Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania E. D. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020r., poz. 111), dalej jako "u.ś.r." - utrzymało w mocy decyzję wydaną z up. Burmistrza P. z dnia [...]., Nr [...] odmawiającą przyznania E. D. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babką G. Z..
W obszernym uzasadnieniu Kolegium przedstawiło następujący stan faktyczny i prawny:
Wnioskiem z dnia 19 grudnia 2018r. E. D. zwróciła się do organu o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babką - G. Z. (88 lat), legitymującą się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w L. z 11 grudnia 2017r., Nr [...] zaliczającym ją do znacznego stopnia niepełnosprawności do 31 grudnia 2021r. poczynając od dnia 19 listopada 2015r.
Po powtórnym rozpatrzeniu sprawy na skutek decyzji kasacyjnej tut. Kolegium z dnia [...]., organ I instancji po raz kolejny kwestionowaną decyzją odmówił przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego. Ustalił podczas wywiadu środowiskowego w dniu 24 czerwca 2019r., że wnioskodawczyni sprawuje opiekę nad babką od śmierci swojej matki, czyli od stycznia 2015r. i z tego tytułu ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego od 1 listopada 2015r. Z pierwszego wywiadu przeprowadzonego na potrzeby tego świadczenia wynika, że babka jest schorowana, przebyła udar mózgu i ma problemy z poruszaniem się, ze słuchem i wzrokiem. Wymaga pomocy w myciu, ubieraniu się, systematycznym podawaniu leków, przygotowywaniu posiłków, sprzątaniu, załatwianiu spraw urzędowych, dotarciu do placówek służby zdrowia i lekarzy. E. D. złożyła oświadczenie, że jest jedyną osobą, która jest w stanie zapewnić babce należytą opiekę, bowiem mieszkający z babcią syn, a jej wuj, ze względu na orzeczoną niepełnosprawność, sam wymaga opieki.
E. D. dojeżdża do babki własnym samochodem, co zajmuje jej 20-25 minut w jedną stronę, w określone dni tygodnia zostaje u niej na noc i często jeździ do niej razem z małoletnimi synami. Zdaniem organu I instancji, opieka sprawowana przez E. D. obejmuje pełen zakres czynności związanych zarówno z wyżywieniem, jak i pielęgnacją babki, a mianowicie przygotowuje ona posiłki, myje i ubiera babkę, podaje jej leki i wyprowadza na zewnątrz. Oprócz tego robi jej zakupy, wozi do lekarza i wykonuje wszystkie czynności związane z utrzymaniem porządku w domu i na posesji. Zdaniem organu I instancji, E. D. spełnia zatem wymogi określone w art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r., mimo to, świadczenie pielęgnacyjne nie może jej być przyznane ze względu na zbieg świadczeń, o którym mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. "b" u.ś.r., czyli z powodu ustalonego dla niej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz z powodu niespełnienia wymogu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki w wieku określonym w art. 17 ust. 1b u.ś.r.
W odwołaniu od tej decyzji E. D. podniosła, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. w sprawie K 38/13, na który powołał się organ I instancji, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Powstanie niepełnosprawności babki w późniejszym wieku, nie powinno więc być przyczyną odmowy przyznania świadczenia, na co wskazywało Kolegium w poprzedniej swojej decyzji.
Jej zdaniem, przyczyną odmowy nie powinien być też zbieg świadczeń, co również wcześniej stwierdziło Kolegium, gdyż zgodnie z art. 27 ust. 5 u.ś.r. w przypadku zbiegu prawa do świadczeń przysługuje jedno wybrane, a skarżąca takiego wyboru dokonała składając stosowne oświadczenie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło zarzutów odwołania i wskazaną na wstępie decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, choć z innych względów, niż w niej wymienione.
Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności zobowiązane było do ponownego merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącej o przyznanie jej świadczenia. W związku z tym, analizując treść przytoczonych przepisów art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. stwierdziło przede wszystkim, że skarżąca nie spełnia przesłanek określonych w z art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust.1 a pkt 2 u.ś.r. Z przepisów tych wynika, że osobom innym, niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, a więc takim jak wnioskodawczyni, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w przypadku, gdy spełnione są łącznie następujące warunki: rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 1), nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 2). nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3. lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 3).
