Uzasadnienie
Decyzją z [...] grudnia 2019 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm., dalej: u.p.s.), po rozpoznaniu odwołania M. G., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z 28 października 2019 r., znak: [...], w przedmiocie:
- 1) przyznania M. G. odpłatnych częściowo usług opiekuńczych w wymiarze 344 godzin miesięcznie od 1 listopada 2019 r. do dnia 31 grudnia 2019 r. (pełny koszt jednej godziny wynosi [...] zł);
- 2) ustalenia następującego zakresu usług: utrzymywanie czystości w pomieszczeniach użytkowanych przez osobę korzystającą z pomocy oraz sprzętu sanitarnego, urządzeń sanitarnych, okien (mycie co najmniej dwa razy w roku), zapewnienie bezpiecznego otoczenia do poruszania się; utrzymywanie w czystości naczyń stołowych, kuchennych i innego sprzętu gospodarstwa domowego użytkowanego przez osobę korzystającą z usług, dbanie o higienę żywności; pranie bielizny osobistej i odzieży osoby korzystającej z usług, pranie i zmianę bielizny pościelowej (pod warunkiem posiadania pralki) lub zanoszenie bielizny do pralni, zakup podstawowych artykułów spożywczych i gospodarstwa domowego - pomoc przy sporządzaniu list zakupów, informowanie o cenach towarów, przygotowywanie posiłków z uwzględnieniem diet lub dostarczenie jednego gorącego posiłku z baru, pomoc przy spożywaniu posiłków, palenie w piecu, przynoszenie węgla i wody, załatwienia spraw urzędowych, opłacanie rachunków, rzetelne i terminowe rozliczanie się z wydatkowanych środków, organizowanie spacerów, podtrzymywanie kontaktów ze środowiskiem, mycie, czesanie, ubieranie z uwzględnieniem problemów utrzymywania higieny w załatwianiu potrzeb fizjologicznych, kąpanie, przesłanie łóżka, układanie chorego w łóżku, zapobieganie w powstawaniu odleżyn, pielęgnacja zalecona przez lekarza (podawanie leków, smarowanie, okłady), zamawianie wizyt lekarskich, kontakt z lekarzem w sprawach dotyczących zdrowia klienta, realizowanie recept, w uzasadnionych przypadkach towarzyszenie podopiecznemu w drodze do i ze szpitala oraz wizyty w szpitalu w razie konieczności hospitalizacji;
- 3) ustalenia odpłatności za przyznane usługi w wysokości 40% wartości świadczenia, tj. 7,20 zł za jedną godzinę;
- 4) zwolnienia w części od obowiązku ponoszenia opłaty o 20% ustalonej odpłatności;
- 5) ustalenia odpłatności, po zastosowaniu zwolnienia z 20% wartości świadczenia, na 3,60 zł za jedną godzinę;
- 6) ustalenia terminu uiszczania należności za świadczone usługi nie później niż do 15-go dnia następnego miesiąca na konto MOPR w L..
W uzasadnieniu decyzji Kolegium, powołując się na treść art. 50 ust. 1 i 3 u.p.s., wyjaśniło, że z przeprowadzonego 15 października 2019 r. wywiadu środowiskowego wynika, że M. G. ma 59 lat, prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i nie posiada osób zobowiązanych do alimentacji. Organ ustalił, że z uwagi na pogarszającą się sytuację zdrowotną, M. G. potrzebuje stałej obecności osób trzecich. W miarę możliwości M. G. otrzymuje wsparcie od swojego brata, a także stałe wsparcie sprawujących nad nim opiekę na zmianę dwóch opiekunów (w zakresie usług opiekuńczych). Z uwagi na stan zdrowia M. G. korzysta z usług opiekuńczych w wymiarze 12 godzin dziennie (344 godzin miesięcznie).
Organ podkreślił, że usługi opiekuńcze mogą być przyznane w sytuacji, gdy najbliższa rodzina nie jest w stanie zapewnić stronie w pełni wsparcia, tymczasem strona ma wsparcie brata, który może taką pomoc świadczyć. Kolegium wskazało, że wsparcie z pomocy społecznej jest pomocą dodatkową, uzupełniającą, a zatem organ, przyznając świadczenie, ma prawo do oceny sytuacji materialnej i zdrowotnej strony i w tym zakresie ustala zarówno wymiar usług, jak i wysokość odpłatności za usługi.
