Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lubliniez 24 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 161/11

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], Nr [...] po rozpatrzeniu odwołania I. A. S. i A. S. od wydanej z upoważnienia Wójta Gminy decyzji z dnia [...], Nr [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie siedliska rolniczego, obejmującego budynek mieszkalny i budynek gospodarczy na części działki nr ewid. 564, położonej w M., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organy administracji wskazały, że w rozpatrywanej sprawie wniosek inwestorów z dnia 12 lipca 2010r. dotyczył realizacji siedliska rolniczego tj. budynku mieszkalnego parterowego wraz ze strychem użytkowym o wym. 15m x 13m i budynku gospodarczego o wym. 8m x 12m na części działki nr 564, położonej w miejscowości M. Organy ustaliły, że wnioskodawcy są właścicielami położonej w M. działki rolnej o pow. 0,54 ha a ponadto wydzierżawili na mocy trzech umów sporządzonych w dniu 8 marca 2010r. działki rolne o łącznej powierzchni 1,74 ha na terenie gminy K. w miejscowości Motycz. Powierzchnia posiadanych przez wnioskodawców gruntów rolnych przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie K. Jak podniosły organy sporną kwestią pozostało, czy grunty rolne w stanie faktycznym niniejszej sprawy można było uznać za gospodarstwo rolne.

Kolegium przyjęło, że powołana w odwołaniu przez wnioskodawców definicja gospodarstwa rolnego zawarta w art. 55³ kc, nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Definicja ta ma znaczenie w dziedzinie stosunków cywilnoprawnych, natomiast nie obowiązuje w dziedzinie administracyjnej (publicznoprawnej), gdzie przepisy szczególne zawierają własne definicje gospodarstwa rolnego.

Organ odwoławczy podniósł przy tym, że najbliższą art. 55³ kc definicję gospodarstwa rolnego zawiera art. 6 pkt 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jedn. Dz.U. z 1998r. Nr 7, poz. 25 ze zm.), według którego gospodarstwem rolnym jest każde gospodarstwo służące do prowadzenia działalności rolniczej. Poza tym prowadzenie działalności rolniczej w rozumieniu art. 6 pkt 1 powyższej ustawy oznacza prowadzenie na własny rachunek przez posiadacza gospodarstwa rolnego działalności zawodowej, związanej z tym gospodarstwem, stałej i osobistej oraz mającej charakter wykonywania pracy lub innych zwykłych czynności wiążących się z jego prowadzeniem.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy, jak i organ I instancji przyjęły, że będące w posiadaniu zależnym (dzierżawa) wnioskodawców grunty rolne nie służą do prowadzenia przez nich działalności rolniczej tzn. działalności w zakresie produkcji roślinnej lub zwierzęcej, a wnioskodawcy nie kwestionowali tych ustaleń w złożonym odwołaniu. Poza tym wnioskodawcy wbrew regulacjom określonym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b w zw. z art. 64 ust. 1, odmówili określenia planowanego przeznaczenia wnioskowanego do realizacji budynku gospodarczego. Kolegium uznało za słuszny podniesiony w odwołaniu zarzut, że organ pierwszej instancji bezzasadnie przyjął, że służebność drogi koniecznej o szerokości 5m łączącej działkę nr 564 z drogą publiczną nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Także przepis art. 1 ust. 2 pkt 1-3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie stanowi podstawy do wydania odmownej decyzji w niniejszej sprawie, co potwierdza art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 przedmiotowej ustawy.

Organ odwoławczy ponadto wskazał, że podniesiony przez organ pierwszej instancji argument, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane może zostać uwzględniony dopiero na etapie postępowania przed organami budowlanymi, ponieważ ten zakres postępowania nie należy do kompetencji organu pierwszej instancji.

Ustosunkowując się do argumentów odwołania Kolegium stwierdziło, że rozstrzyga każdą sprawę indywidualnie, a powołane przez odwołujących się pismo Departamentu Ładu Przestrzennego Ministerstwa Infrastruktury z dnia 27 kwietnia 2004 r. nie jest prawem powszechnie obowiązującym, jakkolwiek mogło mieć zastosowanie do konkretnie rozstrzyganej wówczas sprawy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnieśli I. A. S. oraz A. S., którzy zaskarżonej decyzji zarzucili:

