Uzasadnienie
Decyzją z [...] stycznia 2020 r., znak: [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej także: WINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096; dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania J. R. (dalej także: skarżący) od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej także: PINB) z [...] marca 2019 r., znak: [...], nakazującej skarżącemu rozbiórkę części wybudowanego samowolnie muru-ogrodzenia, na działce nr [...] w [...], usytuowanego przy granicy z działką nr [...], tj. obniżenie zmiennej wysokości ogrodzenia o wysokości 2,24 - 2,35 m na całej długości 9,12 m do wysokości 2,20 m mierzonej od najniżej położonego poziomu terenu (podłoża gruntowego rodzimego - nie nasypu) działki nr [...] do wierzchu ogrodzenia – utrzymał w mocy tę decyzję.
W uzasadnieniu decyzji WINB wyjaśnił, że w toku wszczętego z urzędu postępowania PINB ustalił, że na działce nr [...] w [...], przy granicy z działką nr [...], znajduje się mur – ogrodzenie. Obiekt ten ma wysokość od 2,24 m do 2,36 m od strony działki sąsiedniej o nr ewid. [...] do gruntu rodzimego, a tym samym jest obiektem budowlanym, którego zamiar budowy wymagał zgłoszenia właściwemu organowi, w myśl art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), czego inwestor nie dokonał.
Uznając, że wybudowany obiekt nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego PINB postanowieniem z [...] października 2018 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia określonych dokumentów dotyczących budowy omawianego obiektu, w terminie do 31 grudnia 2018 r. Postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. znak: [...], WINB utrzymał w mocy ww. postanowienie PINB z [...] października 2018 r.
Na powyższe postanowienie WINB wniesiona została przez skarżącego skarga, którą WINB przekazał do Sądu 20 marca 2019 r.
Wobec niewykonania przez skarżącego w terminie do 31 grudnia 2018 r. obowiązków nałożonych postanowieniem z [...] października 2018 r., PINB opisaną na wstępie decyzją z [...] marca 2019 r. nakazał skarżącemu rozbiórkę wskazanego ogrodzenia w części przewyższającej dopuszczalną do realizacji bez zgłoszenia wysokość 2,20 m, mierzoną od najniżej położonego poziomu terenu działki sąsiedniej nr [...].
[...] maja 2019 r. do WINB wpłynęło odwołanie skarżącego od decyzji PINB z [...] marca 2019 r. Postępowanie odwoławcze w tej sprawie WINB zawiesił z urzędu postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia skargi skarżącego przez WSA w Lublinie na postanowienie WINB z [...] stycznia 2019 r.
Wyrokiem z 9 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 165/19, Sąd oddalił tę skargę, w związku z czym WINB postanowieniem z [...] października 2019 r. podjął zawieszone z urzędu postępowanie odwoławcze w niniejszej sprawie.
Następnie postanowieniem z [...] listopada 2019 r. WINB zlecił PINB przeprowadzenie oględzin, w celu ustalenia aktualnego stanu faktycznego sprawy, w tym wysokości opisanego ogrodzenia po obu jego stronach.
3 stycznia 2020 r. do WINB wpłynął protokół z oględzin przeprowadzonych 20 grudnia 2019 r., z którego wynikało, że stan ogrodzenia nie uległ zmianie od czasu przeprowadzenie oględzin 13 grudnia 2018 r. Wysokość ogrodzenia po stronie działki skarżącego nie uległa zmianie, a wysokość ogrodzenia od strony działki nr [...] do gruntu rodzimego wynosi od 2,24 m do 2,36 m.
Mając to na uwadze WINB omawianą decyzją z [...] stycznia 2020 r. utrzymał w mocy decyzję PINB z [...] marca 2019 r. WINB podkreślił, że wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy zostały wyjaśnione, a prawidłowość zastosowania przepisów prawa materialnego nie budzi żadnych zastrzeżeń. Zdaniem WINB, złożone przez skarżącego [...] lipca 2019 r. dokumenty, celem legalizacji opisanego obiektu budowlanego, nie mają wpływu na wynik sprawy. Ze szkicu obiektu budowlanego wynika bowiem, że ogrodzenie ma wysokość 2,20 m, a jeśli tak – to jego budowa nie wymagałaby zgłoszenia. Niniejsze postępowanie dotyczy zaś ogrodzenia o wysokości wynoszącej od 2,24 m do 2,36 m.
W skardze na decyzję WINB skarżący opisał szczegółowo przebieg postępowania w sprawie i podkreślił, że nie można go winić za to, iż w terminie zakreślonym w postanowieniu z [...] października 2018 r. nie przedłożył dokumentów koniecznych do legalizacji ogrodzenia. Uczynił to bowiem po wydaniu przez Sąd wyroku oddalającego jego skargę na postanowienie WINB utrzymujące w mocy to postanowienie PINB. Podkreślił, że stan techniczny omawianego obiektu nie budził nigdy zastrzeżeń organów. W związku z tym zwrócił się do Sądu o umożliwienie mu zalegalizowania wykonanego obiektu.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna.