Kolegium stwierdziło, że bezspornie E. D. jest obciążona obowiązkiem alimentacyjnym wobec babki na podstawie art. 128 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ("k.r.i.o."), a więc mieści się w kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego określonym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., ale jej obowiązek alimentacyjny nie wyprzedza obowiązku alimentacyjnego jej wuja K. Z., który mieszka z matką (jej babcią), nie pracuje i choć ma orzeczoną całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym, to jednak nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolegium przytoczyło art. 128 i art. 132 k.r.i.o., zgodnie z którym obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej, a obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami.
Zdaniem Kolegium, z art. 17 ust.1 a u.ś.r. jasno wynika, że osoba spokrewniona w dalszej kolejności jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli nie ma osób spokrewnionych w bliższym stopniu lub legitymują się one orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z woli ustawodawcy o tym, czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego, rozstrzyga jedynie jej stan zdrowia potwierdzony stosownym orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 3804/18).
W ocenie Kolegium, materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie pozwala na przyjęcie, że zaktualizował się obowiązek alimentacyjny E. D. względem jej babki przed obowiązkiem alimentacyjnym K. Z.. K. Z. legitymuje się bowiem jedynie orzeczeniem KRUS z dnia 18 września 2018r. o całkowitej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym, wydanym do września 2020r., a więc orzeczeniem, które nie jest równoważne z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w rozumieniu art. 3 pkt 21 u.ś.r. Postępowanie dowodowe nie tylko nie wykazało, że jego stan zdrowia uniemożliwiał mu sprawowanie opieki nad matką, ale wykazało, że faktycznie sprawuje on tę opiekę na równi, czy też wespół ze skarżącą. Jak wynika z orzeczenia z dnia 11 grudnia 2017r. o niepełnosprawności G. Z. przyczyną jej niepełnosprawności są choroby neurologiczne, zaburzenia głosu, mowy i choroby słuchu. E. D. podczas wywiadu w dniu 24 czerwca 2019r. oświadczyła, że nie zrezygnowała z zatrudnienia na rzecz opieki nad babką, lecz na rzecz opieki nad swoją matką, M. D., która zmarła w styczniu 2015r.
W związku z tym należało rozważyć, czy skarżąca w ogóle spełnia warunek niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. G. Z. mieszka w K. w gminie O. L. oddalonych o 26 km od P., czyli miejsca zamieszkania skarżącej. Skarżąca jeździ do babki własnym samochodem: w piątki po południu razem z dwoma małoletnimi synami i przebywa u niej do poniedziałku rano, następnie jedzie do babki z synami we wtorek po godzinie 13.00 i wyjeżdża w środę rano; w czwartek, po odwiezieniu synów do przedszkola i szkoły, jedzie do babki i wraca do swojego domu w P. około godziny 15.00 lub 16.00.
Zatem G. Z. pozostaje bez opieki skarżącej od poniedziałku rano do godziny 13.00 we wtorek, od środy rano do czwartku rano i we czwartek, mniej więcej od godziny 14.30 lub 15.30 (licząc czas, jaki skarżąca potrzebuje na pokonanie drogi do domu) do godzin popołudniowych w piątek. Kiedy jest u babki pomaga jej w myciu się, zakładaniu odzieży i obuwia, zmienia pampersy, przygotowuje ciepłe i zimne posiłki, podaje i wydziela leki oraz krople do oczu, szykuje opał i rozpala w kuchni węglowej oraz wyprowadza babkę na dwór. Oprócz tego robi porządki zarówno w domu, jak i obejściu, wozi babkę do lekarzy, realizuje recepty i robi zakupy. Z pisma skarżącej z 9 października 2019r. wynika, że babka ma zalecone przyjmowanie leków trzy razy dziennie i kropli do oczu do kilku razy dziennie, ani tabletek, ani kropli nie może sama przyjąć, bo nie pozwala jej na to stan zdrowia, dlatego też ona rozdziela tabletki do pojemnika, tak aby wystarczyło do kolejnej jej wizyty, obiad szykuje na dwa dni, natomiast opał, który wcześniej zamawia i kupuje węgiel lub drewno, składa w budynku obok domu i rąbie drwa, przynosi do domu na kilka dni naprzód.