1. 1) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że przedmiotowa działka nie spełnia kryterium przewidzianego w tym przepisie, podczas gdy zgodnie z art. 61 ust. 4 przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku kiedy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie;
2. 2) naruszenie art. 61 ust. 4 powyższej ustawy w zw. z art. 55³ kc poprzez uznanie, że wnioskowana inwestycja nie ma charakteru zabudowy zagrodowej, podczas gdy gospodarstwo rolne może składać się z kilku nieruchomości gruntowych zlokalizowanych w różnych jednostkach administracyjnych, ponieważ jego definicja (zawarta w Kodeksie cywilnym) nie określa położenia administracyjnego oraz stopnia rozdrobnienia gospodarstwa (pismo Departamentu Ładu Przestrzennego Ministerstwa Infrastruktury z dnia 27.04.2004 r. Zn. BG2c-022-158/04/810 powołane w decyzji SKO z dnia [...], Nr [...]) - a gospodarstwo wnioskodawców składa się z kilku działek położonych w obrębie jednej miejscowości M.;
3. 3) naruszenie art. 61 ust. 4 cyt. ustawy w zw. z § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez uznanie, że projektowana inwestycja nie spełnia wymogów dla zabudowy zagrodowej określonych w tym przepisie, podczas gdy powołany przepis zawiera jedynie definicję zabudowy zagrodowej, a wnioskowana inwestycja (budynek mieszkalny i budynek gospodarczy) tę definicję wypełnia;
4. 4) naruszenie art. 61 ust. 4 ww. ustawy w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o podatku rolnym poprzez uznanie, że projektowana inwestycja nie spełnia wymogów dla zabudowy zagrodowej określonych w tym przepisie, podczas gdy powołany przepis zawiera jedynie definicję gospodarstwa rolnego, a wnioskowana inwestycja tę definicję wypełnia;
5. 5) bezzasadne przyjęcie, że zawarta w art. 55³ kc definicja gospodarstwa rolnego ma znaczenie jedynie dla oceny stosunków cywilnoprawnych, natomiast nie obowiązuje w dziedzinie administracyjnej - definicje zawarte w przepisach prawa mają bowiem co do zasady charakter ogólny i powszechny. W sytuacji, gdy w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawarto legalnej definicji gospodarstwa rolnego dla potrzeb tej ustawy, zachodzi konieczność posiłkowania się definicjami tego pojęcia zawartymi w innych ustawach, najlepiej w takich o najwyższym stopniu ogólności i uniwersalności regulacji. Taką ustawą jest właśnie Kodeks cywilny.
6. 6) naruszenie art. 6 pkt 4 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, poprzez jego bezzasadne zastosowanie w sytuacji, gdy zawarta w nim definicja gospodarstwa rolnego ze względu na przedmiot regulacji ustawowej służy ocenie uprawnień rolników w zakresie ubezpieczeń społecznych;
7. 7) art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b w zw. z art. 64 ust. 1 przedmiotowej ustawy poprzez uznanie, że wnioskodawcy nie spełnili określonych w tym przepisie warunków, tj. nie wskazali charakterystyki inwestycji, obejmującej określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych. Wnioskodawcy wskazali na załączonej do wniosku mapie, gdzie mają znajdować się poszczególne budynki, określili ich gabaryty, przeznaczenie poszczególnych obiektów budowlanych (tj. że jeden ma stanowić budynek mieszkalny, a drugi budynek gospodarczy). Zdaniem Skarżących wymaganie szczegółowego precyzowania przeznaczenia budynku gospodarczego nie znajduje oparcia w przepisach prawa, jak i nie znajduje odzwierciedlania w dotychczasowej praktyce organów administracyjnych;
8. 8) bezzasadne ustalenie, że będące w posiadaniu zależnym wnioskodawców grunty rolne nie służą do prowadzenia przez nich działalności rolniczej (w zakresie produkcji rolniczej lub zwierzęcej), a w szczególności, że jest to okoliczność bezsporna, niekwestionowana przez wnioskodawców - podczas gdy wnioskodawcy wykazali, że dzierżawią grunty rolne i tym samym prowadzą działalność w zakresie produkcji rolniczej, zaś ani organ I instancji, ani tym bardziej Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie przeprowadziło w tym zakresie żadnego postępowania wyjaśniającego i dowodowego, które tę okoliczność mogłoby zakwestionować;
9. 9) naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a także poprzez nieuwzględnienie wniosku strony o wyznaczenie rozprawy w celu umożliwienia osobistego stawiennictwa i bezpośredniego przedstawienia argumentacji przez stronę.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Kontrola sądowa aktów administracji publicznej sprawowana jest wyłącznie pod względem ich zgodności z prawem. Innymi słowy zaskarżone do sądu rozstrzygnięcie może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd dokonuje tej kontroli także z urzędu, nie będąc ograniczony zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzając, według powyższych wskazań, ocenę zaskarżonej decyzji co do jej zgodności z prawem, Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja z dnia [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego i garażu na działce nr 564 położonej w M. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji stanowią art. 61 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 270 ze zm.).

Zgodnie z art. 61 ust. 1 wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2. 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3. 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4. 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5. 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przepisów ww. ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie (ust. 4).

W omawianej sprawie organy ustaliły, że w zakresie areału gruntów skarżący spełniają przesłanki art. 61 ust. 4 ustawy, ponieważ oprócz działki, na której chcą zlokalizować budynek mieszkalny i budynek gospodarczy, wydzierżawiają grunty rolne w Gminie Konopnica.

Spornym zagadnieniem niniejszej sprawy okazała się jednak okoliczność, czy wnioskodawcy na posiadanym przez nich terenie prowadzą gospodarstwo rolne związane z działalnością rolniczą o określonym kierunku produkcji. Wniosek J. i A. S. z dnia 12 lipca 2010r. obejmował budynek mieszkalny parterowy ze strychem użytkowym oraz budynek gospodarczy.

