Uzasadnienie
M. K. (dalej jako "strona", "skarżący", "wnioskodawca"), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 marca 2024 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, że wnioskiem złożonym w dniu 27 sierpnia 2023 r. skarżący wystąpił do Wójta Gminy S. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką – M. K., legitymującą się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w L. z dnia 26 lipca 2023 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym do dnia 31 lipca 2024 r., przy czym stopień niepełnosprawności datuje się od 30 maja 2023 r.
Decyzją z dnia 24 sierpnia 2023 r. Wójt Gminy S., odmówił stronie przyznania wnioskowanego świadczenia ze względu na niespełnienie warunku określonego w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm. - dalej: "u.ś.r.") – momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.
Z powyższą decyzją nie zgodził się skarżący wnoszą odwołanie, do którego załączył orzeczenie lekarza orzecznika KRUS z dnia 28 kwietnia 2020 r. stwierdzające trwałą niezdolność M. K. do samodzielnej egzystencji.
W wyniku rozpatrzeniu odwołania strony decyzją z dnia 6 listopada 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że M. K. ma 93 lata, wdową i pobiera emeryturę. W toku postępowania został przeprowadzony wywiad, z którego wynika, że niepełnosprawna ma kłopoty ze słuchem, pamięcią, rozeznaniem przeszłości i teraźniejszości, nie poznaje rodziny. Nie może zostać bez opieki. Skarżący sprawuje opiekę nad matką: pomaga w czynnościach higienicznych (kąpiel, mycie głowy), robi zakupy, sprząta, czasem przygotowuje posiłki i pierze, umawia wizyty lekarskie i w nich towarzyszy, załatwia sprawy urzędowe. Nadzoruje również przyjmowanie leków. W sprawowaniu opieki korzysta z pomocy żony oraz syna. Niepełnosprawna nie wymaga karmienia, wychodzi sama tylko na podwórko, wymaga towarzyszenia jej w porze nocnej.
Organ odwoławczy przytoczył treść przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych mających zastosowanie w sprawie oraz odnosząc się do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r., wskazał, że Trybunał Konstytucyjny orzekł w wyroku z dnia 21 października 2014 r. w sprawie K 38/13, który wszedł w życie 23 października 2014 r., że przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Kolegium stwierdziło, że z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem kryterium art. 17 ust. 1b u.ś.r., którego zgodność z konstytucją została zakwestionowana w ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego.
Kolegium wskazało, że w toku postępowania odwoławczego, na wezwanie Kolegium, Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa pismem z dnia 23 października 2023 r. udzieliła informacji z krajowego systemu ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, z której wynika, że M. K. w 2023 r. otrzymał płatność za 2022 rok, jak również w dniu 13 maja 2023 roku złożył do ARiMR wniosek o płatność za 2023 rok. Organ odwoławczy stwierdził, że w sytuacji, gdy skarżący złożył (jako rolnik) na cały 2023 r. wniosek o płatności, oznacza to, że nie można uznać za wiarygodne oświadczenia o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego z dniem 30 maja 2023 r. Przytaczając treść przepisów dotyczących przyznawania płatności oraz orzecznictwa sądów administracyjnych Kolegium wskazało, że dla rozstrzygnięcia sprawy kluczowe znaczenie ma okoliczność, czy wnioskodawca zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego.
Dopłaty z ARMiR mogą zostać przyznane - wyłącznie w sytuacji, gdy wnioskodawca prowadzi działalność rolniczą. W ocenie organu odwoławczego w sytuacji, gdy skarżący jest zarejestrowany jako producent rolny i ubiega się o przyznanie płatności realizowanych przez wyżej wymienioną Agencję - niewątpliwie oznacza to, że w świetle prawa w 2023 r. przysługuje mu status rolnika. Działalność rolnicza może być wykonywana przez niego również poprzez zarządzanie gospodarstwem rolnym, podejmowanie szeregu czynności związanych z administrowaniem gospodarstwem rolnym. W konsekwencji nie można uznać za wiarygodne oświadczenia o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego.
W powołanej na wstępie skardze do tut. Sądu skarżący podniósł, że od co najmniej 10 lat opiekuje się matką, której stan zdrowia ciągle się pogarsza. Zdaniem skarżącego sam fakt posiadania, a nawet administrowania wspólnie z żoną niewielkim gospodarstwem rolnym o powierzchni 7,8200 ha nie koliduje ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Skarżący stwierdził, że GOPS może zweryfikować, że niepełnosprawna jest zaniedbana. Zwrócił uwagę, że przy składaniu wniosku o świadczenie pielęgnacyjne nie został poinformowany przez pracownika, że przyznanie płatności ma wpływ na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając w sprawie organ nie naruszył także przepisów prawa materialnego.