Z kolei syn G. Z., w dniu wywiadu środowiskowego 17 października 2019r., wybierał się do O. L. do lekarza rodzinnego celem przepisania leków dla matki i ich wykupienia. Z wywiadu tego wynika ponadto, że kiedy nie ma skarżącej to K. Z. podaje matce leki rano i wieczorem, gdyż matka nie słyszy, nie widzi całkowicie na jedno oko, a na drugie słabo, ubiera matkę, rozpala w piecu i ją karmi. W zgodzie z wypowiedzią syna G. Z. pozostają spostrzeżenia i wnioski pracownika socjalnego przeprowadzającego wywiad środowiskowy w dniu 17 października 2019r., że dom składa się z dwóch pomieszczeń, kuchni i pokoju, który syn zajmuje z matką. E. D. przyjeżdża do babki trzy razy w tygodniu i przygotowuje opał, jedzenie i leki, które syn podaje dwa razy dziennie. Na co dzień to syn pomaga matce w codziennym funkcjonowaniu, gdyż G. Z. praktycznie nie widzi i nie słyszy.
Taki stan faktyczny, zdaniem Kolegium, prowadzi do odmiennego wniosku, niż przyjęty przez organ I instancji, że opieka nad babką sprawowana przez skarżącą, wyklucza jej aktywność zawodową – opieka ta jest bowiem jedynie pomocą doraźną i incydentalną, a więc nie stałą, jak tego wymaga art. 17 ust. 1 u.ś.r. Świadczy o tym samo to, że skarżąca nie mieszka z babką i jest u niej tylko w wybrane dni tygodnia (przez całą sobotę i niedzielę, popołudniami we wtorek i piątek i we czwartek od rana do późnego popołudnia). Jednocześnie oznacza to, że skarżąca nie zapewnia babce opieki w sposób stały, wymagany przepisem art. 17 ust. 1 u.ś.r., gdyż nie jest w stanie pomóc jej w każdej czynności, której babka akurat wymaga, jak podawanie leków, zapuszczane kropli do oczu, zmiana pampersów lub podawanie posiłku oraz związanych z prawidłowym funkcjonowaniem gospodarstwa domowego, jak rozpalenie w kuchni węglowej.
Co więcej, opiekę tę skarżąca sprawuje nie sama, ale wspólnie z wujem, co do którego nie wykazała, aby istniały jeszcze inne, poza jego stanem zdrowia, obiektywnie weryfikowalne okoliczności, które czyniłyby ją uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczą o tym wypowiedzi jej samej zawarte w piśmie z 9 października 2019r.: "wykonywanie czynności, które ja robię, a które są robione pod moją nieobecność na pewno sprawia babci duże trudności...", oraz "..gdy zajdzie konieczna sytuacja, mieszkający z nią syn, pomimo swojej choroby, pomoże swojej matce przy podstawowych problemach z wykonywaniem czynności.". Kolegium nie kwestionuje, że skarżąca pomaga babce w tych czynnościach, ale opieka ta nie jest opieką stałą i wyłączną, a więc nie wystarcza do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Kolegium zakres opieki, jaką skarżąca sprawuje nad babką, nie wymaga od niej absencji zawodowej.
Czynności przez nią wymienione, jak zmiana odzieży i obuwia, przygotowywanie posiłków, porządki w domu i obejściu, wożenie do lekarzy i realizowanie recept, szykowanie opału i rozpalanie w kuchni węglowej, zakupy lub wyprowadzanie babki na spacer lub jej kąpiel są czynnościami, które bez wątpienia można zaplanować i wykonać w takim czasie, że nie będzie to kolidowało z zatrudnieniem, tak jak to godzi ogół zatrudnionych ludzi. Natomiast takie czynności, jak podawanie leków i kropli do oczu, podawanie posiłków może wykonywać i to na co dzień robi wuj skarżącej, o czym świadczy wyżej przytoczona wypowiedź samej skarżącej oraz wnioski pracownika socjalnego z wizyty w środowisku w dniu 17 października 2019r., a więc osoby postronnej. Zdaniem Kolegium przy właściwej organizacji i wsparciu wuja, który nie został zwolniony z obowiązku alimentacyjnego orzeczeniem sądu, a także przy ewentualnym wsparciu pomocy społecznej w postaci usług opiekuńczych skarżąca może pogodzić aktywność zawodową z pomaganiem babce, kiedy tego potrzebuje, być może nie na pełny etat, ale na pół, czyli tak, jak wykonywała pracę jako technik farmacji od 20 czerwca 2013r. do 31 maja 2014r., zanim wystąpiła konieczność opieki nad jej matką M. D..
