Uzasadnienie
II SA /Lu 1518/03
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] wydaną na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt kodeksu postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu odwołania P.N. od decyzji Zastępcy Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] października 2003 r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania zasiłku stałego wyrównawczego, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż w toku prowadzonego postępowania administracyjnego decyzją Zastępcy Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej, odmówiono uwzględnienia wniosku P.N. z dnia 22 września 2003 r., który wystąpił o przyznanie mu pomocy w formie zasiłku stałego motywując jego zasadność złym stanem zdrowia oraz trudna sytuacją finansową rodziny. W uzasadnieniu tej decyzji Zastępca Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej wskazał, iż w przypadku wnioskodawcy przekroczone jest kryterium dochodowe na osobę w rodzinie, co uzasadniało wydanie w sprawie decyzji negatywnej.
Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z odwołaniem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wystąpił P.N. Podnosił on, iż matka nie łoży na jego utrzymanie, a w jej mieszkaniu, w którym jak wywodził jest tylko zameldowany, tylko i wyłącznie śpi, a posiłki spożywa poza domem u znajomych. Ponadto, P.N. podnosił, iż z uwagi na brak pracy nie ma żadnych dochodów, tym samym środków utrzymania, zwłaszcza zaś środków niezbędnych na zakup leków. Leczy się on, bowiem u neurologa i psychiatry.
Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze odnosząc się do zarzutów formułowanych przez wnioskodawcę nie znalazło podstaw ku temu, aby uchylić decyzję Zastępcy Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej. W tym względzie skład orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego, odwołał się do treści przepisu art. 27 ust. 4 pkt. 2 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej określającego warunku od spełnienia, których uzależnione jest przyznanie zasiłku stałego wyrównawczego. Jak wskazano, w świetle tego przepisu zasiłek stały wyrównawczy przysługuje osobie pełnoletniej, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub inwalidztwa, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie, jest niższy od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie określonego zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy. Konfrontując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, treść tego przepisu, z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż w sprawie prowadzonej z wniosku P.N. nie został spełniony warunek kryterium dochodowego, co skutkowało odmową przyznania mu z pomocy społecznej świadczenia w formie zasiłku stałego wyrównawczego.
Jak podniesiono, odwołując się do szczegółowych ustaleń, wnioskodawca orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności z dnia 8 września 2003 r. zaliczony został do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, a orzeczony stopień niepełnosprawności ma charakter okresowy do dnia 30 września 2004 r. Ponadto wskazano, iż, jak wynika z protokołu wywiadu środowiskowego z dnia 1 października 2003 r. wnioskodawca zamieszkuje wraz z matką, prowadząc wspólne gospodarstwo domowe. Ponieważ nie ma on żadnych dochodów, pozostaje na wyłącznym utrzymaniu matki. Jak podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na dochód rodziny wnioskodawcy składa się tym samym świadczenie emerytalne wraz z zasiłkiem pielęgnacyjnym jego matki w łącznej kwocie 996,73 zł, co oznacza, iż dochód na osobę w rodzinie wynosi 498,36 zł i jest wyższy niż kryterium dochodowe na osobę w rodzinie, określone w art. 4 ust. 1 ustawy, a wynoszące 356 złotych.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano ponadto, iż warunkiem przyznania pomocy w formie zasiłku stałego wyrównawczego jest spełnienie łącznie obydwu przesłanek wynikających z ustawy. Ponadto, kwestionując zasadność zarzutów formułowanych przez P.N. w odwołaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniosło, iż twierdzenie wnioskodawcy, iż nie prowadzi on wspólnego gospodarstwa domowego wraz z matką nie znajduje potwierdzenia w zebranym w toku toczącego się postępowania materiale dowodowym. Jak podniesiono okoliczność w postaci braku jakichkolwiek dochodów wnioskodawcy potwierdza, iż źródłem jego utrzymania są dochody jego matki.
Od tej decyzji P.N. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) wnosząc, jak należy sądzić z uzasadnienia skargi (wnosił on o zmianę decyzji i przyznanie mu świadczenia z pomocy społecznej) o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podnosił on, szczegółowo opisując swoją sytuację życiową, materialną oraz zdrowotną, iż zaskarżona decyzja jest niesprawiedliwa, albowiem nie uwzględnia całej złożoności jego sytuacji, wskazując przy tym, iż u matki jest jedynie zameldowany. Podkreślał, że jest pozbawiony jakichkolwiek środków do życia, i że niezasadnie orzekając w jego sprawie uznano, iż na jego dochód składają się skromne dochody jego matki.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i ponownie ją przywołując, jak również podnosząc, iż skarżący w żaden sposób nie wykazał, iż prowadzi odrębne gospodarstwo domowe i że nie pozostaje na utrzymaniu matki, jak również ustosunkowując się do zarzutów skarżącego, wnosiło o oddalenie skargi, jako bezzasadnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
W przekonaniu Sądu, kontrola zaskarżonej decyzji zgodnie z zasadami wyrażonymi na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie daje podstaw ku temu, iżby zasadnie można było uczynić zadość żądaniu skarżącego P.N. i uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zastępcy Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej – należy sądzić, iż uchylenia również tej decyzji domagał się skarżący, skoro wnosił o zmianę rozstrzygnięcia w jego sprawie poprzez przyznanie mu świadczenia w postaci zasiłku stałego wyrównawczego.