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że Kolegium prawidłowo nie podzieliło stanowiska organu I instancji co do pierwszej z podstaw odmowy przyznania świadczenia. Argumentacja Wójta, który oparł decyzję odmowną na art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest wadliwa, ze względu na to, że zgodność z Konstytucją tego przepisu została zakwestionowana wspomnianym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. W związku z powyższym art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie mógł stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia, tak jak przyjął to organ pierwszej instancji.
Istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy kwestii wiarygodności rezygnacji skarżącego z prowadzenia należącego do niego gospodarstwa rolnego. W ocenie Sądu zasadnie przyjęło Kolegium, że w związku z faktem pobierania przez skarżącego dopłat z ARiMR nie jest możliwe przyznanie mu wnioskowanego świadczenia.
Z bezspornych ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie przez Kolegium wynika, że od 2004 r. skarżący jest zarejestrowany jako producent rolny i od 2004 r. składa wnioski o przyznanie płatności bezpośrednich i otrzymuje dopłaty. W 2023 r. skarzący również złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich. Na dzień 6 października 2023 r. decyzja nie była jeszcze wydana w tym przedmiocie (k. 9 akt adm.).
Stosownie do art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. 2022 r., poz. 1775, ze zm.; aktualnie uchylonej, ale w oparciu o którą przyznano płatności w 2022 r.), użyte w ustawie określenia "rolnik" oznaczają rolnika w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a/ rozporządzenia nr 1307/2013 (tj. rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009; Dz. Urz. UE, seria L, nr 347, s. 608, ze zm.).
W świetle definicji zawartej w przywołanym przepisie rozporządzenia nr 1307/2013, pojęcia "rolnik" oznacza osobę fizyczną lub prawną bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, której gospodarstwo rolne jest położone na obszarze objętym zakresem terytorialnym Traktatów, określonym w art. 52 TUE w związku z art. 349 i 355 TFUE, oraz która prowadzi działalność rolniczą (rozporządzenie uchylone z dniem 31 grudnia 2022 r.; aktualnie analogiczną definicję zawiera art. 3 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2021/2115 z dnia 2 grudnia 2021 r. ustanawiającego przepisy dotyczące wsparcia planów strategicznych sporządzanych przez państwa członkowskie w ramach wspólnej polityki rolnej (planów strategicznych WPR) i finansowanych z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) i z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz uchylającego rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 i (UE) nr 1307/2013; Dz. Urz.
UE, seria L, nr 435, s. 1, ze zm.). Działalność rolnicza (art. 4 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 1307/2013) oznacza: produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, w tym zbiory, dojenie, hodowlę zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich; utrzymywanie użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy bez konieczności podejmowania działań przygotowawczych wykraczających poza zwykłe metody rolnicze i zwykły sprzęt rolniczy, w oparciu o kryteria określone przez państwa członkowskie na podstawie ram ustanowionych przez Komisję, lub - prowadzenie działań minimalnych, określanych przez państwa członkowskie, na użytkach rolnych utrzymujących się naturalnie w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy. Zgodnie z art. 9 ust. 1 rozporządzenia nr 1307/2013, nie przyznaje się płatności bezpośrednich osobom fizycznym lub prawnym ani grupom osób fizycznych lub prawnych, których użytki rolne obejmują głównie obszary utrzymujące się naturalnie w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy i które nie prowadzą na tych obszarach działań minimalnych określonych przez państwa członkowskie zgodnie z art. 4 ust. 2 lit. b).
Nowe regulacje prawa europejskiego w zakresie wsparcia rolników w ramach Wspólnej Polityki Rolnej (w tym dopłat rolnych) – wspomniane wyżej rozporządzenie 2021/2115, które weszło w życie co do zasady z dniem 1 stycznia 2023 r., opiera się na motywie wspierania rolników aktywnych zawodowo. Zgodnie z motywem 19 rozporządzenia: "W celu dalszej poprawy realizacji celów WPR wsparcie dochodu należy ukierunkować na rolników aktywnych zawodowo. Aby zapewnić wspólne podejście na poziomie unijnym, należy ustanowić ramową definicję terminu "rolnik aktywny zawodowo" zawierającą najważniejsze elementy. W swoich planach strategicznych WPR państwa członkowskie powinny na podstawie obiektywnych warunków określić, których rolników uznaje się za rolników aktywnych zawodowo". Na motywie wsparcia rolników aktywnych zawodowo oparta jest najbardziej ogólna forma wsparcia finansowego – roczna płatność obszarowa niezwiązana z wielkością produkcji (motyw 56).
Zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia, to państwa członkowskie określają w swoich planach strategicznych WPR definicje m.in. "działalności rolniczej" i "rolnika aktywnego zawodowo". Jednakże prawodawca unijny zawarł wskazania modelowe co do kształtu takiej definicji na poziomie prawodawstwa krajowego, wskazując w art. 4 ust. 5 rozporządzenia, że "rolnika aktywnego zawodowo" definiuje się w taki sposób, aby zagwarantować, że wsparcie będzie przyznawane wyłącznie osobom fizycznym lub prawnym bądź grupom osób fizycznych lub prawnych prowadzącym działalność rolniczą na co najmniej minimalnym poziomie, przy czym niekoniecznie ze wsparcia należy wykluczyć rolników prowadzących działalność rolniczą i nierolniczą lub rolników prowadzących działalność rolniczą w niepełnym wymiarze godzin. Motywy wsparcia wyłącznie rolników aktywnych zawodowo są jednoznacznie wyrażone w dalszych regulacjach, dotyczących bardziej szczegółowych warunków przyznawania płatności (zob. w odniesieniu do płatności bezpośrednich – w szczególności – art. 20: państwa członkowskie przyznają rolnikom aktywnym zawodowo płatności bezpośrednie niezwiązane z produkcją na warunkach określonych w niniejszej sekcji i doprecyzowanych w planach strategicznych WPR państw członkowskich; zob. też w zakresie płatności bezpośrednich – art. 18 ust. 1, art. 25 ust. 1, art. 26 ust. 3, art. 27 ust. 1;).
Do powyższych regulacji prawa unijnego, jako głównego źródła przesłanek materialnoprawnych przyznawania płatności, odsyłają przepisy krajowe, obowiązujące od 15 marca 2023 r. – to jest ustawy z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz. U. z 2023 r., poz. 412).
Z przytoczonych regulacji wynika jednoznacznie, że w odniesieniu do formy wsparcia rolników, przyznanie płatności jest uwarunkowane prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Zasada ta obowiązywała na gruncie regulacji, na podstawie których przyznano skarżącemu płatności m.in. w 2022 r., została również wyrażona w regulacjach obowiązujących aktualnie, od 2023 r. Nie da się zatem logicznie uzasadnić tezy, że można pobierać dopłaty do gospodarstwa rolnego w sytuacji zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego. Taka teza pozostaje w sprzeczności z podstawową przesłanką definicji "rolnika aktywnego zawodowego", do którego kierowane są dopłaty w ramach Wspólnej Polityki Rolnej. Innymi słowy: pobieranie dopłat wyklucza spełnienie podstawowej przesłanki uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17b ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.ś.r.
Okoliczność pobierania dopłat może zatem okazać się istotna dla oceny wiarygodności oświadczenia o zaprzestaniu pracy w gospodarstwie rolnym przez wnioskodawcę, gdyż zarówno prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, jak i do dopłat uzależnione jest od faktycznej pracy w gospodarstwie rolnym. Skoro więc wnioskodawca pobiera dopłaty, to istnieje uzasadnione przekonanie, że faktycznie pracuje w gospodarstwie rolnym. Zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego nie polega więc tylko na faktycznym zaniechaniu wykonywania przez rolnika pewnych czynności, jak np. zaprzestanie osobistej uprawy, zbierania plonów, czy uzyskiwania zysków z gospodarstwa, ale wymaga poza tym przedsięwzięcia szeregu czynności prawnych, powiązanych integralnie ze statusem rolnika i prowadzeniem przez niego działalności rolniczej, takich jak np. złożenie wniosku o usunięcie wpisu z ewidencji producentów rolnych, który pozwala danemu producentowi (rolnikowi) na korzystanie z systemów wsparcia bezpośredniego, a więc prowadzenie gospodarstwa rolnego (zob. wyrok WSA w Warszawie z 31 sierpnia 2023r., sygn. akt VIII SA/Wa 457/23; wyrok WSA w Kielcach z 30 maja 2023r., sygn. II SA/Ke 260/23).
Dlatego też sam fakt pobierania dopłat do gospodarstwa rolnego wyklucza przyznanie skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż świadczy o nie zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego w świetle powołanych powyżej regulacji.
Z uwagi na powyższe ustalenia odnoszące się do pobierania przez skarżącego dopłat bezpośrednich, które nie pozwalają na uznanie, że skarżący zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego, okoliczność intensywnej opieki sprawowanej przez niego nad matką nie może być podstawą do uchylenie zaskarżonych decyzji w sprawie. Skoro bowiem w świetle przytoczonych argumentów nie można zasadnie uznać, że skarżący zrezygnował z prowadzenia gospodarstwa rolnego. Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że Kolegium prawidłowo zakwestionowało oświadczenie skarżącego o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego.
Z tych względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.
Złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek taki został złożony przez organ.