Kolegium podniosło, że osiągany przez stronę dochód wynosi [...] zł i stanowi 291,73% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej.
W związku z powyższym organ nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji. Ustalona stronie odpłatność wynosi 20% odpłatności i jest ustalona według zakresu wynikającego z tabeli odpłatności za usługi opiekuńcze, ustalonej zgodnie z treścią uchwały nr [...] Rady Miasta L. z 20 listopada 2014 r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz w sprawie częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat. Organ wyjaśnił, że z uwagi na fakt, że to uchwała szczegółowo reguluje zasady ustalania odpłatności za świadczone usługi opiekuńcze, nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji. Wskazał, że strona nie jest pozbawiona pomocy ze strony państwa.
W skardze na decyzję drugoinstancyjną M. G. wniósł o jej uchylenie i zwolnienie go od opłaty za usługi opiekuńcze. Wskazał, że z uwagi na trudną sytuację przez ostatnie lata był zwolniony z odpłatności za usługi opiekuńcze. Obecnie stawka z [...] zł/godz. wzrosła na [...] zł/ godz., co przy 344 godzinach usług miesięcznie wyniesie [...] zł, natomiast jego dochody w tym okresie w ogóle nie wzrosły.
Skarżący podniósł następnie, że z uwagi na bardzo trudną sytuację z mieszkaniem, dawniej komunalnym, obecnie znajdującym się w rękach prywatnych, jest nękany, jak większość mieszkańców, pismami o eksmisję i wysoką stawką czynszu, którego nie jest w stanie opłacić (w 2012 r. czynsz wzrósł do [...] zł). Wskazał, że zaciągnął kredyt, aby opłacać zaległości czynszowe, który nadal spłaca. W 2017 r. znów zabrakło środków, dlatego nastąpiło zajęcie komornicze za czynsz, a konto zostało zblokowane i przez ten okres powstały nowe zaległości. Obecnie stara się o mieszkanie z zasobów Gminy L., czynsz reguluje jedynie częściowo, przez co rosną zaległości w jego opłacaniu.
Skarżący wskazał, że skoro opłata za usługi opiekuńcze wynosi obecnie [...] zł, to przy jego rencie rodzinnej i socjalnej w wysokości [...] zł, na żywność, opłaty na utrzymanie gospodarstwa domowego, ogrzewanie, leki, ubranie i czynsz za mieszkanie, zostaje mu tylko [...] zł. Przy tym, jak wskazał, kwota tych wszystkich wydatków to [...] zł (żywność [...] zł, opłaty na utrzymanie gospodarstwa domowego - prąd [...] zł, gaz [...] zł, środki czystości [...] zł, ogrzewanie [...] zł, leki ok. [...] zł, ubranie [...] zł i czynsz za mieszkanie [...] zł).
W związku z tym skarżący wniósł o nienaliczanie odpłatności w ogóle, tak jak było do tej pory, przez ostatnie lata, gdyż jego sytuacja nie uległa poprawie. Podniósł, że ma 60 lat, jest osobą samotną, inwalidą I grupy, cierpiącym na padaczkę, schizofrenię i upośledzenie umysłowe. Jego stan zdrowia utrudnia normalne funkcjonowanie w społeczeństwie. Występują u niego zaniki pamięci, lęki i gwałtowne zmiany nastroju. Nie jest w stanie wykonywać samodzielnie wielu podstawowych czynności. Jego jedynym źródłem dochodu jest renta oraz zasiłek pielęgnacyjny (w wysokości [...] zł), który dotychczas przeznaczał w całości na utrzymanie. Skarżący wyjaśnił, że jego brat mieszka oddzielnie. Sam jest schorowany i nie jest w stanie się nim opiekować, nie posiada też środków finansowych, aby mu pomóc.
Skarżący wskazał, że od wielu lat korzysta z pomocy w zakresie specjalistycznych usług opiekuńczych przez 12 godzin, w tym w soboty, niedziele i święta. Otrzymał również dodatkowe bezpłatne świadczenie w ramach projektu "Bank usług środowiskowych" w wymiarze 16 godzin miesięcznie, co, jak twierdzi, nie zapewnia mu pełnej opieki dziennej. Problem pojawia się w miesiącach, które mają więcej niż 30 dni, gdzie liczba godzi powinna wynieść 356.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo w zakresie, w jakim dotyczy ustalenia odpłatności za przyznane skarżącemu usługi opiekuńcze.