Sąd uwzględnił skargę także z powodów w niej niewyrażonych, mając na uwadze art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), który zobowiązuje Sąd do rozpoznania całości rozstrzyganej sprawy sądowoadministracyjnej, biorąc pod uwagę istniejące naruszenia prawa, nawet, gdy nie zostały one wskazane w skardze.
W rozpoznawanej sprawie istota sporu dotyczy tego, czy skarżący złożył dokumenty wymagane do legalizacji samowolnie zrealizowanego ogrodzenia, a jeśli tak, to czy przedłożenie tych dokumentów po upływie terminu określonego w postanowieniu wydanym w trybie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, może być – w okolicznościach niniejszej sprawy – uznane za wykonanie obowiązku nałożonego tym postanowieniem.
Z akt sprawy wynika, że PINB postanowieniem z [...] października 2018 r. nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia, w terminie do 31 grudnia 2018 r., następujących dokumentów dotyczących budowy na działce nr [...] w miejscowości S. ogrodzenia:
- - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,
- - szkiców obiektu budowlanego,
- - projektu zagospodarowania działki,
- - zaświadczenia Wójta Gminy Ż. o zgodności budowy obiektu z treścią obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W pierwszej kolejności należy podkreślić, co jest poza sporem, że termin zakreślony skarżącemu na złożenie opisanych dokumentów upłynął zanim postanowienie to stało się ostateczne, a więc zanim – stosownie do art. 130 w zw. z art. 144 k.p.a. – podlegało ono wykonaniu. Skarżący wniósł bowiem zażalenie na to postanowienie, które zostało rozpoznane przez WINB postanowieniem z [...] stycznia 2019 r.
Zauważyć też trzeba, że jeszcze w trakcie postępowania zażaleniowego organ odwoławczy zmuszony był zobowiązać PINB postanowieniem z [...] listopada 2018 r. do przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, celem usunięcia wątpliwości co do prawidłowości obowiązku nałożonego przez PINB na skarżącego. Dopiero usunięcie tego uchybienia umożliwiło organowi odwoławczemu utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia PINB.
Z akt sprawy wynika również, że po zaskarżeniu do Sądu ostatecznego postanowienia WINB z [...] stycznia 2019 r., skarżący zwrócił się do PINB o "wstrzymanie w całości prowadzonego postępowania aż do wydania wyroku" (pismo z 19 marca 2019 r. – k. 43 akt adm. II inst.), a także o "zawieszenie prowadzonego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a." do czasu wydania wyroku w opisanej wyżej sprawie (pismo z 19 marca 2019 r. – k. 15 akt sąd. sprawy o sygn. akt II SA/Lu 165/19). Z niezrozumiałych przyczyn PINB uchylił się od merytorycznego rozstrzygnięcia opisanego wyżej wniosku strony o zawieszenie postępowania, lecz przekazał ten wniosek organowi wyższego stopnia pismem z 25 marca 2019 r. Mimo, że wniosek ten nie został przez WINB rozpatrzony merytorycznie, trzy dni później, PINB decyzją z [...] marca 2019 r. nakazał skarżącemu rozbiórkę przedmiotowego ogrodzenia.
Zauważyć przy tym należy, że omawiany wniosek skarżącego został przekazany Sądowi przez WINB pismem z 26 marca 2019 r. celem rozpoznania zawartego w nim wniosku o wstrzymanie wykonania przez Sąd zaskarżonego postanowienia WINB z [...] stycznia 2019 r. (k. 14-15 akt sąd. sprawy o sygn. akt II SA/Lu 165/19). Natomiast postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. WINB, wskazując, iż działa z urzędu, zawiesił postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 165/19. Postępowanie to zostało podjęte przez WINB postanowieniem z [...] października 2019 r.
Niekwestionowane jest również, że po oddaleniu wyrokiem Sądu z 9 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 165/19, skargi skarżącego na postanowienie WINB z [...] stycznia 2019 r., skarżący wraz z pismem datowanym na 12 lipca 2019 r. przedłożył organowi odwoławczemu wszystkie dokumenty żądane postanowieniem PINB z [...] października 2018 r., to jest: oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, szkice obiektu budowlanego, projekt zagospodarowania działki i zaświadczenie Wójta Gminy Ż. z [...] maja 2019 r. o zgodności budowy obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Z akt administracyjnych sprawy wynika nadto, iż skarżący, jako inwestor omawianego ogrodzenia, a zarazem jako osoba nie posiadająca wiedzy prawniczej, nie został pouczony przez organy administracji o możliwości zwrócenia się o przedłużenie terminu wykonania obowiązku nałożonego nań postanowieniem PINB z [...] października 2018 r.
