Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia...Samorządowe Kolegium Odwoławcze... - po rozpatrzeniu zażalenia W. i L. K., B. i T. C., B. i Z. B. - utrzymało w mocy postanowienie Starosty....z dnia....o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej planowanej budowy stawu rybnego o pow. 17,35 ha na działce nr...położonej w miejscowości A. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że pismem z dnia 26 lutego 2013r. Wójt Gminy.. zwrócił się z prośbą o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy na budowę stawu rybnego o pow. 17,35 ha na działce nr...w miejscowości A. na wniosek W. i L. K., B. i T. C. oraz B. i Z. B. Postanowieniem z dnia.... Starosta...odmówił uzgodnienia, jednak postanowienie to zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w... postanowieniem z dnia....
Rozpatrując wniosek ponownie organ I instancji ustalił, że użytki rolne objęte projektem decyzji są sklasyfikowane jako łąka klasy IV, którymi według pochodzenia są torfy niskie oznaczone symbolem Tn. Podczas oględzin w dniu 16 września 2013r. stwierdzono, że w bezpośrednim sąsiedztwie znajdują się dwa stawy należące do wnioskodawców o pow. ok. 12, 50 ha, zrealizowane na podstawie pozwoleń wodnoprawnych z 1999r. i 2005r., a kolejne obiekty o pow. 11 ha są w trakcie budowy. Obok nich składowany jest torf. Istniejące stawy powstały w związku z działalnością prowadzoną na terenach górniczych pn. "K. I – V", zaś kolejne powstają na terenach "K. VI – VII". Organ wskazał, że brak jest wiarygodnych dowodów potwierdzających, że w istniejących stawach prowadzona jest gospodarka rybacka, pomimo, że wnioskodawcy wyjaśnili, że dokonali ich zarybienia w 2008r.
Mając powyższe na uwadze organ I instancji odmówił dokonania uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Organ stwierdził, że ziemne stawy rybne zaliczane są do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych (art. 73 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. – Prawo wodne), a melioracje takie na obszarze nie mniejszym niż 5 ha należą do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 88 lit. d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko). Z tego względu przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy musi zostać przeprowadzone przez Wójta Gminy postępowanie środowiskowe, które zakończy się wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, stanowiącej niezbędny załącznik do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (art. 71 ust. 2 pkt 2 i art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku o jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko).
Brak decyzji środowiskowej, obejmującej wyjaśnienie uwarunkowań środowiskowych, hydrogeologicznych i geologicznych oddziaływań skumulowanych, wykorzystania zasobów naturalnych etc. uniemożliwia organowi dokonanie uzgodnienia tej inwestycji.
Organ ustalił również, że w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji prowadzona jest eksploatacja złóż torfu, a inwestorzy wskazują, że zamierzają zbyć kopalinę w ramach koncesji wynikającej z prawa geologicznego i górniczego, co wskazano w projekcie decyzji o warunkach zabudowy. Organ wyjaśnił zatem, że koncesjonowaniu podlega działalność polegająca na wydobyciu kopalin ze złoża, a nie jej zbycie, dlatego inwestorzy powinni posiadać taką koncesję przed rozpoczęciem wydobycia, bowiem wydobycie bez wymaganej koncesji podlega karze wynikającej z art. 177 Prawa geologicznego i górniczego. Organ I instancji stwierdził w konsekwencji, że ze względu na naturalne nagromadzenie torfu, którego wydobywanie może przynieść korzyść gospodarczą, inwestorzy powinni w pierwszej kolejności rozpoznać złoże, potem uzyskać decyzję o warunkach zabudowy dla kopalni, poprzedzoną postępowaniem środowiskowym, obejmującym działalność wydobywczą, następnie uzyskać koncesję na tę działalność i przeprowadzić rekultywację terenu w kierunku wodnym.
W zażaleniu na to postanowienie W. i L. K., B. i T. C., B. i Z. B. zarzucali, że zostało ono wydane po upływie 2 tygodni od dnia doręczenia organowi wystąpienia o uzgodnienie, a więc bez podstawy prawnej tj. z naruszeniem art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podnieśli, że organ nie dokonał oceny skutków planowanej budowy stawu rybnego z punktu widzenia celów ochrony gruntów rolnych, błędnie wskazując, że inwestorzy powinni uzyskać decyzję o warunkach zabudowy dla kopalni, a nie budowy stawu rybnego oraz, że powinni przeprowadzić postępowanie środowiskowe; zarzucili także naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 77 i 80 kpa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze... nie uwzględniło zażalenia, podzielając ustalenia i stanowisko organu I instancji.