W pierwszej kolejności należy podnieść, że nie budzi wątpliwości Sądu zarówno zasadność przyznania skarżącemu świadczenia z pomocy społecznej w postaci usług opiekuńczych, jak i ich czasowy wymiar oraz zakres.
Skarżący jest osobą niepełnosprawną, bezspornie niezdolną do samodzielnej egzystencji, wymagającą pomocy w wykonywaniu podstawowych czynności życiowych. Przyznanie mu usług opiekuńczych w wymiarze 344 godzin miesięcznie (12 godzin dziennie) należy uznać za wystarczające, zważywszy - z jednej strony na jego potrzeby i fakt udzielania mu pomocy przez brata, z drugiej zaś – możliwości organu pomocy społecznej, który dysponuje ograniczonymi środkami finansowymi oraz ograniczonymi zasobami ludzkimi i ma obowiązek wspomagać w formie usług opiekuńczych również inne osoby wymagające pomocy z obszaru gminy.
Rozstrzygnięcie organów obu instancji w tej kwestii zostało należycie, racjonalnie uzasadnione, z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla oceny sytuacji skarżącego okoliczności. Jego zasadność nie budzi wątpliwości Sądu.
Inaczej rzecz się ma z rozstrzygnięciem w części dotyczącej odpłatności za przyznane skarżącemu usługi, wynoszącej, po zastosowaniu częściowego zwolnienia, 20% wartości świadczenia, tj. [...] zł za jedną godzinę.
Ustawodawca nie precyzuje przesłanek zastosowania ulg i zwolnień z opłat za usługi opiekuńcze, cedując to zadanie na prawodawcę miejscowego. Zgodnie zatem z art. 50 ust. 6 u.s.p., rada gminy określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania.
Podstawę prawną zaskarżonej decyzji w zakresie ustalenia odpłatności za usługi opiekuńcze stanowi uchwała nr [...] Rady Miasta L. z dnia 20 listopada 2014 r. w sprawie ustalania szczegółowych zasad przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz w sprawie częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat (Dz.Urz.Woj.Lub. z 2015 r. poz. 6 ze zm.).
Stosownie do § 3 ust. 1 tej uchwały, odpłatność za przyznane usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze ponoszą osoby, których dochód na osobę samotnie gospodarującą lub na osobę w rodzinie przekracza kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o pomocy społecznej.
Bezspornie dochód skarżącego z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, wnoszący [...] zł, przekroczył wyżej wskazane kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, które wynosi [...] zł.
Trzeba jednak mieć na uwadze, że, w myśl § 5 ust. 1 powołanej uchwały, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osoby zobowiązane do ponoszenia odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą zostać zwolnione częściowo lub całkowicie z ponoszenia opłat, w szczególności ze względu na:
- 1) konieczność ponoszenia opłat za więcej niż jeden rodzaj usług lub za więcej niż jedną osobę w gospodarstwie domowym korzystającą z usług;
- 2) konieczność ponoszenia udokumentowanych wydatków związanych z zapewnieniem świadczeniobiorcy lub osobie pozostającej w gospodarstwie domowym dodatkowej opieki;
- 3) konieczność ponoszenia opłat za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce;
- 4) ponoszenie stałych i udokumentowanych wydatków niezbędnych w procesie leczenia lub rehabilitacji, takich jak np. wydatki na leki, artykuły higieniczne, pielęgnacyjne;
- 5) posiadanie trojga lub więcej małoletnich dzieci, będących na utrzymaniu rodziny lub osoby.
Z powyższych przepisów wynika, że w przypadku osób, których dochód przekracza ustawowe kryterium, usługi opiekuńcze są - co do zasady - przyznawane odpłatnie, chyba, że szczególne okoliczności uzasadniają zwolnienie danej osoby od ponoszenia odpłatności w całości lub w części.
Nie ma zatem racji organ odwoławczy, twierdząc, że "uchwała szczegółowo reguluje zasady ustalania odpłatności za świadczone usługi opiekuńcze" (s. 4 uzasadnienia decyzji); przeciwnie, § 5 uchwały pozostawia organom rozstrzygającym w przedmiocie usług opiekuńczych spory margines luzu decyzyjnego.