Materiał dowodowy, w ocenie Kolegium, pozwala jednoznacznie stwierdzić, że niepodejmowanie przez skarżącą zatrudnienia nie ma ścisłego związku z pomocą świadczoną babce, co oznacza, że skarżąca nie spełnia przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r., gdyż nie zachodzi związek przyczynowo - skutkowy między koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną a niepodejmowaniem/rezygnacją z zatrudnienia. Zakres pomocy wykonywanej przez skarżącą nie jest taki, że uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest natomiast zapewnienie dochodu i ubezpieczenia społecznego osobie, która sama sobie nie może sobie tego zapewnić /podejmując zatrudnienie/, gdyż musi sprawować opiekę.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie E. D. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji jako wydanych z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarżąca podniosła, że sprawuje opiekę na niepełnosprawną babcią i z tego tytułu pobiera od prawie 5 lat specjalny zasiłek opiekuńczy, uczestniczy w jej opiece w życiu codziennym. W piśmie z dnia 16 stycznia 2020 r. podkreślała, że pomaga również wujowi, który choruje na nowotwór złośliwy płuca prawego i z tego powodu przebywa na rencie chorobowej i nie może sam zająć się matką, której stan z roku na rok się pogarsza (na potwierdzenie skarżąca załączyła orzeczenie lekarza orzecznika KRUS z dnia 18 listopada 2019 r.). Wyjaśniła, że informowała oba organy, że mogłaby zabrać niepełnosprawną babcię do swojego domu, by łatwiej godzić opiekę nad nią i synami, ale i tak musiałaby jeździć do wuja, by jemu pomagać, w przeciwnym razie musiałby on korzystać z pomocy opieki społecznej w O. L., gdyż sam wymaga pomocy.
Skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem Kolegium, że przy właściwej organizacji pracy, przy wsparciu wuja i opieki społecznej, może ona pogodzić aktywność zawodową. Jej zdaniem, to na niej spoczywa moralny obowiązek opieki nad babcią, zaś organy powinny ją w tym wspierać. Chociaż usługi opiekuńcze należą się babci, to jednak są one płatne i nieuzasadnione w sytuacji, gdy opiekę może i powinna sprawować ona, jako członek rodziny, poza tym pracownik opieki społecznej nie wykonywałby tej opieki stale (tylko kilka godzin) i nie byłaby to opieka należyta, a ponadto krępująca dla babci. Dodała, że wuj nie otrzymałby świadczenia, gdyż jest na rencie.
Zarzuciła ponadto, że organ nieprawidłowo przeprowadził wywiad środowiskowy w dniu 17 października 2019 r., gdyż nie zawiadomił jej o nim, lecz przeprowadził go z babcią i wujem, który ma niedosłuch. Poza tym w protokole tego wywiadu organ nieprawdziwie wskazał, że wujek tego dnia wybierał się do lekarza do [...] przepisać leki dla matki i je wykupić, gdyż faktycznie nie miało to miejsca.
Podkreśliła, że odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest obecnie dla niej krzywdząca i niesprawiedliwa, gdyż przez prawie 5 lat żaden organ nie kwestionował, że sprawuje ona opiekę nad babcią i nie miał zastrzeżeń co do tej opieki podczas przeprowadzanych wywiadów środowiskowych.
W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że sądy administracyjne sprawują wyłącznie kontrolę legalności działalności organów władzy publicznej, a więc nie rozstrzygają samodzielnie spraw administracyjnych. Wynika to z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz.2167) oraz z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.". W ramach tej kontroli sądy oceniają, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami oraz, czy przy jej wydaniu organy nie naruszyły przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Dokonując kontroli zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji w przedstawionym zakresie, stwierdzić należy, że skarga jest zasadna.
Materialnoprawną podstawą jej wydania był art. 17 u.ś.r. Zgodnie z nim:
- 1. Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ("k.r.i.o.") ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
1a. Osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że w sprawie nie zachodzą przesłanki określone w przepisach art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. oraz w przepisie art. 17 ust. 1 zdanie drugie u.ś.r.
