Uzasadnienie
Uchwałą Nr VI/35/2003 z dnia 30 kwietnia 2003 r. w sprawie ustalenia zasad i wysokości odpłatności za włącznie się do istniejącej sieci wodociągowej stanowiącej mienia gminne, Rada Gminy postanowiła, że (§ 1) podstawą wnoszenia opłat za podłączenie się mieszkańców Gminy do powyższej sieci, jest umowa cywilnoprawna zawarta z zainteresowaną osobą przez Wójta Gminy. Zawarcie w/wym. umowy następuje na wniosek zainteresowanej osoby. Opłaty za przyłączenie się do sieci nie mogą być wyższe niż określone w § 2 uchwały.
§ 2 ustala zaś opłatę za podłączenie się do zakończonej i rozliczonej sieci wodociągowej w wysokości 500 zł jako udział w budowie sieci i stacji uzdatniania wody od zainteresowanego odbiorcy i 1300 zł w przypadku konieczności budowy nowego odcinka sieci głównej wraz z hydrantami i przyłączami przez zainteresowanych inwestorów od każdego odbiorcy bez studni wodomierzowej.
Jako podstawę prawną podjęcia uchwały wskazano art. 18 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).
Wojewoda wniósł na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności.
W ocenie organu nadzoru art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie może stanowić podstawy do ustalenia opłat za możliwość podłączenia się do zakończonej i rozliczonej sieci wodociągowej, a także nowo budowanej.
Nie ma bowiem przepisów ustawowych, które upoważniałyby Radę Gminy do wprowadzenia takich opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Wprowadzone zaskarżoną uchwałą opłaty za podłączenie się mieszkańców do sieci wodociągowej mają cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej ukrytej pod postacią udziału w budowie sieci i stacji uzdatniania wody. Zostały wprowadzone przy wykorzystaniu władztwa publicznego Gminy i byłyby pobierane w związku z samym faktem przyłączenia się do sieci wodociągowej stanowiącej mienie gminne (patrz: wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2000 r., Sygn. II SA 2320/00, OSS 2001/41/129).
Obowiązująca ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 z późn. zm.) stanowi w art. 15 ust. 2, iż osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci zapewnia realizację przyłączenia do tych sieci na własny koszt. Rada Gminy stosownie zaś do art. 19 ust. 1 ustawy uchwala regulamin dostarczania wody i doprowadzania ścieków obowiązujący na obszarze Gminy. Stosownie zaś do ust. 2 pkt 4 tego artykułu, w regulaminie tym określa się "warunki przyłączenia do sieci". Również ten przepis nie daje Radzie Gminy uprawnienia do wprowadzenia odpłatności za przyłączenie poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej.
Zdaniem Wojewody, ustalona przez Radę Gminy w § 2 uchwały Nr VI/35/2003 opłata za podłączenie się do istniejącej sieci wodociągowej w wysokości 500 zł i 1300 zł – jako udział w kosztach budowy nowej sieci, ma charakter przymusu. Korzystanie przez mieszkańców z urządzeń wodociągowych gminy jest koniecznością. Z tego powodu opłaty takiej nie można uznać za świadczenie zupełnie dobrowolne.
W końcowej części skargi organ nadzoru powołał się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 września 2002 r. Sygn. akt II SA/Lu 286/02 i z dnia 24 października 2003 r. Sygn. akt II SA/Lu 1181/03.
W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Gminy wskazał, że przedmiotowy akt normatywny (zaskarżona uchwała Rady Gminy) został skierowany wyłącznie do organu gminy – Wójta Gminy nie był zaś aktem skierowanym do ogółu mieszkańców Gminy i nie zawierał przepisów powszechnie obowiązujących oraz nie nakładał żadnych obowiązków, w tym zwłaszcza obowiązku wnoszenia przedmiotowych opłat na mieszkańców Gminy.
Tenże akt normatywny przewidywał wyłącznie wysokość opłat stanowiących essentialia negotii umowy o podłączenie się do gminnej sieci wodociągowej oraz podstawę wnoszenia opłat za podłączenie się do sieci wodociągowej. Był on w istocie aktem kierownictwa wewnętrznego skierowanym wyłącznie do organu gminy.
Opłata za podłączenie do sieci wodociągowej stanowiącej mienie gminne ma wyłącznie charakter cywilnoprawny, dobrowolny, zależny od woli stron umowy i jest w istocie rzeczy zryczałtowaną ceną za usługę w postaci podłączenia się do gminnej sieci wodociągowej.
