyrokami wydanymi 7 lipca 2020 r. (sygn. akt II SA/Lu 796/19, 797/19 i 105/20). Wykładnia przedstawiona w niniejszej sprawie wpisuje się zatem w stanowisko konsekwentnie prezentowane przez tutejszy Sąd w sprawach dotyczących podobnych problemów prawnych.

Odnosząc się szczegółowo do zarzutów podniesionych w skardze, należy zauważyć, co następuje:

Zarzut braku określenia podstawy prawnej nałożenia opłaty (wskazany w pkt I.1 i I.4 petitum skargi) jest usprawiedliwiony. Prawidłowo określoną podstawę prawną decyzji stanowią przepisy art. 268 ust. 1 pkt 1 P.w. (podstawowa zasada odpłatności za usługi wodne w postaci poboru wód powierzchniowych) oraz art. 271 ust. 1 i ust. 2, art. 273 ust. 6 oraz art. 14 ust. 2 i ust. 6 pkt 2 P.w., określające tryb, sposób i formę prawną ustalenia tej opłaty. Ponieważ na skutek uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji organ będzie musiał wydać nową decyzję w sprawie, powinien tym razem wskazać prawidłową podstawę prawną decyzji. Rację ma również Spółka wskazując na błędną, bo nazbyt ogólną podstawę prawną wskazaną w informacji rocznej, poprzedzającej wydanie zaskarżonej decyzji. W tym zakresie organ powinien po prostu na przyszłość zadbać o dokładne określenie podstawy pobierania opłaty również w tym dokumencie. Jest to istotne dla adresata obowiązku uiszczenia opłaty, w tym w perspektywie przysługującej mu reklamacji.

Jak wynika z przedstawionych już wyżej wywodów, zarzuty naruszenia art. 268 ust. 2 i art. 271 ust. 2 P.w. (pkt I.2 i I.5 petitum skargi) są tylko częściowo usprawiedliwione. Z argumentacji podniesionej w uzasadnieniu wynika, że Spółka stoi na stanowisku, iż pobór wód z ujęcia "[...]" w całości powinien być objęty zwolnieniem z art. 268 ust. 2 P.w. Tak daleko idąca teza nie jest jednak uzasadniona. Organ zbyt szeroko określił obowiązek Spółki ponoszenia opłaty, zatem naruszył art. 268 ust. 2 i art. 271 ust. 2 P.w., ale stanowisko Spółki co do zakresu zastosowania zwolnienia jest zbyt daleko idące. Kwestie te zostały już obszernie wyjaśnione wyżej.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 271 ust. 6 P.w. (pkt I.3 petitum skargi). Z przepisu tego wynika, że podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne wnosi opłatę stałą na rachunek bankowy Wód Polskich w 4 równych ratach kwartalnych nie później niż do końca miesiąca następującego po upływie każdego kwartału. Trzeba jednak zwrócić uwagę na systematykę art. 271. W ustępie 7 ustawodawca wskazał, że jeżeli podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne zaniechał wykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 6, właściwy organ Wód Polskich określa wysokość opłaty stałej w drodze decyzji. Wbrew zatem argumentom podniesionym przez Spółkę, tryb uiszczania opłat w czterech ratach kwartalnych, których termin określa art. 271 ust. 6 P.w. ma zastosowanie tylko w przypadku, gdy po przekazaniu informacji rocznej o ustaleniu opłaty (art. 271 ust. 1), podmiot zobowiązany nie wdaje się w spór prawny, lecz uiszcza opłatę.

Co więcej, złożenie reklamacji od informacji rocznej nie wstrzymuje wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 271 ust. 6, co jednoznacznie wynika z art. 273 ust. 3 P.w. Jeżeli zatem podmiot zobowiązany nie uiścił opłaty w terminach wskazanych w art. 271 ust. 6 (nawet jeśli złożył reklamację), opłatę ustala się w drodze decyzji (art. 271 ust. 7), a do kwestii trybów i terminów wnoszenia opłat ustalonych decyzją nie ma już zastosowania art. 271 ust. 6 P.w., lecz przepisy Ordynacji podatkowej, do których w sposób jednoznaczny odsyła art. 300 ust. 1 P.w.

Zarzut naruszenia art. 273 ust. 6 P.w. (pkt I.6 petitum skargi) jest tylko po części uzasadniony, bowiem po części reklamacja Spółki była uzasadniona, gdyż opłatę ustalono w zawyżonej wysokości (wskutek naruszenia art. 268 ust. 2 i art. 271 ust. 2 P.w.). Nie ma natomiast racji Spółka, że nie było podstaw do wydania decyzji ustalającej opłatę za pobór wód w takim zakresie, w jakim nie jest objęty zwolnieniem z art. 268 ust. 2 P.w.