Gdy chodzi o brak pierwszej przesłanki, Kolegium uznało, że skarżąca nie jest osobą, na której - w świetle okoliczności sprawy - ciąży obowiązek alimentacyjny. Żyje bowiem syn osoby niepełnosprawnej (wuj skarżącej), który jako osoba zobowiązana do alimentacji wobec matki w pierwszej kolejności, powinien się nią zajmować. W świetle art. 128 i art. 132 k.r.i.o. skarżąca byłaby zobowiązana do alimentacji wobec babci tylko wówczas, gdyby nie było osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdyby osoba ta nie była w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych babci środków utrzymania nie było niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami; świadczenie pielęgnacyjne przysługiwałoby jej z mocy art. 17 ust. 1a u.ś.r. ponadto tylko wtedy, gdyby osoby spokrewnione w bliższym stopniu legitymowały się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnoprawności, co nie ma miejsca, gdyż wuj skarżącej takiego orzeczenia nie posiada.
Gdy chodzi o drugą przesłankę (z art. 17 ust. 1 u.ś.r.) Kolegium stwierdziło, że brak związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad babką - skarżąca świadczy jej bowiem jedynie pomoc doraźną, incydentalną, wspólnie z wujem, co nie wyklucza możliwości podjęcia przez nią zatrudnienia choćby na pół etatu, zwłaszcza, że babcia może skorzystać także z usług opiekuńczych.
W ocenie Sądu, stanowisko Kolegium w zakresie obu tych naruszeń, jest nieusprawiedliwione w świetle okoliczności sprawy i obowiązujących przepisów.
Rzeczywiście, z literalnego brzmienia art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności tylko wówczas, gdy osób zobowiązanych w bliższej kolejności nie ma, albo gdy osoby te legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W orzecznictwie wykształciła się jednak trafna prokonstytucyjna wykładnia tego przepisu, a więc sformułowanej w nim przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Otóż słusznie sądy podkreślają, że przy wykładni tego przepisu należy mieć na względzie cel regulacji w nich zawarty - przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia. W art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w k.r.i.o., nie można zatem pominąć również treści art. 132 k.r.i.o., zgodnie z którym "Obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami".
W tym kontekście wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom, zobowiązanym do alimentacji w dalszej kolejności wyłącznie w sytuacji, gdy osoby spokrewnione w bliższym stopniu nie żyją, zostały pozbawione praw rodzicielskich, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP). (zob. wyroki NSA z 5 listopada 2015 r., I OSK 1062/14, z 13 listopada 2015 r., I OSK 1286/14, wyrok WSA w Poznaniu z 16 października 2019 r., II SA/Po 657/19; WSA w Olsztynie z 11 marca 2014r., 2014 r., II SA/Ol 979/13; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 4 marca 2020r., II SA/Rz 1482/19, wyrok WSA w Olsztynie z 3 czerwca 2014r., II SA/Ol 428/14).
Wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. uwzględniająca wskazane zasady konstytucyjne ma także oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z 15 listopada 2006 r., sygn. P 23/05, Trybunał stwierdził, że "Choć zasiłek stały nominalnie przysługiwał opiekunowi, to korzyść czerpał z niego podopieczny, który dzięki zasiłkowi miał zapewnioną opiekę osoby bliskiej. Takie rozwiązanie było też korzystne dla państwa, które zapewniając osobie potrzebującej pomocy opiekę członka rodziny, nie musiało organizować tejże opieki w innych formach. Skoro członek najbliższej rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków wobec chorego krewnego, a wymaga to od niego rezygnacji z zarobkowania, to powinien w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie państwa. Przyznanie tylko rodzicom naturalnym prawa do zasiłku stałego narusza konstytucyjną zasadę równości, a także zasadę sprawiedliwości społecznej (pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym), lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji)." Trybunał Konstytucyjny uznał, że taka regulacja godzi też w konstytucyjne nakazy ochrony rodziny i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 Konstytucji).
Trzeba mieć na uwadze, że świadczenie pielęgnacyjne zastąpiło zasiłek stały przewidziany w ustawie o pomocy społecznej z 1990 r. (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. P 27/2007, pub. OTK-A 2008/6/107 oraz z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. P 47/2007, pub. OTK-A 2008/6/109). W konsekwencji słusznie podkreśla się w orzecznictwie, że wynikającego z art. 17 ust.1a pkt 2 u.ś.r. ograniczenia nie można więc stosować rygorystycznie w sytuacji, kiedy preferowany przez prawodawcę opiekun ze względów obiektywnych, a więc niezależnych od niego - do których zaliczyć trzeba wiek, stan zdrowia, czy znaczne trudności materialne - nie jest w stanie faktycznie opieki sprawować.
