Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] września 2005 r. Prezydent Miasta odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie zjazdu z Al. [...] na teren spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" i połączeniu zjazdu z ul. [...] oraz istniejącym przed kościołem parkingiem.
W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji wskazał, że nie jest możliwe uzgodnienie projektu decyzji, ponieważ teren projektowanej inwestycji położony jest bezpośrednio przy drodze krajowej klasy głównej, co ogranicza ilość zjazdów zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Ponadto Spółdzielnia uzyskała w 2001 r. zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego, w którym obsługę komunikacyjną przewidziano przez drogi wewnętrzne: ulice [...] i [...].
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu postanowienie Kolegium powołało się na przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz przepisy rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. Kolegium podniosło, że droga klasy G, jaką jest Aleja [...]o, powinna mieć powiązania z drogami nie niższej klasy niż L (wyjątkowo klasy D), a odstępy między skrzyżowaniami na terenie zabudowanym nie powinny być mniejsze niż 500 m (wyjątkowo nie mniejsze niż 400 m). Na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstotliwość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas. Kolegium dodatkowo wyjaśniło, że jak wynika z relacji organu pierwszej instancji projektowany zjazd usytuowany byłby w odległości ok. 120 m od najbliższego skrzyżowania oraz 22 m od tymczasowego zjazdu na parking przy kosciele, nie zostaną zatem spełnione wymogi rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. Dojazd do budynków Spółdzielni został zapewniony od ulicy [...], przez drogę wewnętrzną – ul. [...].
Skargę na postanowienie organu drugiej instancji wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...]", zarzucając:
- - rażące naruszenie przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przez przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie w sprawie,
- - § 9 ust. 1 pkt 4 w zw. z § 78 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie przez definitywne przyjęcie, że odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 800 m,
- - naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 75 § 1 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. przez całkowite pominięcie środków dowodowych zgłoszonych przez skarżącą na okoliczność możliwości wykonania zjazdu i bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego spowodowanego brakiem właściwych połączeń dróg w osiedlu mieszkaniowym "[...]
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, dodatkowo wyjaśniając, że Kolegium nie uznało za wskazane dopuścić dowodu z opinii biegłego, ponieważ opinia taka "przewiduje zmianę wartości technicznych przewidzianych w rozporządzeniu", co tylko potwierdza, że z technicznego punktu widzenia można zjazd wykonać.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania: art. 7, 77 § 1, 80, 136 i 138 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością.
Stosownie natomiast do przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona.
Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Pominięcie ustalenia faktu mającego znaczenie dla sprawy stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się znaczenie zebrania całego materiału dowodowego. W wyroku z dnia 29 września 1997 r. (I SA/Wr 700/79, nie publ.) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji. Również w wyroku z dnia 11 czerwca 1981 r. (SA 503/81, ONSA 1981, Nr 1, poz.
54) Sąd stwierdził, że zaniedbanie organu administracji państwowej, polegające na niedopełnieniu obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, jak również uproszczona ocena zebranego, niepełnego materiału dowodowego jest wadą postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji administracyjnej wydanej w wyniku takiego zaniedbania.
Ocena dowodów powinna być, zgodnie z przepisem art. 80 k.p.a., oparta o wszechstronną analizę całokształtu materiału dowodowego. Organ obowiązany jest rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody we wzajemnej łączności.
Organ administracji publicznej jest więc na podstawie tych przepisów zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie do przepisu art.136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną.
W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie dążyły do należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności i ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością.
Postępowanie w tej sprawie prowadzone jest w trybie art. 106 kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z przepisem art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wymaga - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego - uprzedniego uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi.
Uzgodnienie projektu decyzji dotyczy w sprawie niniejszej inwestycji polegającej na budowie zjazdu z drogi krajowej i połączeniu go z wewnętrzną drogą osiedlową.
W myśl przepisu § 3 pkt 12 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) zjazd to część drogi na połączeniu z drogą nie będącą drogą publiczną lub na połączeniu drogi z dojazdem do nieruchomości przy drodze.
Warunki połączeń dróg, dopuszczalne odstępy między węzłami lub skrzyżowaniami oraz warunki stosowania zjazdów, określa przepis § 9 ust. 1 rozporządzenia. Warunki te są różne dla poszczególnych klas dróg.
Jest poza sporem, że Aleja [...] jest drogą krajową w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), zaliczoną do dróg głównych klasy G., zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia.
W myśl § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia droga klasy G powinna mieć powiązania z drogami nie niższej klasy niż L (wyjątkowo klasy D), a odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 800 m oraz na terenie zabudowy nie mniejsze niż 500 m; dopuszcza się wyjątkowo odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 600 m, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 400 m, przy czym na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę.