Chybione są zarzuty naruszenia art. 8 i art. 35 ust. 3 P.w. (pkt I.9 i I.10 petitum skargi), gdyż wbrew argumentom Spółki organ nie wymierzył opłaty za usługę w postaci "zaopatrzenia w wodę miasta C. oraz okolicznych miejscowości", lecz za pobór wód podziemnych, który nie realizuje wyłącznego celu górniczego (odwodnienia kopalni) i nie może być objęty zwolnieniem z art. 268 ust. 2 P.w. Pobór wód podziemnych jest usługą wodną, co jednoznacznie wskazał ustawodawca w art. 35 ust. 3 pkt 1 P.w. Warto w tym miejscu przypomnieć, że analogiczne zarzuty podniesione przez Spółkę w skardze kasacyjnej od wyroku tutejszego Sądu z 26 września 2019 r. zostały uznane za niezasadne przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w uzasadnieniu wyroku z 27 kwietnia 2020 r. użył podobnych argumentów dla wykazania błędności stanowiska Spółki.

Sąd nie podziela również zasadniczo zarzutów Spółki odnoszących się do naruszenia zasad postępowania administracyjnego, przy czym Spółka wiąże te zarzuty również z naruszeniem art. 14 ust. 2 i ust. 6 pkt 2 P.w. (pkt I.7 i I.8 petitum skargi), odsyłających do stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach rozstrzyganych przez organy właściwe w sprawach gospodarowania wodami.

Zarzut wadliwych ustaleń faktycznych i naruszenia zasad postępowania dowodowego (pkt II.1 petitum skargi) jest o tyle chybiony, że istotą problemu nie była kwestia faktów, lecz prawa – właściwej wykładni art. 268 ust. 2 P.w. Między stronami nie są sporne okoliczności faktyczne dotyczące celów funkcjonowania ujęcia wody "[...]". Natomiast Spółka ma rację o tyle, że dla prawidłowego ustalenia wysokości opłaty stałej (rozdzielenia poboru zwolnionego z opłaty na podstawie art. 268 ust. 2 i podlegającego tej opłacie, na podstawie art.. 268 ust. 1 pkt 1 P.w.), konieczne jest sięgnięcie do operatu wodnoprawnego. Spółka wywodzi jednak z tego zarzutu zbyt daleko idące wnioski – dane zawarte w operacie nie dają podstaw do podważenia in genere obowiązku ponoszenia opłaty za pobór wód z tego ujęcia. W konsekwencji nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 81a k.p.a. (pkt II.3 petitum skargi), gdyż w sprawie nie występowały nie dające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego.

Sąd nie podziela zarzutu naruszenia art. 7a k.p.a. (pkt II.2 petitum skargi). Zasada rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony nie ma zastosowania tam, gdzie przepis jest sformułowany w sposób pozwalający na formułowanie różnych wniosków interpretacyjnych, ale wątpliwości te da się rozwiązać, przy zastosowaniu odpowiednich metod wykładni. Tak jest w rozpoznawanej sprawie. Choć art. 268 ust. 2 P.w. może budzić wątpliwości co do prawidłowości techniki legislacyjnej, wykorzystanie podstawowych metod wykładni (zwłaszcza językowej i celowościowej) pozwala usunąć wątpliwości i wywieść z tego przepisu normę prawną odpowiednio jednoznaczną w swej treści. Znów warto zauważyć, że podobne stanowisko, potwierdzające niezasadność argumentacji Spółki, wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 27 kwietnia 2020 r.

Zarzut naruszenia zasady ochrony zaufania (art. 8 k.p.a.) poprzez niewyjaśnioną zmianę stanowiska organu (pkt II.4 petitum skargi) nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzut ten Spółka oparła na argumentacji, że w czerwcu 2018 r. organ skierował do Spółki pismo (odpowiedź na pismo Spółki) dotyczące interpretacji art. 268 ust. 2 P.w. Z pisma wynikało, że Spółka korzysta ze zwolnienia z opłaty za pobór wód z ujęcia "[...]", na podstawie tego przepisu. Z kolei we wrześniu 2018 r., powołując się na stanowisko Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej organ zmienił swoje stanowisko co do zwolnienia i przekazał Spółce informację roczną ustalającą wysokość opłaty stałej.

Odnosząc się do tego zarzutu, Sąd stwierdza, że informacja zawarta w piśmie z czerwca 2018 r., jeśli była oparta na błędnej interpretacji art. 268 ust. 2 P.w., nie uzasadnia uchylenia zaskarżonej decyzji, która opiera się na prawidłowej interpretacji tego przepisu. Ochronie podlegają jedynie oczekiwania usprawiedliwione, czyli mające oparcie w obowiązujących przepisach, nie można oczekiwać ze strony organu powielania błędu w dalszych działaniach wobec strony. Organ nie mógłby natomiast wywodzić negatywnych konsekwencji, gdyby strona zastosowała się do takich wskazań, gdyby te wskazania ukierunkowały jej działania. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Spółka, opierając się na stanowisku organu z pisma z czerwca 2018 r. mogła co najwyżej uznawać, że jest zwolniona z opłaty. Nie wiązało się to jednak z podjęciem przez nią działań, które zostałyby później zakwestionowane przez organ wskutek zmiany stanowiska.