W świetle powyższego, mając na względzie cel ustawy i założenia udzielania pomocy społecznej, Sąd w rozpatrywanej sprawie, nie zgadza się z odmiennym stanowiskiem, że osobie spokrewnionej w dalszym stopniu przysługuje świadczenie pielęgnacyjne tylko wtedy, gdy osoba spokrewniona w bliższym stopniu legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Oczywiście, o ile strona posiada orzeczenie o niepełnosprawności (jakiekolwiek, stwierdzające zarówno znaczny, jak i umiarkowany, czy lekki jej stopień), trudno uznać, by w sposób nie budzący wątpliwości organ administracyjny mógł je zakwestionować, skoro nie posiada specjalistycznej wiedzy medycznej. Nie wyklucza to jednak oceny, że ze względu na inne okoliczności faktyczne, a także ze względu na konieczność realizacji przytoczonych wyżej zasad konstytucyjnych dotyczących ochrony rodziny i opieki nad rodziną oraz pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, uzasadnione będzie przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie spokrewnionej w dalszym stopniu, pomimo tego, że osoba bliżej spokrewniona nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności.
Sąd stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo miało na względzie, że przepis art. 17 ust. 1a u.ś.r. należy interpretować łącznie z art. 128 i 132 k.r.i.o., ale faktycznie nie dokonało właściwego odniesienia stanu faktycznego sprawy i wszystkich okoliczności do normy tych przepisów. Przepisy k.r.i.o. wyraźnie wskazują, że obowiązek osób dalej spokrewnionych powstaje także wtedy, gdy osoby bliżej spokrewnione nie są w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od nich na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami.
Ustalenia Kolegium w tym właśnie zakresie nie są przekonujące i budzą wątpliwości.
Bezsporne jest, że babcia skarżącej wymaga całkowitej opieki, gdyż wymaga ona pomocy przy wszystkich czynności życiowych. Ma 88 lat, cierpi na liczne schorzenia, jest po udarze, ma problemy z poruszaniem się, niedowidzi i niedosłyszy. Oznacza to, że konieczna jest niemal nieustanna obecność przy niej.
Z akt wynika, że faktycznie od wielu lat opiekę tę sprawuje skarżąca. Spędza z nią cały czas przez ponad pół tygodnia, opieka sprawowana jest nienagannie. Faktem jest, że podczas nieobecności skarżącej, opiekę sprawuje jej wuj, a syn niepełnosprawnej. Nie jest to kwestionowane. Umknęło jednak Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu to, że wuj także jest osobą chorą i przebywa na rencie. Skarżąca wskazuje, że cierpi on na raka płuc, a także na niedosłuch. Orzeczeniem KRUS z dnia 18 września 2018 r. został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy w gospodarstwie rolnym i choć orzeczenie to nie jest orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to jednak niewątpliwie potwierdza ono, że wuj skarżącej nie jest w pełni sprawny, a jego stan zdrowia nie jest dobry i ogranicza go w podejmowaniu pełnej życiowej aktywności. Z akt sprawy wynika, w szczególności z przeprowadzanych na przestrzeni wielu lat dla potrzeb przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego, wywiadów środowiskowych, że wuj skarżącej od lat nie jest w stanie zapewnić koniecznej opieki swojej matce właśnie ze względu na swój stan zdrowia.