Zdaniem Sądu z wniosku tego nie wynika, jak to prawidłowo ustaliły organy, iż planowana inwestycja ma jakikolwiek związek z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, czy też z działalnością rolniczą. Organy słusznie przyjęły, że nie istniały także żadne przesłanki dla żądania uzupełnienia tego wniosku w powyższym zakresie, zwłaszcza w sytuacji kiedy wnioskodawcy od razu twierdzili, że nie mają obowiązku uzupełniać wniosku o powyższe informacje. Ich zdaniem wniosek spełniał wszystkie wymogi, ponieważ precyzyjnie określał wymiary i ogólne przeznaczenie inwestycji, która ma polegać na budowie budynku mieszkalnego oraz budynku gospodarczego.

Jednak należy zwrócić uwagę, że wnioskodawcy przy omawianym stanie faktycznym, mając na względzie art. 61 ust. 4 ustawy, nie mają racji, ponieważ ustalenie kwestii prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego jest kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy.

Niesłusznie organy administracji przyjęły, że w omawianej sprawie nie należy odnieść się do art. 55³ kc, w myśl którego za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Jednakże wyrażenie błędnego poglądu w tym względzie nie ma wpływu na ocenę zgodności z prawem wydanych w sprawie decyzji administracyjnych. Domy mieszkalne jednorodzinne (budownictwo zagrodowe) wchodzą w skład indywidualnych gospodarstw rolnych, jeśli zamieszkałe są przez rolników i służą obsłudze gospodarstwa rolnego. Tworzą wówczas tzw. zorganizowaną całość gospodarczą z gruntami rolnymi (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 1998r., sygn. akt II SA/Lu 715/98, publ. Lex nr 41767).

Przedłożony przez skarżących wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczący spornych inwestycji nie miał żadnego związku z koniecznością rozwoju gospodarstwa rolnego (por. wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2010., sygn. akt IV SA/Wa 1944/09 oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 stycznia 2011r., sygn. akt II SA/Gd 711/10 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wprawdzie dopuszczalna jest realizacja zabudowy zagrodowej (tutaj dom jednorodzinny z budynkiem gospodarczym), lecz winna mieć ona związek z rozwojem gospodarstwa rolnego. Przedłożone przez skarżących pisma i składane wnioski żadnej okoliczności uzasadniającej taki cel inwestycji nie wskazały.

Należy zauważyć, że na rozprawie w dniu 24 maja 2011r. w imieniu skarżących stawiła się ich matka J. S., która oświadczyła, że syn A. J. jest chory i została mu przyznana renta chorobowa, a córka A. S. pracuje zawodowo jako fryzjerka. Dzieci (ani nikt inny) nie uprawiają wydzierżawionych nieruchomości, płacą składki do ZUS i obecnie mieszkają razem z nią w mieście. Wnioskodawcy zamierzają dopiero przeprowadzić się na wieś ze względów zdrowotnych A. S. i zastanawiają się nad prowadzeniem gospodarstwa rolnego.

Wobec powyższego zdaniem Sądu, organ administracji uczynił zadość obowiązkom wskazanych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia oraz zebrany w aktach materiał dowodowy wskazują, że organ przeprowadził w sposób właściwy postępowanie dowodowe.

Podniesione w skardze zarzuty nie są zasadne w sytuacji, gdy skarżący nie kwestionują faktu, iż przedłożony przez nich wniosek nie ma związku z koniecznością rozwoju gospodarstwa rolnego, a ze zgromadzonego materiału dowodowego (w tym oświadczenia pełnomocnika skarżących na rozprawie w dniu 24 maja 2011r.) nie wynika jakikolwiek związek planowanej inwestycji z zabudową zagrodową stanowiącą fragment gospodarstwa rolnego. Tymczasem między projektowaną zabudową zagrodową i gospodarstwem rolnym winien istnieć związek funkcjonalny (por. "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne – Komentarz" pod red. Z.Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2006, s.503).

Ubocznie należy także zauważyć, że – jak wskazano w uzasadnieniu decyzji organu II instancji - obszar, na którym miała być zlokalizowana omawiana inwestycja, przeznaczony był w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił ważność, pod użytki rolne, bez prawa zabudowy. Został on bowiem wyłączony z planowanego rozwoju terenów budowlanych ze względu na uwarunkowania przestrzenno-krajobrazowe, zwłaszcza ochronę rozłogów polnych o wysokiej jakości gleb w klasie botanicznej (II-III) objętej ochroną prawną. Realizacja planowanej inwestycji w terenie polnym, bez sąsiedztwa terenów zabudowanych mogłaby zatem także wpłynąć niekorzystnie na ochroną walorów krajobrazowych, naruszałaby wymagania ładu przestrzennego określone w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 czerwca 2010r., sygn. akt II SA/Bd 263/10, publ. Lex 673974).

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.