W ocenie Sądu, w tych okolicznościach sprawy nie budzi wątpliwości, że skarżący złożył dokumentację wymaganą do legalizacji samowolnie zrealizowanego ogrodzenia, zaś przedłożenie tych dokumentów pismem z 12 lipca 2019 r. stanowiło wykonanie obowiązku nałożonego w postanowieniu PINB z [...] października 2018 r., wydanym w trybie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, pomimo upływu terminu określonego w tym postanowieniu.
Podkreślić trzeba, że niewątpliwie na gruncie przepisów ustawy Prawo budowlane, jako zasadę należy traktować legalizację samowoli budowlanej. Z tego powodu postępowanie organów nadzoru budowlanego winno być prowadzone w taki sposób, aby tę legalizację umożliwić, o ile nie ma ku temu przeszkód natury prawnej. Nakaz rozbiórki ma charakter represyjny i ostateczny i jako taki może być orzekany jedynie wówczas, gdy nie ma prawnych możliwości legalizacji obiektu budowlanego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2016/11).
Wskazać też należy, że termin określony w art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest terminem procesowym, instrukcyjnym, a nie terminem prawa materialnego i może być przedłużany stosownie do uznania organu z jego woli bądź też może zostać wydłużony na żądanie stron jeżeli zachodzą ku temu szczególne okoliczności. W tym zakresie organ dysponuje tzw. luzem decyzyjnym, gdyż zakres i bieg terminu nie wynika wprost z przepisu prawa, lecz z woli organu administracji. Dlatego też uznanie przez organ, nawet po upływie terminu, iż obowiązek został wykonany, daje podstawę do legalizacji zabudowy, która nie narusza prawa i interesów prawnych innych osób (zob. przykładowo: wyrok NSA z 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1893/14, wyrok WSA w Poznaniu z 27 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 1230/13 i wyrok WSA w Warszawie z 9 marca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2186/10).
Powyższe uwagi mają istotne znaczenie dla wyniku rozpoznawanej sprawy. Oczywiste jest bowiem, że skoro skarżący tuż po wydaniu przez Sąd wyroku oddalającego jego skargę na ww. postanowienie WINB z [...] stycznia 2019 r. przedłożył organowi odwoławczemu wszystkie dokumenty żądane postanowieniem PINB z [...] października 2018 r., to tym samym wykonał obowiązek nałożony na niego tym postanowieniem. Zarazem zauważyć należy, iż dokumentami tymi organ dysponował już w czasie, gdy postępowanie w sprawie było jeszcze zawieszone. Bezsprzecznie więc skoro organ odwoławczy uznał za kwestię wstępną w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wynik postępowania sądowego ze skargi na ww. postanowienie WINB z [...] stycznia 2019 r., to wobec złożenia wymaganych tym postanowieniem dokumentów jeszcze przed podjęciem postępowania w tej sprawie, uznać należało, że skarżący wykonał prawidłowo obowiązek nałożony, w trybie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego.
Zdaniem Sądu, na wynik sprawy nie może mieć przy tym wpływu akcentowana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kwestia, jakoby treść przedłożonego przez skarżącego szkicu uniemożliwiała legalizację ogrodzenia, gdyż wskazuje ona wadliwie wysokość ogrodzenia. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że treść tego szkicu nie przeczy ustaleniom organu pierwszej instancji dotyczącym wysokości omawianego ogrodzenia, a skarżący wnosząc o umożliwienie mu legalizacji ogrodzenia uznaje tym samym, że jest ono obiektem budowlanym, którego zamiar budowy podlegał zgłoszeniu właściwemu organowi, w myśl art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, z uwagi na to, że jego wysokość przekracza 2,20 m.
W tych okolicznościach, z związku z tym, że skarżący wykonał prawidłowo obowiązek nałożony, w trybie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, organ odwoławczy był zobligowany do podjęcia – w ramach postępowania legalizacyjnego w tej sprawie – rozstrzygnięcia, które umożliwiałoby ustalenie, w drodze odrębnego postanowienia, wymaganej opłaty legalizacyjnej. Brak było więc podstaw do utrzymania w mocy decyzji PINB z [...] marca 2019 r. o nakazie rozbiórki części opisanego ogrodzenia. Zaskarżona decyzja narusza zatem nie tylko powołane przepisy prawa materialnego, ale także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Wskazane uchybienia niewątpliwie miały istotny wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a.
Rozpoznając ponownie sprawę, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., organy uwzględnią dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu wyroku. Obowiązkiem organów będzie więc podjęcie działań prawem przewidzianych w celu umożliwienia skarżącemu zalegalizowania opisanego obiektu budowlanego.
Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.