Ustalenia te były jednoznaczne i niebudzące wątpliwości, co prowadziło do przyznawania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością opieki nad jego matką, a babcią skarżącej. Podkreślić należy, że również art. 16 a u.ś.r. dotyczący przyznawania specjalnego zasiłku opiekuńczego, przewiduje prawo do tego zasiłku dla "osób, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2019 r. poz. 2086 i 2089) ciąży obowiązek alimentacyjny", uzależnia więc to prawo od istnienia obowiązku alimentacyjnego wobec osoby wymagającej opieki, przy czym ze względu na odesłanie do k.r.i.o. zasady powstania tego obowiązku są takie same, jak w przypadku prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Mając na względzie przedstawioną wyżej, przyjmowaną w orzecznictwie celowościową, prokonstytucyjną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. należy stwierdzić, że przy ustalaniu prawa do obu tych świadczeń, krąg podmiotów aktualnie zobowiązanych do alimentacji względem osoby niepełnosprawnej, a zarazem uprawnionych do danego świadczenia, należy ustalać – co do zasady - wg tych samych reguł.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze pominęło jednak, że przez wiele lat organ przyznawał skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad babcią, uznając ją za zobowiązaną alimentacyjnie wobec babci, pomimo tego, że w tym czasie babcia mieszkała z synem. Już w wywiadzie środowiskowym z dnia 26 stycznia 2016 r. (k. 84 b, 79 b) stwierdzono, że wuj skarżącej jest przewlekle chory i nie jest w stanie opiekować się matką – okoliczność tę konsekwentnie potwierdzano w kolejnych wywiadach środowiskowych, w których stwierdzano, że poza skarżącą nie ma osób, które mogłyby opiekować się niepełnosprawną G. Z.. Brak odniesienia się do tych okoliczności i w konsekwencji uznanie, że obecnie na skarżącej nie ciąży obowiązek alimentacyjny wobec babci, nie da się pogodzić z zasadą zaufania do organów władzy publicznej wyrażonej w art. 8 k.p.a., ani też z zasadą praworządności, mając na uwadze wyrażoną i omówioną wyżej wykładnię art. 17 ust. 1a u.ś.r. przyjętą w orzecznictwie.
Należy też zauważyć, że wątpliwości co do faktycznych możliwości sprawowania przez wuja skarżącej opieki nad babcią w pełnym zakresie (a więc przez osobę zobowiązaną do alimentacji w bliższej kolejności (art. 128, art. 132 k.r.i.o. w z zw. art. 17 ust. 1a u.ś.r.), zdaje się mieć samo Kolegium, sugerując, że opiekę tę może sprawować łącznie skarżąca, wuj i opiekun społeczny. Akta sprawy, w szczególności wywiady środowiskowe z wcześniejszych lat, nie potwierdzają, by wuj był w stanie sprawować opiekę nad matką co najmniej w takim rozmiarze, jak skarżąca. Nie zostało obecnie ustalone, by jego stan zdrowia się poprawił i by teraz mógł w całości przejąć opiekę nad matką, zwalniając z tego obowiązku skarżącą.
Z tych samych powodów nie ma uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że brak przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r. tj., że niepodejmowanie przez skarżącą zatrudnienia nie ma ścisłego związku z koniecznością pomocy babci. Kolegium przyjmuje, że skarżąca świadczy pomoc doraźną, incydentalną, wspólnie z wujem, a więc mogłaby pracować choćby na pół etatu. Należy podkreślić, że związek taki istnieje nie tylko wtedy, gdy opiekun sprawuje opiekę i jest obecny przy osobie niepełnoprawnej stale, 24 godziny na dobę. W niektórych czynnościach, może opiekuna zstąpić inna osoba. Związek ten należy rozumieć raczej w ten sposób, że brak tej pomocy, nawet częściowy, pozbawia osobę niepełnosprawną koniecznej opieki, narażając ją na utratę zdrowia, czy nawet życia. Z akt wynika, że pomoc, jaką świadczy babci skarżąca, jest pomocą niezbędną, konieczną dla niej. To na skarżącej spoczywa ciężar przygotowania babci posiłków, leków, wykonywanie czynności higienicznych.
Skarżąca przebywa u babci znaczną część tygodnia (trzy pełne dni, pięć nocy, cztery popołudnia/poranki) i wówczas zajmuje się babcią w pełnym zakresie, włącznie ze spacerami, zapewniając jej także komfort psychiczny. Pozostawia babcię z wujem tylko wtedy, gdy musi zająć się swoimi małoletnimi dziećmi i tylko po wcześniejszym przygotowaniu dla babci na czas jej nieobecności posiłków, leków, które podaje babci wuj. Zakres czynności sprawowanych przez skarżącą wobec babci nie pozwala więc na przyjęcie, że jej pomoc jest incydentalna i że nie zachodzi związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia a opieką nad babcią. Bez jej pomocy babcia nie miałaby należytej, wystarczającej opieki i opiekę tę musiałyby sprawować inne osoby.