Kolegium stwierdziło, że nie doszło do naruszenia wskazanego w art. 53 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym trybu uzgadniania. Postanowienie Kolegium z dnia... uchylające postanowienie organu I instancji z dnia.... wpłynęło bowiem wraz z aktami sprawy do tego organu w dniu 29 sierpnia 2013r., natomiast w dniu 6 września 2013r. organ zawiadomił strony o terminie oględzin wyznaczonych na dzień 16 września 2013r., a w dniu 18 września 2013r. poinformował strony o możliwości przeglądania akt oraz wypowiedzenia się w terminie do 30 września 2013r. Wprawdzie w pismach tych organ nie powołał się na art. 36 § 1 kpa, do czego zobowiązuje art. 106 § 6 kpa, zgodnie z którym w przypadku niezajęcia stanowiska z terminie dwutygodniowym stosuje się przepis art. 36 - 38 kpa, jednak uchybienie to – zdaniem Kolegium – nie stanowi podstawy uchylenia postanowienia i umorzenia postępowania uzgodnieniowego.
Kolegium potwierdziło ustalenia organu I instancji, że na działce objętej inwestycją znajdują się torfowiska i stwierdziło, że z uwagi na to, że ochrona gruntów rolnych polega m.in. na zachowaniu torfowisk, uzasadniona była odmowa uzgodnienia tej inwestycji. Do gruntów rolnych zalicza się bowiem zarówno torfowiska, jak i grunty pod stawami rybnymi (art. 2 ust. 1 pkt 2 i 9 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych), a organ dokonujący uzgodnienia ocenia czy planowaną inwestycję można zaakceptować z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie W. i L. K., B. i T. C. oraz B. i Z. B. wnieśli o uchylenie postanowień organów obu instancji.
Skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania tj.:
- - art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieumorzenie postępowania pomimo upływu 2-tygodniowego terminu na zajęcie stanowiska przez organ uzgodnieniowy
- - art.7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa poprzez nienależyte i niewyczerpujące przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego
- - art. 10 w zw. z art. 79 § 2 kpa poprzez zawiadomienie stron o terminie i miejscu oględzin w terminie krótszym niż 7 dni oraz art. 8 kpa tj. zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, a także
- - naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niedokonanie oceny skutków planowanej budowy stawu rybnego z punktu widzenia celów ochrony gruntów rolnych oraz nieuzasadnione uzależnienie uzgodnienia od uprzedniego rozpoznania złoża torfu, uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla kopalni poprzedzonej postępowaniem środowiskowym, obejmującym działalność wydobywczą, a następnie koncesjonowania działalności wydobywczej.
Skarżący podnieśli, że postanowienie o odmowie uzgodnienia przedmiotowej inwestycji nie mogło być wydane, bowiem uzgodnienie nastąpiło w związku z niezajęciem przez organ w terminie 2-tygodniowym stanowiska. Bieg tego terminu rozpoczął się z chwilą doręczenia Staroście...postanowienia SKO... i upłynął w postępowaniu toczącym się po uchyleniu przez SKO.. zarówno po raz pierwszy (postanowienie SKO z dnia....), jak i po raz drugi (postanowienie SKO z dnia....) postanowienia Starosty... odmawiającego uzgodnienia.
Ponadto, zdaniem skarżących, postępowanie uzgodnieniowe powinno być umorzone, ponieważ organ w innych sprawach dotyczących stawów rybnych na sąsiednich nieruchomościach wskazywał, że uzgodnień dokonuje się wyłącznie w odniesieniu do gruntów stanowiących użytki rolne klas I - III, natomiast działka nr..jest sklasyfikowana jako łąka klasy IV. Poza tym organ akceptował z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych budowę stawów rybnych hodowlanych na nieruchomościach sąsiednich, określanych jako kompleks "K.", co znajduje odzwierciedlenie w wielu decyzjach Wójta Gminy... i Starosty.... Skarżący występując o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej działki wchodzącej w skład tego kompleksu w celu kontynuacji budowy stawów rybnych działali więc w zaufaniu do organów administracji publicznej
Skarżący zarzucili również nieuzasadnione stwierdzenie, że na terenie planowanej budowy stawu rybnego występują torfy, bowiem nie świadczy o tym sam fakt składowania torfu na działkach sąsiednich. Ich zdaniem, tylko opinia biegłego mogłaby to potwierdzić, a takiej organ nie zlecił.
Podnieśli ponadto, że organ nie dokonał oceny skutków planowanej budowy tj. skutków lokalizacji stawu rybnego z punktu widzenia celów ochrony gruntów rolnych, a więc nie rozpoznał sprawy co do istoty oraz, że w sposób nieuzasadniony zmienił zakres złożonego przez nich wniosku wskazując, że powinni oni uzyskać decyzję o warunkach zabudowy dla kopalni, a nie stawu rybnego. W konsekwencji organ bez podstawy prawnej uzależnił dokonanie uzgodnienia od rozpoznania złoża torfu, uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla kopalni poprzedzonej postępowaniem środowiskowym, obejmującym działalność wydobywczą, a następnie koncesjonowania działalności wydobywczej.
