Wyrok WSA w Lublinie z 10 maja 2016 r., II SA/Lu 151/16

Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie

Rozpoznanie

w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 maja 2016 r.

Sprawa

sprawy ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego oddala skargę.

Skład

Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz przewodniczący, sprawozdawca
Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska
Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski
Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski protokolant

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...], po rozpoznaniu odwołania S. W. (dalej także: "skarżący") od decyzji z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...], wydanej z upoważnienia Wójta Gminy W. przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w W., o odmowie przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku celowego w kwocie [...]zł – utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, iż powołaną na wstępie decyzją organ pierwszej instancji na podstawie art. 11 ust. 2 i art. 107 ust. 4a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na brak współdziałania wnioskodawcy z pracownikiem socjalnym oraz niewyrażenie zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Organ pierwszej instancji wskazał, że w świetle materiału dowodowego zgormadzonego w aktach sprawy za nieuzasadnione należy uznać twierdzenia skarżącego co do tego, iż nie zamieszkuje on na terenie gminy W. w miejscowości M. oraz, że jest on osobą bezdomną.

Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji, organ odwoławczy podzielił w całości stanowisko organu wyrażone w tej decyzji. Kolegium wskazało, że w dniu 30 października 2015 r. pracownicy stawili się w godzinach rannych miejscu zamieszkania skarżącego, w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Odmówił on jednak wpuszczenia ich do domu i nie wyraził zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Zdaniem Kolegium, mając na uwadze całokształt okoliczności sprawy w tym również to, że skarżący nie wskazał żadnego innego miejsca swojego zamieszkania, a wszystkie pisma kierowane do niego na adres M. 151 odebrane zostały osobiście i terminowo, nie budzi wątpliwości, że w niniejszej sprawie zachodziły podstawy do odmowy przyznania świadczenia określone w art. 11 ust. 2 i art. 107 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej.

Skargę do Sądu na powyższą decyzję wniósł S. W., wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji. Skarżący zarzucił organom naruszenie:

• art. 2, 3, 6 pkt 2 i 3, art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej
• art. 7, art. 10 oraz art. 77 § 1 K.p.a.,
• art. 32 ust. 1 i art. 78 Konstytucji.

Skarżący zarzucił, że organy administracji nie ustaliły w sposób prawem wymagany jego miejsca zamieszkania. W konsekwencji zatem – w okolicznościach sprawy niniejszej – nie sposób jest mówić o braku współdziałania skarżącego z pracownikami socjalnymi. W jego ocenie, naruszenie powyższych przepisów Konstytucji wynika z tego, że organ drugiej instancji uchylił się od rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, gdyż nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego, a jedynie ograniczył się do powielenia stanowiska organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.; dalej: "ustawa") ani przepisów postępowania.

Stosownie do przepisu art. 4 ustawy osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. W myśl zaś art. 11 ust. 2 ustawy brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

Konstrukcja powołanego przepisu art. 11 ust. 2 ustawy wskazuje na zastosowanie instytucji uznania administracyjnego, które pozwala organowi administracji na wybór rozstrzygnięcia. Uznanie oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa za najbardziej właściwy. O tym, jaka ma być treść wydawanej decyzji decyduje wyobrażenie organu o celowości wydania decyzji konkretnej treści. Cechą specyficzną tego zagadnienia jest to, że decyzja taka nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia owej celowości (por.: I. Bogucka, Państwo prawne a problem uznania administracyjnego, Państwo i Prawo 1992, z. 10, s. 32 i nast.). Nie oznacza to jednak wyłączenia decyzji uznaniowych całkowicie spod kontroli sądowej. Obowiązujące przepisy nie przewidują swobodnego uznania organów administracji. Kontrola ta jest jednak ograniczona, gdyż sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów (wyrok NSA z dnia 8 maja 2002 r., SA/Sz 2548/00, niepubl.). Kontrola Sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji, poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy administracji w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

W myśl art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie zaś z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona.

Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie bowiem do art. 136 i art. 138 K.p.a. przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji.

W rozpoznawanej sprawie organy administracji wyczerpująco ustaliły stan faktyczny w sprawie i dokonały jego prawidłowej oceny zgodnie z wymogami wynikającymi z powołanych wyżej przepisów.

Zasadne jest wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko Kolegium, iż postawa skarżącego wskazuje na brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, co uzasadniało wydanie decyzji odmawiającej przyznania skarżącemu wnioskowanej pomocy w myśl art. 11 ust. 2 ustawy.