Decyzja w przedmiocie odstąpienia od ustalenia opłaty ma charakter uznaniowy, o czym świadczy użycie w powołanym wyżej przepisie uchwały sformułowania: "mogą zostać zwolnione". Uchwałodawca posłużył się w nim również zwrotem niedookreślonym – "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", zawierając jedynie przykładowy – nie zaś wyczerpujący – katalog tego rodzaju przypadków. Taka formuła normy prawnej nie oznacza arbitralności (dowolności) rozstrzygnięcia. Luz decyzyjny organu orzekającego w ramach uznania administracyjnego jest limitowany przez szereg ograniczeń, w tym przez wynikający z zasady prawdy materialnej obowiązek prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Poza sferą ustaleń faktycznych, luz decyzyjny organów w przypadku rozstrzygnięć uznaniowych ograniczają ogólne zasady postępowania administracyjnego, w tym obowiązek wyważenia interesu publicznego i słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.), zasada ochrony zaufania (art. 8 k.p.a.) i zasada przekonywania (art. 11 k.p.a.).
W rozpoznawanej sprawie brak wyczerpujących, miarodajnych ustaleń faktycznych doprowadził do naruszenia każdej z powyższych zasad.
Sąd nie kwestionuje faktu, że ustalona w sprawie stawka godzinowa opłaty za usługi opiekuńcze (3,60 zł, po zastosowaniu częściowego zwolnienia w wysokości 20% opłaty), jest obiektywnie stosunkowo niewielka, zwłaszcza w kontekście powszechnie znanych, wolnorynkowych cen takich usług. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie wyjaśnił jednak w sposób przekonujący zasadności jedynie częściowego zwolnienia skarżącego z opłaty za usługi i odmowy odstąpienia od nałożenia tej opłaty.
Po pierwsze, zastrzeżenie Sądu budzi okoliczność, że organ ten nie odniósł się do konsekwentnie podnoszonego przez skarżącego, w tym w treści odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej, faktu uprzedniego zwalniania go od opłat za usługi opiekuńcze, z których – jak wskazał sam organ – skarżący korzysta nieprzerwanie od wielu lat. Organ pominął tę istotną dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestię. Weryfikacja twierdzenia skarżącego wymagałaby od organu wykazania, że zdrowotna i materialna sytuacja skarżącego zmieniła się na tyle, że uzasadnia nałożenie na niego przynajmniej częściowej opłaty za usługi, od której we wcześniejszych rozstrzygnięciach odstępowano, albo wykazania, że twierdzenie to jest nieprawdziwe.
Po drugie, organ odwoławczy nie dokonał oceny rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożenia na skarżącego opłaty za usługi opiekuńcze w kontekście wskazanej przez niego w odwołaniu wysokości comiesięcznych wydatków, która – w zestawieniu z miesięcznym kosztem usług opiekuńczych, wynoszącym [...] zł ([...]), znacznie przekracza wysokość jego miesięcznych dochodów.
Wyjaśnienie tych kwestii pozwoliłoby na ustalenie, czy w sprawie wystąpiły szczególne okoliczności, których zaistnienie otwiera organowi możliwość orzekania o zwolnieniu danej osoby z odpłatności za usługi.
Wyżej wskazane uchybienia w tym zakresie stanowią przejaw nadużycia uznania administracyjnego, a co za tym idzie, naruszenia zasad postępowania administracyjnego, wyrażonych w art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a., który wymaga, by uzasadnienie faktyczne decyzji w szczególności zawierało wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne, wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.
W rezultacie naruszenia przepisów postępowania doszło również do naruszenia normy prawa materialnego, tj. § 5 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Miasta L. z dnia 20 listopada 2014 r.
Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 poz. 2325 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję w części obejmującej rozstrzygnięcie dotyczące odpłatności za usługi opiekuńcze. Mając na uwadze konieczny do wyjaśnienia zakres niniejszej sprawy, Sąd uznał za wystarczające częściowe uchylenie jedynie decyzji drugoinstancyjnej, przyjmując, że nie spowoduje to uszczerbku dla zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Rozpoznając sprawę ponownie, organ odwoławczy dokona oceny, czy po stronie skarżącego występuje przesłanka odstąpienia od opłaty za przyznane mu usługi opiekuńcze w rozumieniu § 5 powołanej uchwały, z uwzględnieniem wskazanych wyżej okoliczności.
Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł, jak w sentencji.