W ocenie Rady Gminy powoływany w skardze Wojewody wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2000 r. Sygn. II SA 2320/00 i wyrażony w jego uzasadnieniu pogląd prawny nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. W stanie faktycznym sprawy, w której ten wyrok zapadł, w zaskarżonej uchwale przez mieszkańca gminy, został jednostronnie nałożony na mieszkańców gminy obowiązek wnoszenia opłat za podłączenie się do gminnej sieci wodociągowej. W kwestionowanej obecnie uchwale Rady Gminy taki obowiązek nie został nałożony w jakiejkolwiek jednostce redakcyjnej uchwały.
Postępowanie w niniejszej sprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie zostało zakończone przed dniem 1 stycznia 2004 r., wobec czego na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) podlegała ona rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sprawa odpłatności mieszkańców Gminy za włączenie się do gminnej sieci wodociągowej była już przedmiotem rozpoznania Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie, który wyrokiem z dnia 12 września 2002 r. Sygn. akt II SA/Lu 286/02 stwierdził nieważność uchwały Nr 113/123/98 podjętej w tej sprawie przez Zarząd Gmin dnia 7 kwietnia 1998 r.
Niezależnie od braku właściwości zarządu gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego NSA podniósł w uzasadnieniu powyższego wyroku, że brak jest w ogóle podstaw prawnych do nałożenia na mieszkańców gminy przedmiotowych opłat nawet, gdyby to uczynił organ właściwy, a więc Rada Gminy.
Powołując się na cytowany również obecnie w skardze Wojewody L. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2000 r. Sygn. II SA 2320/00 stwierdzono, że przedmiotowych opłat nie można traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym, towarzyszących świadczeniu usług na podstawie umowy zawieranej między dwiema równorzędnymi stronami korzystającymi z wolności kontraktowej. Wprowadzane są one bowiem przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i są pobierane w związku z samym faktem przyłączenia nieruchomości do urządzenia komunalnego.
Podzielając w zupełności powyższe stanowisko należy uznać za chybioną argumentację prezentowaną w odpowiedzi na skargę, iż zaskarżona uchwała Rady Gminy jest jedynie aktem kierownictwa wewnętrznego skierowanym wyłącznie do innego organu gminy (Wójta), zaś obowiązek wnoszenia przez mieszkańców spornych opłat "ma wyłącznie charakter cywilnoprawny, dobrowolny, zależny od woli stron umowy i jest w istocie rzeczy zryczałtowaną ceną za usługę w postaci podłączenia się do gminnej sieci wodociągowej".
Korzystanie przez mieszkańców gminy z urządzeń komunalnych (w tym sieci wodociągowej) jest bowiem dość oczywistą koniecznością i z tego powodu ustalonych zaskarżoną uchwałą opłat nie można uznać za świadczenia zupełnie dobrowolne.
Stosownie do dyspozycji art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 ze zm.) osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci zapewnia realizację tego przyłączenia na własny koszt. Nie można zatem zgodzić się z wywodem odpowiedzi na skargę, iż przedmiotowe opłaty są zryczałtowane ceną za usługę w postaci podłączenia się do gminnej sieci wodociągowej. Cyt. przepis nie stwarza podstaw do ustalania takich cen. Należy zresztą zauważyć, że sama uchwała nie mówi o kosztach doprowadzenia wody do nieruchomości ani o zryczałtowanych kosztach, lecz o udziale w budowie sieci i stacji uzdatniania wody.
Podstawy prawnej zaskarżonej uchwały nie można też upatrywać w przepisie art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, upoważniającym Radę Gminy tylko do uchwalenia regulaminu doprowadzania wody i odprowadzania ścieków. Fakt, iż w regulaminie tym określa się "warunki przyłączenia do sieci" (ust. 2 pkt 4 cyt. przepisu), nie upoważnia do ustalania opłat z tego tytułu.
Wskazane w samej uchwale przepisy art. 18 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowią tylko o kompetencji Rady Gminy w zakresie zaspokajania przez Gminę zbiorowych potrzeb wspólnoty dotyczących utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych.
Z przyczyn oczywistych nie mogą one stanowić podstawy prawnej do nałożenia na mieszkańców gminy przedmiotowych opłat, mających cechy – jak trafnie to podnosi skarga – jednostronnie narzuconej daniny publicznej.
W orzecznictwie Naczelnego sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego od dawna ugruntował się pogląd, iż jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego.
Ma on obecnie mocną normatywną podstawę w przepisie art. 84 Konstytucji RP, z którego wynika, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą.
Skoro zatem ustalone zaskarżoną uchwałą opłaty takiej ustawowej podstawy nie mają, to uchwała ta podlegała stwierdzeniu nieważności z mocy art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Na podstawie art. 152 tej ustawy należało nadto orzec o niewykonalności zaskarżonego aktu do czasu uprawomocnienia się wyroku.