Z akt administracyjnych wynika, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek skarżącego z dnia 4 września 2015 r. We wniosku tym skarżący prosząc o przyznanie mu pomocy finansowej "na życie w kwocie [...]zł", wskazał jako swój adres: "M. ". Rozpoznając ten wniosek w dniu 30 października 2015 r., pracownicy socjalni Ośrodka Pomocy Społecznej w W. stawili się – o godzinie 7:45 – w miejscu wskazanym przez skarżącego jako jego adres: M., gmina W., w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ze skarżącym. Skarżący otworzył drzwi wejściowe, przy czym – zdaniem organu – sprawiał on wrażenie osoby, która dopiero się obudziła. Skarżący, co sam przyznał w toku postępowania, odmówił wówczas wpuszczenia pracowników do domu oraz nie wyraził zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Poza sporem jest również, iż stwierdził wtedy, że nie zamieszkuje w domu, na progu którego się znajdował. Odmówił nadto podpisania protokołu oświadczając, że złożył już wszelkie niezbędne wyjaśnienia i nie ma więcej nic do dodania w sprawie, dlatego nie będzie podpisywał żadnych protokołów i innych dokumentów w sprawie (protokół z wizyty środowiskowej, k. 25 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Zdaniem Sądu, prawidłowe jest stanowisko organów obu instancji, które mając na uwadze opisane okoliczności sprawy, stwierdziły, że skarżący odmówił współdziałania z pracownikiem socjalnym oraz nie wyraził zgody na przeprowadzenie z nim rodzinnego wywiadu środowiskowego. Podkreślenia wymaga bowiem, czego skarżący nie kwestionował, że składając systematycznie od 2014 r. wnioski o udzielenie pomocy ze środków pozostających w dyspozycji OPS w W., wskazywał on jako swoje miejsce zamieszkania: M., gmina W.. Również pozostałe okoliczności faktyczne pozwalają na wyciągnięcie wniosku, że w tym miejscu koncentruje się aktywność życiowa skarżącego, zwłaszcza, iż – co jest okolicznością bezsporną – wszystkie dotychczasowe wywiady środowiskowe przeprowadzone były pod wskazanym adresem. Podkreślenia wymaga przy tym, że brak zameldowania skarżącego na pobyt stały pod tym adresem – wbrew jego twierdzeniom – nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Kryterium ustalenia właściwości miejscowej gminy w zakresie pomocy społecznej jest miejsce zamieszkania, a nie miejsce zameldowania. W świetle zaś art. 25 Kodeksu cywilnego, miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu, a tym miejscem, jak wynika z akt sprawy jest miejscowość M..

Nie budzi również wątpliwości, że prawidłowość stanowiska organów administracji w tej kwestii potwierdza również wywiad środowiskowy przeprowadzony z wspólnie z nim zamieszkującymi członkami rodziny skarżącego. W dniu 28 sierpnia 2015 r., a więc na kilka dni przed złożeniem przez skarżącego wniosku z dnia 4 września 2015 r., pracownik socjalny ustalił, że skarżący wraz z żoną i dwójką dzieci tworzą pełną, czteroosobową rodzinę mieszkającą "we własnym domu", w miejscowości M., [...]. Okoliczności te potwierdziła żona skarżącego – H. W. we własnoręcznie podpisanych oświadczeniach (k. 1-7, 4-15 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Należy przy tym zauważyć, że Sądowi z urzędu jest wiadome, iż w sprawach o sygn. akt II SA/Lu 495/15, II SA/Lu 496/15, II SA/Lu 554/15, II SA/Lu 555/15, II SA/Lu 556/15, II SA/Lu 557/15, skarżący zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu sądowym wskazywał jako swój adres zamieszkania miejscowość: M. [...].

W powyższych okolicznościach wyczerpane zostały przesłanki wydania decyzji odmownej, o jakiej mowa w przepisie art. 11 ust. 2 ustawy. Jak wyjaśnił bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 2009 r. (I OSK 456/08, niepubl.) uniemożliwienie organowi prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, wskutek nieudzielenia informacji w kwestiach mogących mieć wpływ na ocenę uprawnień wnioskodawcy do świadczeń z pomocy społecznej jest jedną z postaci braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy.

Przepis ten nie formułuje żadnych dodatkowych warunków wydania decyzji odmawiającej przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Oznacza to, iż sam fakt odmowy podjęcia współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej stanowi samodzielną podstawę do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia z pomocy społecznej (por. przykładowo wyroki NSA: z dnia 13 kwietnia 2011 r., I OSK 1987/10, z dnia 24 marca 2011 r., I OSK 2053/10, z dnia 2 marca 2011 r., I OSK 205/11 – niepublikowane).

Sąd podziela również stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż odmowa przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia była uzasadniona także w świetle art. 107 ust. 4a ustawy. Zgodnie z tym przepisem, niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

Nieuzasadnione są również pozostałe zarzuty skarżącego.

Wskazać należy, iż organy administracji nie naruszyły przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., a organ odwoławczy również art. 136 K.p.a. Organy te przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami wynikającymi z powołanych przepisów i prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy.

W toku postępowania nie uchybiono również przepisowi art. 9 k.p.a. Przepis ten stanowi, że: "Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek".

Zgodnie z art. 8 K.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W myśl zaś art. 11 K.p.a. organy te winny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

Sąd nie dopatrzył się w niniejszej sprawie naruszeń zasad postępowania wyrażonych w tych przepisach oraz w innych przepisach procesowych, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych względów Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze. zm.).