Projekt uzgadnianej decyzji dotyczy budowy zjazdu. W myśl przepisu § 3 pkt 12 rozporządzenia zjazd nie jest skrzyżowaniem. A zatem w świetle przytoczonego przepisu § 9 warunki dotyczące skrzyżowań nie dotyczą projektowanej inwestycji. Przepis ten nie określa także minimalnych odległości zjazdów od skrzyżowań. Błędne jest więc stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że usytuowanie zjazdu w odległości 120 m od najbliższego skrzyżowania stanowi naruszenie przepisów rozporządzenia.
Przepis § 9 ust. 1 pkt 4 przewiduje jedynie ograniczenie liczby i częstości zjazdów z drogi klasy G. Obowiązkiem organów administracji w rozpoznawanej spawie było zatem wyjaśnienie, czy liczba zjazdów z Alei [...] i ich usytuowanie pozwalają na utworzenie kolejnego zjazdu w miejscu wskazanym przez skarżącą Spółdzielnię.
Okoliczność ta nie została jednak wyjaśniona zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Organy administracji nie poczyniły jakichkolwiek ustaleń faktycznych co do liczby zjazdów z Alei [...], nie wyjaśniły również, dlaczego dopuszczalne jest istnienie zjazdu prowadzącego na parking usytuowany przy kościele, a nie jest możliwe zlikwidowanie tego zjazdu, jak proponuje skarżąca i zbudowanie nowego, w nieznacznej tylko odległości od dotychczasowego. Organy administracji nie wyjaśniły, jaka jest optymalna liczba zjazdów z Alei [...]i nie wskazały, jakie zagrożenia, uzasadniające odmowę uzgodnienia projektu decyzji powodowałaby lokalizacja projektowanego zjazdu.
Uzasadnienie postanowienia organu pierwszej instancji jest bardzo lakoniczne i ogranicza się w istocie do powołania przepisu § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, bez jakiegokolwiek odniesienia do stanu faktycznego sprawy. Narusza to przepis art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. Natomiast uzasadnienie organu drugiej instancji jest wprawdzie stosunkowo obszerne, nie wyjaśnia jednak nadal wszystkich istotnych okoliczności i - jak już o tym była mowa – odwołuje się do warunków dotyczących przede wszystkim skrzyżowań, które do zjazdów nie mają zastosowania. Skrzyżowanie to w rozumieniu rozporządzenia przecięcie lub połączenie dróg na jednym poziomie, zapewniające pełną lub częściową możliwość wyboru kierunku jazdy (§ 3 pkt 9).
Należy ponadto dodać, że drogą, o której mowa w tym przepisie jest droga publiczna (§ pkt 1). Z akt sprawy nie wynika, by projektowana inwestycja dotyczyła połączenia lub przecięcia dwóch dróg publicznych. Zbędne było też odwoływanie się przez organ drugiej instancji do przepisu art. 29 ustawy o drogach publicznych, przepis ten nie ma bowiem w sprawie niniejszej zastosowania. Dotyczy on budowy lub przebudowy zjazdu oraz zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, wydawanego w drodze decyzji administracyjnej, a nie uzgodnienia w drodze postanowienia w trybie art. 106 k.p.a.
Określenie w przepisie § 9 rozporządzenia warunków połączeń dróg, dopuszczalnych odstępów między węzłami lub skrzyżowaniami oraz warunków stosowania zjazdów ma na celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego. Dlatego uzgodnienie projektu decyzji lokalizacji inwestycji polegającej na budowie zjazdu wymaga szczególnej wnikliwości i dokładnych ustaleń faktycznych, pozwalających na ocenę dopuszczalności lokalizacji zjazdu. Należy przypomnieć, że stosownie do przepisu art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód w postępowaniu administracyjnym należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Dopiero zebranie całego materiału dowodowego pozwoli na jego prawidłową, zgodną z regułami art. 77 § 1 i 80 k.p.a. ocenę i ustalenie prawidłowo stanu faktycznego sprawy.
Wskazane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, doprowadziło bowiem do wydania postanowienia w oparciu o niepełny i nie oceniony należycie materiał dowodowy. Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Stwierdzone naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji uzasadnia uchylenie także decyzji tego organu na podstawie przepisu art. 135 ustawy, jest to bowiem niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.
Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji powinny dążyć do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, zgodnie z regułą wyrażoną w art. 7 k.p.a i przeprowadzić postępowanie dowodowe w sposób określony w przepisach art. 75 i nast. k.p.a., uwzględniając wszystkie przedstawione wyżej uwagi. Uzasadnienia postanowień powinny odpowiadać wymogom określonym w przepisie art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a.
Z tych wszystkich względów i na podstawie art.135 i 145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 ustawy oraz § 14 ust. 2 pkt 1 litera "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).