Ponadto, w ocenie skarżących, przedmiotem uzgodnienia powinna być odpowiedź na pytanie czy planowana inwestycja nie wpłynie negatywnie na realizację celów ochrony gruntów rolnych, w szczególności celu polegającego na ograniczeniu przeznaczenia ich na cele nierolnicze np. przemysłowe, o czym będzie decydować rodzaj inwestycji, a także klasa i użytek gruntu nią objęty. W przekonaniu skarżących, budowa stawu rybnego nie zmieni charakteru działki nr... będącej użytkiem rolnym – łąką, IV klasy gleboznawczej, gdyż po wybudowaniu stawu nadal będą to użytki rolne sklasyfikowane jako grunty pod stawami (zgodnie z § 68 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków).
Również z art. 2 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika, że ustalenie przeznaczenia terenu nie jest konieczne w przypadku, gdy pomimo realizacji inwestycji grunt zajęty pod inwestycję nadal traktowany będzie jako grunt rolny. Z kolei z art. 4 pkt 11 tej ustawy wynika, że wyłączenie gruntów z produkcji to rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Hodowla ryb jest natomiast działalnością wytwórczą w rolnictwie w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej. Powyższe świadczy o tym, że zagospodarowanie przedmiotowej nieruchomości w postaci budowy lub rozbudowy już istniejącego stawu rybnego nie stanowi rozpoczęcia innego niż rolnicze użytkowania tych gruntów, co przemawia za umorzeniem postępowania uzgodnieniowego w niniejszej sprawie.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna, albowiem postanowienia organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem obowiązujących przepisów.
Materialnoprawną podstawą ich wydania był przepis art. 53 ust. 4 pkt ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz. 647 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z tym przepisem decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 (a więc m.in. decyzję o warunkach zabudowy) wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Uzgodnienie to dokonywane jest w trybie art. 106 § 1 – 6 kpa.
"Uzgodnienia dotyczą oceny zgodności decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę, w związku z którą ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia. Organ uzgadniający działa opierając się na stosownych przepisach normujących przedmiotowy zakres uzgodnienia. To organ wyspecjalizowany, a więc do jego właściwości przechodzi kontrola zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego. Organ uzgadniający nie może wyjść zatem poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię. Z tak określonych granic działania organu uzgadniającego wynika, że odmowa uzgodnienia może nastąpić tylko na podstawie wprost wskazanego przepisu prawa. Decyzja o warunkach zabudowy ma bowiem na celu stwierdzenie zgodności zamierzenia z prawem. Nie może być zatem innej podstawy do decyzji odmownej (...) niż przepis prawa powszechnie obowiązującego. Nie może być nią także brak uzgodnienia nie mający oparcia w przepisach" (zob. Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 428).
W niniejszej sprawie przedmiotem uzgodnienia jest decyzja ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stawu rybnego o pow. 17,35 ha na działce nr...położonej w miejscowości A..
Zasadny jest zarzut skarżących, że organ odmawiając dokonania uzgodnienia nie uzasadnił należycie swojego stanowiska, naruszając przy tym zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, o której mowa w art. 8 kpa. Nie ustalił również jednoznacznie stanu faktycznego i przekroczył granice wniosku skarżących, zmieniając charakter wskazanej w nim inwestycji.
Organ ustalił, że działka nr... jest użytkiem rolnym IV klasy, łąką, "którym według pochodzenia są torfy niskie oznaczone symbolem Tn", co wynika z dokumentacji znajdującej się w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej... (wycinek z mapy glebowo – rolniczej wsi A.). O występowaniu na tej działce torfu świadczą także – zdaniem organu - znajdujące się na sąsiedniej działce hałdy tej kopaliny. Okoliczność ta uniemożliwia, zdaniem organu, uzgodnienie inwestycji polegającej na budowie stawu rybnego, bowiem w świetle art. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (teks jedn. Dz. U. z 2013r., poz. 1205 ze zm.), zwanej dalej "o.g.r.", ochrona gruntów rolnych i leśnych polega m.in. na zachowaniu torfowisk.
Stanowisko to nie uzasadniało odmowy dokonania uzgodnienia przedmiotowej inwestycji.
Organ powołując się na art. 3 ust. 1 pkt 4 o.g.r. wskazał, że ochrona gruntów rolnych i leśnych polega na zachowaniu torfowisk, jednak pominął, że zarówno torfowiska, jak i grunty pod stawami rybnymi służącymi wyłącznie dla potrzeb rolnictwa, są gruntami rolnymi w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 i 9 o.g.r. W świetle tych przepisów zarówno takie stawy, jak i torfowiska podlegają ochronie. Ustawa ta nie daje natomiast prymatu ochrony żadnemu z nich. Przepis art. 3 ust. 1 stanowi, że ochrona gruntów rolnych polega na:
- 1) ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne;
- 2) zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej, powstającym wskutek działalności nierolniczej i ruchów masowych ziemi,
- 3) rekultywacji i zagospodarowaniu gruntów na cele rolnicze;
- 4) zachowaniu torfowisk i oczek wodnych jako naturalnych zbiorników wodnych;
- 5) ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi.
