Uzasadnienie
Zastępca Dyrektora Wydziału Zagospodarowania Przestrzennego i Nadzoru Budowlanego Urzędu Wojewódzkiego w L. działając z upoważnienia Wojewody decyzją z dnia 30 października 1998 r. (...) po rozpatrzeniu odwołania Grażyny Ż. od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia 24 sierpnia 1998 r. (...) nakazującej Wiesławowi R. przedłożenie określonych dokumentów dotyczących realizacji budynku mieszkalnego przy ul. P. 22a w L. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W motywach powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że na działce przy ul. P. 22a w L. Wiesław R. realizuje budynek mieszkalny w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji z dnia 21 sierpnia 1991 r. (...) o pozwoleniu na budowę.
Odstępstwa ujawnione w trakcie kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji, to wykonanie nadbudowy budynku o dodatkową kondygnację, wyniesienie piwnic ponad poziom terenu i zmiana formy architektonicznej budynku.
W konsekwencji nielegalnie wprowadzonych zmian występuje możliwość ograniczenia dopływu światła dziennego do pomieszczeń mieszkalnych w budynku Grażyny Ż. położonym na sąsiedniej nieruchomości przy ul. W. 3 w L. Dlatego też niezbędne jest opracowanie analizy nasłonecznienia pomieszczeń mieszkalnych sąsiedniego budynku.
Postanowieniem z 26 maja 1998 r. (...) wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ wstrzymano prowadzenie robót budowlanych związanych z realizacją budynku przy ul. P. 22a. Następnie decyzją z dnia 24 sierpnia 1998 r. organ I instancji nakazał Wiesławowi R. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przedłożenie określonych dokumentów, które pozwolą na podjęcie kolejnej decyzji mającej na celu doprowadzenie realizowanego budynku do stanu zgodnego z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Zarzut odwołującej się, że naruszenie przez inwestora przepisów Prawa budowlanego jest tolerowane przez służby nadzoru budowlanego, organ odwoławczy uznał za niezasadny, bowiem po ustaleniu, że Wiesław R. prowadzi nadal roboty budowlane pomimo ich wstrzymania przez organ I instancji, organ ten wdrożył postępowanie egzekucyjne w oparciu o przepis art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego oraz skierował do Kolegium ds. Wykroczeń wniosek o ukaranie za wykroczenie z art. 93 pkt 6 Prawa budowlanego
Grażyna Ż. w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie, nie sprecyzowanej co do wniosków, opisała przebieg postępowania w sprawie i zarzuciła nieskuteczność działań podejmowanych w sprawie przez organy administracji. Podniosła, że budynek przy ul. P. 22a jest postawiony niezgodnie z planem od pierwszej kondygnacji. Mimo wstrzymania robót budowlanych inwestor swobodnie wybudował i przykrył sześciokondygnacyjny budynek. Wynikiem tego jest zaciemnienie okien w jej domu. Już w lecie słońce nie oświetla pomieszczeń, zaś jesienią cały dzień świeci się światło a poza tym jest zimniej.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z dyspozycją art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ przed upływem 2 miesięcy od dnia doręczenia inwestorowi postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych /wykonywanych m.in. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach - art. 50 ust. 1 pkt 3/ właściwy organ wydaje decyzję:
1/ nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części albo 2/ nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności.
Decydując się na drugą ze wskazanych możliwości mającą na celu legalizację samowoli budowlanej Prezydent Miasta L. nakazał Wiesławowi R. przedłożenie w terminie do dnia 30 września 1998 r. następujących dokumentów:
- - planu sytuacyjnego zagospodarowania terenu nieruchomości,
- - inwentaryzacji budowlanej budynku wraz z orzeczeniem technicznym o prawidłowości wykonania elementów konstrukcyjnych,
- - analizę nasłonecznienia pomieszczeń mieszkalnych w sąsiednim budynku /przy ul. W. 3/.
Zdaniem Sądu decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie może ograniczać się do nakazania inwestorowi przedłożenia określonej dokumentacji, po czym dopiero - jak to wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji - zostanie podjęta kolejna decyzja mająca na celu doprowadzenie realizowanego budynku do stanu zgodnego z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis ten nie przewiduje bowiem wydania ponownej decyzji określającej tym razem, w oparciu o przedstawioną dokumentację, czynności faktyczne, jakie winny być wykonane celem doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. W warunkach niniejszej sprawy wydanie ponownej decyzji byłoby zresztą niedopuszczalne już tylko z tej przyczyny, że nawet gdyby inwestor dotrzymał terminu przedłożenia dokumentacji wskazanego w decyzji organu I instancji /30 września 1998 r./, to nie byłoby już możliwe wydanie kolejnej decyzji w terminie, o którym mowa w art. 50 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego.
Okres 2 miesięcy od dnia doręczenia inwestorowi postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, to czas dla organu nadzoru budowlanego na przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i rozstrzygnięcie o dalszych losach wstrzymanych robót /zob. B. Bodziony, R. Dziwiński, P. Gniadzik - "Nowe prawo budowlane z komentarzem wraz z ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym" Ośrodek Doradztwa i Szkolenia Jaktorów 1999, str. 167/.
Stosownie do treści art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych.
Gdyby zatem przyjąć, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 może nakładać jedynie obowiązek przedstawienia określonej dokumentacji, to po wykonaniu tego obowiązku, niezależnie od treści przedstawionych przez stronę dokumentów i wniosków, jakie z nich wynikają, organ byłby zmuszony wydać decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Nakaz zaniechania dalszych robót bądź rozbiórki obiektu lub jego części jest bowiem możliwy, zgodnie z art. 51 ust. 2 tylko w razie niewykonania obowiązków, o jakich mowa w ust. 1 pkt 2.
Prowadziłoby to w efekcie do wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, które przedstawiona dokumentacja techniczna ocenia jako sprzeczne z przepisami prawa i regułami sztuki budowlanej. Konkluzja taka jest nie do przyjęcia z punktu widzenia zasady racjonalnego prawodawcy.
Nie można akceptować legalizacji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 1a samowoli budowlanej polegającej na istotnym odstąpieniu od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, a to z uwagi na treść art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, według którego odstąpienie takie jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W przypadku zaś naruszenia przepisu ust. 1 właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę /ust. 2/.
Z tych względów należało uznać, że zaskarżona decyzja narusza cyt. art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i dlatego podlegała ona uchyleniu na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.
Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 55 ust. 1 tejże ustawy.