Uzasadnienie
Rada Miasta B.-P. podjęła uchwałę nr VI/45/03 z dnia 25 września 2003 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B.-P. pod nazwą "P.". Jednocześnie par. 2 ust. 3 przedmiotowej uchwały wprowadził zapis "usługi handlowe o których mowa w ust. 2 nie mogą być realizowane w obiektach, których powierzchnia całkowita przekracza 500 m2". Natomiast ust. 2 powyższej uchwały stanowił "proponuje się pozostawienie dotychczas istniejącej funkcji zabudowy oraz uzupełnienie o funkcję zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług".
Następnie Wojewoda L. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 31 października 2003 r. (...) stwierdził nieważność uchwały nr VI/45/03 Rady Miasta B.-P. z dnia 25 września 2003 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B.-P. pod nazwą "P." w części dotyczącej par. 2 ust. 3.
W uzasadnieniu orzekł, że przedmiotowa uchwała Rady Miasta B.-P. o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B.-P. pod nazwą "P." została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. nr 142 poz. 1591 ze zm./ oraz art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 80 poz. 717/.
Natomiast zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 80 poz. 717/ w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada miasta podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarówno ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./, jak też ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 80 poz. 717/ szczegółowo regulują procedurę powstawania obiektów budowlanych zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Ponadto procedurę sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób wyczerpujący precyzuje art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dlatego też, stwierdził Wojewoda L., dodatkowe uregulowanie zawarte w ust. 3 par. 2 uchwały nr VI/45/03 w postaci zapisu, że usługi handlowe nie mogą być realizowane w obiektach, których powierzchnia całkowita przekracza 500 m2 na etapie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B.-P. jest niedopuszczalne, ponieważ przewiduje go ustalona norma cyt. ustawy. Oznacza to według organu nadzoru, że szczegółowe doprecyzowanie lokalizacji np. super i hipermarketów miasto powinno ustalić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, wskazując obszar przeznaczony pod budowę marketów. Także studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego powinno wskazywać obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2.
Z tych powodów, zdaniem organu nadzorczego uchwalenie przez Radę Miasta B.-P. dodatkowych zastrzeżeń odnośnie usług handlowych nie odpowiada wymogom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i uzasadnia stwierdzenie nieważności części uchwały nr VI/45/03 z dnia 25 września 2003 r. Ponadto dodał, że rozstrzygnięcie nadzorcze z dniem doręczenia wstrzymuje wykonanie części uchwały z mocy prawa.
W skardze do Sądu Rada Miasta B.-P. wnosi o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody. W treści skargi podnosi następujące podstawowe zarzuty:
Po pierwsze, zdaniem strony skarżącej art. 91 ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie gminnym jako podstawa prawna do stosowania środków nadzoru nie ma w tej sprawie zastosowania, gdyż art. 28 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest w tym zakresie przepisem lex specialis. Stanowi on bowiem, że Wojewoda jako organ nadzoru może stwierdzić nieważność uchwały rady gminy w całości lub części w sprawach dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego tylko jeżeli nastąpiło naruszenie zasad sporządzania studium; naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego czy też naruszenie właściwości organów samorządu w tym zakresie. Ponadto cyt. art. 28 stanowi ustawową gwarancję samodzielności gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego swoich terenów, którego to przepisu Rada Miasta B.-P. nie naruszyła.
Po drugie, według strony skarżącej całkowicie błędna jest zastosowana przez Wojewodę L. wykładnia art. 15 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Rady Miasta art. 15 ust. 2 pkt 9 stanowi bowiem, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu. Natomiast pkt 6 cyt. ustępu nakłada obowiązek określenia parametrów i wskaźników zabudowy, (...) w tym linii zabudowy, gabarytów obiektów i wskaźników intensywności zabudowy. Ponadto powyższy przepis nie zawiera wykluczenia, że uprawnienia rad gmin do określenia gabarytów obiektów dotyczą wszelkiego typu budynków - tylko z jakichś tajemniczych powodów nie dotyczą sklepów, podkreśliła Rada Miasta.
Jednocześnie zdaniem Rady Miasta B.-P. powyższą argumentację potwierdza dołączona do akt sprawy opinia prof. zw. dr hab. Eugeniusza S. W odpowiedzi na skargę Wojewoda L. podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Naczelny sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Po pierwsze, przedmiotowa uchwała nr VI/45/03 Rady Miasta B.-P. z dnia 25 września 2003 r. dotyczący wyłącznie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B.-P. pod nazwą: "P.", a nie jego uchwalenia i została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wynika to z tego, że zgodnie z art. 14 ust. 1 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada miasta podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś załącznik graficzny określa granice obszaru objętego planem miejscowym.
Po drugie, procedurę sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego reguluje dyspozycja art. 15 tejże ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która stanowi m.in., że projekt planu miejscowego sporządza prezydent miasta. Oznacza to, że każde szczegółowe doprecyzowanie lokalizacji, np. super i hipermarketów powinna określić Rada Miasta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, wskazując obszar przeznaczony pod budowę marketów, zaś studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego powinno wskazywać obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 zgodnie z dyspozycją art. 10 ust. 2 pkt 8 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Dlatego też, przedmiotowa uchwała Rada Miasta B.-P. na tym etapie ustawowej procedury planistycznej, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może wprowadzać jak to nastąpiło w par. 2 ust. 3 żadnych zakazów polegających na tym, że usługi handlowe nie mogą być realizowane w obiektach, których powierzchnia całkowita przekracza 500 m2. Na tym etapie procesu planowania przestrzennego nie jest to bowiem dozwolone. Natomiast w świetle jednolitej linii orzecznictwa NSA nie może w tym zakresie zachodzić tzw. domniemanie kompetencji dla Rady Miasta, ponieważ "kazuistycznie" w tym zakresie musi ona przestrzegać ustawowej procedury opracowania, a następnie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego.
Po trzecie, w tym zakresie nastąpiło także naruszenie w ramach trybu sporządzania planu miejscowego właściwości organów gminy w procedurze uchwalania planu miejscowego w świetle dyspozycji art. 28 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 i art. 10 ust. 2 pkt 8 cyt. ustawy o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym w związku z art. 91 ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie gminnym.
Dlatego też zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. nie naruszyło przepisów prawa materialnego jak i prawa procesowego.
Z tych względów na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzeczono jak w sentencji.