W tym kontekście podkreślić należy, iż sąd administracyjny kontroluje zaskarżone akty tylko w zakresie ich zgodności z prawem – zasada legalności – co w naturalny sposób, gdy zważyć na treść przepisu art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi determinuje zakres kognicji sądu w rozpoznawanej sprawie. Tym samym nie sposób, czyniąc zadość oczekiwaniom i żądaniom skarżącego zawartym w skardze, zwłaszcza zaś w jej uzasadnieniu dokonywać kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji w zakresie, w jakim sąd administracyjny nie jest do niej uprawniony – kwestia zmiany zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, poprzez ich zmianę i przyznanie świadczenia w postaci zasiłku stałego wyrównawczego. Nie zwalnia to oczywiście Sądu w zakresie kontroli zaskarżonego aktu z realizacji dyspozycji przepisu art. 134 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W tym względzie, odwołując się do treści przepisu art. 134 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podnieść należy, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przywołany przepis ma podstawowe znaczenie dla określenia zakresu kognicji Sądu. W jego świetle, prawem a także obowiązkiem Sądu jest dokonanie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji niezależnie od tego, czy dany konkretny zarzut został w skardze sformułowany. Oznacza to, iż Sąd nie jest związany i skrępowany sposobem sformułowania skargi, przywołanymi w niej argumentami, podnoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Jest natomiast związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona.
Tym samym granice rozpoznania skargi są z jednej strony wyznaczane przez kryterium legalności działań administracji publicznej, z drugiej zaś przez całokształt tylko prawnych aspektów i tylko tego stosunku administracyjno prawnego, który został objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia – skarga ma, więc wyłącznie walor niewiążącej informacji o wadliwości zaskarżonego aktu lub czynności, a właściwych czynników determinujących – w płaszczyźnie prawnej – zakres kognicji Sądu upatrywać należy w przesłance zaskarżania aktów i czynności (bezczynności) organów administracyjnych; jest nią kryterium zgodności z prawem spełniające w tej płaszczyźnie funkcje granic, w jakich następuje rozpoznanie skargi.
W świetle powyższego orzekając w granicach sprawy i odnosząc się do wszystkich zarzutów skarżącej, Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak również poprzedzająca ją decyzja Zastępcy Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej czynią zadość obowiązującym wymaganiom prawnym i nie sposób zasadnie bronić tezy, iżby można było skutecznie zarzucić wydającym je organom, iż procedowały w sposób naruszający obowiązujące przepisy postępowania, czy też z naruszeniem przepisów prawa materialnego. W tym względzie, gdy odwołać się do przepisów ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej brak jest podstaw, iżby zasadnie można było kwestionować prawidłowość decyzji wydanych w toczącym się postępowaniu administracyjnym przez organ I, jak i II instancji. Konfrontując treść zarzutów formułowanych w skardze do Sądu przez P.N. wobec zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zastępcy Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej odmawiającej przyznanie pomocy społecznej w formie zasiłku stałego wyrównawczego, w przekonaniu Sądu, brak jest jakichkolwiek podstaw, iżby zasadnie można było je kwestionować.
W tej mierze zasadnie uznać należy uznać, tak jak eksponowano to w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak również w odpowiedzi na skargę, iż podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie miał przepis art. 27 ust. 4 pkt 2 i przepis art. 2 a ust. 1 pkt. 1 i 2 a ustawy o pomocy społecznej.
W świetle przepisu art. 27 ust. 4 pkt. 2 ustawy zasiłek stały wyrównawczy przysługuje osobie pełnoletniej, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub inwalidztwa, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie, jest niższy od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie określonego zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy - ustalone zgodnie z nim kryterium dochodowe wynosi 356 złotych. Analiza przepisu art. 27 ust. 4 pkt. 2 ustawy o pomocy społecznej prowadzi do wniosku, iż warunkiem przyznania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego wyrównawczego jest kumulatywne ziszczenie przesłanki niezdolności do pracy z powodu wieku lub inwalidztwa, jak również przesłanki kryterium dochodowego wyrażającej się w tym, aby dochód osoby ubiegającej się o świadczenie, jak również dochód na osobę w rodzinie był niższy od chodu ustalonego zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 ustawy.