Z tak sformułowanego przepisu wynika, że intencją ustawodawcy było zachowanie rolnego charakteru gruntów, natomiast nie wynika z niego pierwszeństwo ochrony torfowisk przed innymi gruntami rolnymi. O ile zatem organ odmawia uzgodnienia inwestycji polegającej na budowie stawu rybnego wskazując na konieczność zachowania istniejącego torfowiska, to powinien swoje stanowisko szczególnie wnikliwie uzasadnić, wskazując, dlaczego dana inwestycja, polegająca na budowie stawu rybnego, mająca bezspornie rolny charakter, nie zasługuje na realizację, mając na uwadze choćby wielkość i jakość torfowiska, czy rozmiar jego zniszczenia na skutek budowy stawu oraz korzyści wynikające z zagospodarowania gruntu pod staw rybny.
W sprawie niniejszej organ nie uzasadnił natomiast należycie swojego stanowiska, co stanowi naruszenie 107 § 3 kpa.
Odmowa uzgodnienia przedmiotowej inwestycji tym bardziej jest nieuzasadniona, że – jak wynika z akt sprawy – stanowi ona kontynuację działalności rolniczej prowadzonej na sąsiednich działkach w kompleksie "K.", w związku z którą organ umarzał postępowania uzgodnieniowe jako bezprzedmiotowe, pomijając przy tym istnienie torfu na tym obszarze.
W tej sytuacji brak wyczerpującego uzasadnienia odmowy uzgodnienia inwestycji w niniejszej sprawie narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej tj. art. 8 kpa. "Brak zaufania obywateli do organów państwa jest z reguły skutkiem naruszenia prawa przez organy państwowe, zwłaszcza zaś niektórych wartości w nim wyrażonych, takich jakich jak równość i sprawiedliwość" (zob. A. Wróbel w M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 159). Z tego względu w orzecznictwie sądowym za naruszającą zasadę zaufania obywateli do organów państwa przyjęto m.in. zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany (wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 1998r., I SA/Łd 652/97).
W sprawie niniejszej organ nie wyjaśnił, dlaczego odmawia dokonania uzgodnienia przedmiotowej inwestycji, pomimo iż w sprawach dotyczących działek sąsiednich, również wchodzących w skład obszaru "K.", obejmującego stawy rybne, organ uznawał, że nie zachodzi konieczność dokonywania takich uzgodnień. Brak odniesienia się przez organ do poprzednio zajmowanego stanowiska narusza zasadę zaufania obywateli do organów władzy publicznej.
Słusznie również zarzucili skarżący, że organ I instancji wadliwie uzależnił dokonanie uzgodnienia od przeprowadzenia postępowania w sprawie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i uzyskania szeregu decyzji, w tym decyzji środowiskowej, dotyczących wydobycia torfu. Organ ten bezzasadnie potraktował planowaną inwestycję jako budowę kopalni torfu, podczas gdy wnioskiem i projektem decyzji o warunkach zabudowy objęta była wyłącznie budowa stawu rybnego.
Wskazane naruszenia świadczą o wadliwości postanowień organów obu instancji, co skutkuje ich uchyleniem.
Trafnie również skarżący podnoszą, że zaskarżone postanowienie o odmowie dokonania uzgodnienia zostało wydane pomimo upływu dwutygodniowego terminu, o którym mowa w art. 53 ust. 5 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 kpa, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane.
Jak wynika z akt sprawy, organ I instancji otrzymał postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego... z dnia.... uchylające poprzednie postanowienie organu I instancji o odmowie uzgodnienia przedmiotowej inwestycji w dniu..., natomiast zaskarżone postanowienie wydał w dniu...., a więc po upływie wskazanego w art. 53 ust. 5 ustawy terminu. Mimo zatem, że w tym okresie organ podejmował czynności wyjaśniające (oględziny), to wobec braku wyraźnego zawiadomienia skarżących o przedłużeniu terminu rozpatrzenia sprawy, do czego organ był zobligowany zgodnie z art. 106 § 6 kpa, skarżący mieli podstawy do przyjęcia, że organ dokonał milczącego uzgodnienia z upływem dwutygodniowego terminu, a zatem wydanie następnie postanowienia o odmowie było niedopuszczalne.
Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz.270 ze zm.) uchylił postanowienia organów obu instancji; o kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 cyt. ustawy.
Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni powyższe rozważania, a uzasadniając swoje kolejne rozstrzygnięcie będzie miał na uwadze zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy państwowej.