Reasumując, Kolegium pomimo szczegółowego, obszernego postępowania wyjaśniającego nie odniosło się do wszystkich zgromadzonych w aktach sprawy materiałów dowodowych, w tym pominęło wcześniejsze wywiady środowiskowe, których ustalenia były całkowicie odmienne w zakresie możliwości sprawowania opieki nad babcią przez wuja skarżącej. Niezasadnie Kolegium stwierdziło, że babcia ma zapewnioną wystarczającą opiekę, stwierdzając jednocześnie, że opiekę tę faktycznie musiałoby sprawować kilka osób, w tym opiekun/- ka społeczny/- a. Rację ma skarżąca, że takie sprawowanie opieki mijałoby się z celem i funkcją pomocy rodzinie udzielanej przez Państwo osobom tego potrzebującym. Państwo ma bowiem obowiązek wspierać członków rodziny w pomocy, jaką sobie świadczą, a którzy bez wsparcia Państwa pomocy tej nie mogliby należycie, w koniecznym, niezbędnym zakresie wykonywać. Tylko wówczas, gdy rodzina nie jest w stanie zapewnić należytej opieki, celowe jest zapewnienie osobie niepełnosprawnej usług opiekuńczych z pomocy społecznej.
Natomiast rację ma Kolegium co do tego, że wbrew stanowisku organu I instancji powstanie niepełnosprawności w późniejszym wieku (niż 25 r.ż.) nie stanowi przeszkody przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Warunek powstania niepełnosprawności w określonym wieku sformułowany w art. 17 ust. 1 b u.ś.r., ("Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstało nie później, niż do ukończenia 18. roku życia"), został uznany przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 za niekonstytucyjny. W związku z tym – jak trafnie wskazało Kolegium – w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że pomimo właściwych zmian ustawowych w tym zakresie, przy przyznawaniu świadczenia pielęgnacyjnego warunek wieku należy pomijać.
Wbrew stanowisku organu I instancji, nie stanowi przeszkody w przyznaniu skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego zbieg świadczeń, o którym mowa w art. 27 ust. 5 pkt 1 lit. "b" u.ś.r., ponieważ skarżąca dokonała wyboru świadczenia, rezygnując ze specjalnego zasiłku opiekuńczego – oświadczenie skarżącej z dnia 14 sierpnia 2018 r., (k.197) i z dnia 21 listopada 2018 r. (k.196).
Nie jest przy tym prawdą (co sugeruje Kolegium), że skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad matką, a nie nad babcią. Skarżąca począwszy od 1 lutego 2016 r. (k.117, następnie 29 listopada 2016r.- k.135; 6 listopada 2017 r. – k.158; 10 stycznia 2018 r. – k.169; 9 listopada 2018 r.- k.195) pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z koniecznością sprawowania opieki nad babcią, a za każdym razem wydanie decyzji przyznające jej taki zasiłek poprzedzało bezsporne ustalenie, że nie podejmuje ona zatrudnienia właśnie ze względu na konieczność opieki nad babcią.
Należy zauważyć, że przesłanką przyznania takiego zasiłku (art. 16a ust. 1 u.ś.r.), podobnie, jak i świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia – o ile w przypadku zasiłku w związku ze sprawowaniem opieki nad matką, skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia, o tyle w dalszym okresie z tego samego powodu (opieki nad babcią) zatrudnienia w dalszym ciągu nie podejmowała. Spełniała i spełnia więc przesłankę rezygnacji z zatrudnienia/niepodejmowania zatrudnienia w związku z opieką nad babcią.
Stwierdzone wyżej uchybienia w zakresie postępowania wyjaśniającego, spowodowały konieczność uchylenia decyzji organów obu instancji, jako wydanych z naruszeniem przepisów postępowania tj. art.7, 77 i 107 § 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na zastosowanie art. 17 ust. 1 u.ś.r.
W związku z tym decyzje organów obu instancji podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 135 p.p.s.a.
W ponownym postępowaniu organ uwzględni dokonaną przez Sąd wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. przyzna świadczenie pielęgnacyjne skarżącej, chyba że stwierdzi jednoznacznie i zasadnie, że stan zdrowia wuja skarżącej poprawił się względem lat poprzednich i obecnie może on samodzielnie sprawować konieczną i w pełnym zakresie opiekę nad matką.