W tym kontekście, poza sporem jest, iż odnosząc się do prawidłowo dokonanych w toku toczącego się postępowania administracyjnego ustaleń faktycznych, zasadnie organ I, jak i II instancji wywiódł, iż skarżący P.N. pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym wraz ze swoją matką. W przekonaniu Sądu, ustalenia faktyczne poczynione w tym względzie na podstawie dowodu z protokołu wywiadu środowiskowego, zwłaszcza zaś wywiedzione z nich wnioski, w pełnym swoim zakresie korespondują z przepisami art. 2 a ust. 1 pkt 1 i 2 a ustawy o pomocy społecznej. Zawierają one ustawowe definicje normatywnych pojęć "rodziny" – są to osoby spokrewnione lub nie spokrewnione pozostające w faktycznym związku wspólnie zamieszkujące i gospodarujące – oraz "dochodu na osobę w rodzinie lub kryterium dochodowego na osobę w rodzinie" – jest nim dochód rodziny podzielony przez liczbę osób w tej rodzinie". W tym względzie istotne znaczenie przypisać należy normatywnemu pojęciu "dochodu rodziny" (art. 2 a ust. 1 pkt. 2 ustawy), w rozumieniu, którego jest nim suma miesięcznych dochodów osób w rodzinie.
Konfrontując treść tychże z dokonanymi przez organy I i II instancji w toku toczącego się postępowania administracyjnego ustaleniami faktycznymi, nie może budzić żadnych wątpliwości, iż zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja Zastępcy Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej wydane zostały na podstawie prawidłowo zastosowanych przepisów ustawy. Tym samym zasadnie należy stwierdzić, iż nie naruszają one prawa. Jakkolwiek faktem jest, iż skarżący spełnia pierwszą spośród wyżej wskazanych przesłanek nabycia prawa do uzyskania z pomocy społecznej świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku stałego wyrównawczego – został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności – to jednak nie spełnia on drugiej spośród wskazanych wyżej przesłanek, warunkującej łącznie z pierwszą przyznanie świadczenia. Nie spełnia on, bowiem, jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kryterium dochodowego.
Zasadnie, w tym względzie, uwzględniając przywołane przepisy art. 2 ust. 1 pkt. 1 i 2 a ustawy o pomocy społecznej, jak również przepis art. 2 ust. 1 pkt. 2 tejże ustawy, uznano, więc, iż prowadzi on wspólne gospodarstwo domowe wraz z matką, co skutkowało tym samym również uznaniem, iż na dochód rodziny – tj. na dochód skarżącego i jego matki, które to osoby wspólnie zamieszkują i wspólnie gospodarują – składa się dochód matki P.N., który sam nie mając pracy pozostaje bez jakichkolwiek dochodów własnych. Tym samym też, organy administracji ustalając okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku P.N., tj. przesłanki wskazane w przepisie art. 27 ust. 4 pkt. 2 ustawy uwzględniały, gdy chodzi w szczególności o drugą z nich - "dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie" - takie ich rozumienie, jakie nadał im sam ustawodawca na gruncie wyżej przywołanych przepisów zawierających ustawowe definicje tychże pojęć.
Na "dochód rodziny" skarżącego, w rozumieniu nadanym temu pojęciu przez ustawę składa się, więc świadczenie emerytalne jego matki wraz z zasiłkiem pielęgnacyjnym, w łącznej kwocie 996,73 zł, a "dochodem na osobę w rodzinie" w rozumieniu ustawy, jest jak już wskazano, dochód rodziny podzielony przez liczbę osób w tej rodzinie, co daje kwotę 498,36 zł. W tym kontekście, w świetle tego rodzaju ustaleń, dokonanych z uwzględnieniem wyżej wskazanych przepisów ustawy, zasadnie organy I jak i II instancji uznały, iż w przypadku skarżącego nie doszło do kumulatywnego ziszczenia się obydwu wyżej wskazanych przesłanek warunkujących przyznanie pomocy w formie zasiłku stałego wyrównawczego, albowiem skarżący przekroczył kryterium dochodowe wynoszące 356 złotych.
Brak jest, więc jakichkolwiek podstaw, aby zasadnie można było kwestionować poczynione w tym względzie ustalenia, skoro znajdują one swoje odzwierciedlenie w treści szczegółowych przepisów ustawy określających warunki i zasady przyznawania pomocy w formie świadczenia pieniężnego, jakim jest zasiłek stały wyrównawczy. W przekonaniu Sądu zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji czynią zadość przepisom ustawy o pomocy społecznej w wyżej wskazanym zakresie, jak również w żadnym stopniu nie naruszają przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, gdy chodzi o tryb procedowania organów w sprawie z wniosku skarżącego P.N. Wolne są one, więc w tym względzie od jakiejkolwiek niczym nieuzasadnionej dowolności.
W świetle powyższego nie sposób uczynić zadość żądaniu skarżącego i podzielić zasadność jego zarzutów i argumentacji. Przepisy ustawy o pomocy społecznej, precyzyjnie określającej zróżnicowane formy, w jakich pomoc ta jest świadczona, jak również warunki jej przyznawania, nie dają, bowiem podstaw, aby je uwzględnić w zakresie odnoszącym się do przedmiotu orzekania w niniejszej sprawie, tj. w sprawie odmowy przyznania zasiłku stałego wyrównawczego. Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie uzasadnia, bowiem stanowiska, aby naruszały one przepisy obowiązującego prawa – orzekając w granicach sprawy, Sąd nie znalazł żadnych podstaw, które w rozumieniu przepisu art. 145 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, miałyby uzasadniać uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji.
Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.