Nie ma tutaj zatem elementu podjęcia czynności w oparciu o usprawiedliwione zaufanie co do wyjaśnień udzielonych przez organ, co wyklucza zastosowanie zasady ochrony zaufania i usprawiedliwionych oczekiwań.

Stanowisko Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w sprawie wykładni art. 268 ust. 2 P.w. pojawia się również w kontekście innych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w tym zasady prawdy materialnej, zasady informowania, zasady czynnego udziału stron i zasady przekonywania (pkt II.1, II.5, II.6 i II.7 petitum skargi). Spółka ma rację o tyle, że pisma tego nie ma w aktach administracyjnych sprawy. Jednakże treść stanowiska Krajowego Zarządu była znana Spółce, ponieważ została wyjaśniona w piśmie przewodnim do informacji rocznej. Nie był to nowy dowód, pismo nie dotyczyło okoliczności faktycznych, ale sposobu interpretacji przepisów mających zastosowanie w sprawie, trudno zatem do tego pisma stosować art. 10 i art. 81 k.p.a. odnoszące się przecież do ustaleń faktycznych, a nie do kwestii interpretacji prawa. Znając istotę stanowiska Krajowego Zarządu, Spółka poznała przesłanki, które doprowadziły organ do przyjęcia takiego, a nie innego stanowiska w kwestii interpretacji art. 268 ust. 2 P.w.

Z punktu widzenia zasady przekonywania i czynnego udziału stron w postępowaniu lepiej byłoby, gdyby samo pismo Krajowego Zarządu znalazło się w aktach sprawy, tak aby strona mogła się z nim zapoznać w ramach dostępu do akt sprawy (art. 73 k.p.a.). Tym niemniej jednak uchybienie organu z pewnością nie miało charakteru istotnego, gdyż nie wpłynęło na pozbawienie strony możliwości obrony swoich interesów w sprawie. Spółka znając istotę nowego stanowiska mogła i podjęła polemikę z tym kierunkiem wykładni art. 268 ust. 2 P.w. Jej prawa procesowe nie zostały zatem naruszone, nie naruszono w sposób istotny art. 10 lub art. 11 k.p.a.

Nie ma racji Spółka, podnosząc, że na skutek naruszenia zasady przekonywania i wadliwego uzasadnienia nie jest w stanie zrozumieć, z jakiego tytułu naliczona jej została opłata stała i dlaczego nie została zwolniona z opłaty. Pomimo pewnych błędów we wskazaniu podstawy prawnej decyzji, tok argumentacji organu jest w pełni zrozumiały. Odtworzenie przesłanek, którymi organ kierował się wydając takie, a nie inne rozstrzygnięcie, wbrew zarzutom Spółki, nie nastręcza trudności. To, że Spółka uważa, iż przyjęta przez organ interpretacja art. 268 ust. 2 P.w. jest wadliwa nie oznacza, że doszło do naruszenia zasady przekonywania czy sporządzenia uzasadnienia z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew twierdzeniom Spółki z decyzji wynika jednoznacznie, że opłatę ustalono za usługę wodną w postaci poboru wód, a nie zaopatrzenie mieszkańców w wodę. Do tej kwestii Sąd odnosił się już wyżej, nie ma potrzeby powtarzania argumentacji.

Uchylenie zaskarżonej decyzji powoduje konieczność ponownego, prawidłowego ustalenia opłaty stałej za pobór wód z ujęcia "[...]" za 2018 r., wyłącznie w odniesieniu do wód pobieranych na cele zaopatrzenia w wodę mieszkańców miasta C. (niezależnie od równoległego celu odwodnienia kopalni). Jak już wskazano wyżej, organ powinien zastosować ten sam mechanizm ustalenia opłaty, którego użył w prawidłowej decyzji ustalającej wysokość opłaty stałej za 2019 r.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 2 pkt 5 i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Zwrot kosztów postępowania objął uiszczony wpis od skargi ([...] zł), wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie stawki minimalnej ([...] zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie [...]zł. W kontekście rozstrzygnięcia o kosztach postępowania należy dodać, że wyrok Sądu uwzględnia w istocie tylko część argumentów Spółki i jego konsekwencją jest zanegowanie obowiązku ponoszenia opłaty za pobór wody tylko w części (szacunkowo ok. 55% spornej opłaty). Nie jest to w ocenie Sądu sytuacja, która uzasadniałaby zastosowanie przewidzianego w art. 206 p.p.s.a. instrumentu odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, nie sposób bowiem uznać, że skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu.