Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta L. przez Kierownika Sekcji do Spraw Dłużników Alimentacyjnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L. z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...] odmawiającą C. P. rozłożenia na raty należności z tytułu wypłaconych osobom uprawnionym świadczeń z funduszu alimentacyjnego w okresie:
- - od dnia 1 października 2008 r. do dnia 30 września 2009 r. w wysokości [...] zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, które na dzień wydania decyzji wynoszą [...] zł;
- - od dnia 1 października 2009 r. do dnia 30 września 2010 r. w wysokości [...] zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, które na dzień wydania decyzji wynoszą [...] zł;
- - od dnia 1 października 2010 r. do dnia 30wzreśnia 2011 r. w wysokości [...] zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, które na dzień wydania decyzji wynoszą [...] zł;
- - od dnia 1 października 2011 r. do dnia 30 września 2012 r. w wysokości [...] zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, które na dzień wydania decyzji wynoszą [...] zł;
- - od dnia 1 października 2012 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. w wysokości [...] zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, które na dzień wydania decyzji wynoszą [...] zł;
- - od dnia 1 listopada 2014 r. do dnia 30 września 2015 r. w wysokości [...] zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, które na dzień wydania decyzji wynoszą [...] zł;
- - od dnia 1 października 2015 r. do dnia 29 sierpnia 2016 r. w wysokości [...] zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, które na dzień wydania decyzji wynoszą [...] zł.
Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z dnia [...] lipca 2016 r. C. P. zwrócił się o rozłożenie na raty należności z tytułu zaliczek alimentacyjnych oraz świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych osobom uprawnionym: E. P. i I. P., wskazując wysokość raty w kwocie [...]zł miesięcznie. We wniosku podniósł, że umożliwienie ratalnej spłaty zadłużenia pozwoliłoby mu na wyjście z długów oraz zachowanie miejsca zamieszkania, co do którego została wszczęta egzekucja z nieruchomości.
Pismem z dnia [...] lipca 2016 r. Nr [...] organ pomocy społecznej w L. wystąpił z wnioskiem do organu pomocy społecznej w Jastkowie o wezwanie dłużnika alimentacyjnego do osobistego stawiennictwa celem złożenia dodatkowych wyjaśnień w sprawie oraz przedłożenia dokumentów niezbędnych do rozpatrzenia wniosku, potwierdzających aktualną sytuację dochodową, zdrowotną i rodzinną strony.
Pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. Nr [...] organ pomocy społecznej w J. przekazał uzupełnione przez dłużnika oświadczenie o prowadzonym gospodarstwie domowym, składzie rodziny oraz uzyskiwanych dochodach, oświadczenie w sprawie ponoszenia opłat za lokal mieszkalny, ponoszonych kosztach leczenia, korzystania ze świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, oświadczenie majątkowe, kserokopię umowy kredytu mieszkaniowego, kserokopię decyzji Starosty L. Nr [...] w przedmiocie uznania C. P. za osobę bezrobotną oraz odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, kserokopię świadectwa pracy z dnia [...] marca 2016 r. wystawionego przez firmę S. Sp. z o. o., kserokopię odpisu skróconego aktu małżeństwa między C. P. a N. K., kserokopię odpisu skróconego aktu urodzenia R. P., kserokopię dowodu osobistego C. P. oraz kopię zawiadomienia o wszczęciu egzekucji z nieruchomości wraz z wezwaniem do zapłaty.
Ponadto pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. dłużnik dołączył do sprawy kserokopię obwieszenia o terminie opisu i oszacowania nieruchomości położonej [...], [...], wystawionego przez [...] Sądowego przy Sądzie Rejonowym L. - Z. w L., kserokopię zawiadomienia dłużnika o terminie opisu i oszacowania nieruchomości wystawionego przez [...] Sądowego przy Sądzie Rejonowym L. - Z. w L., a także wydruk z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej RP potwierdzający zarejestrowanie firmy budowlanej na żonę N. P. w dniu [...] lipca 2016 r.
Jak ustalono, wnioskodawca jest żonaty, mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo z żoną i dwójką dzieci. Na dochód rodziny w okresie od dnia [...] 2016 r. składało się: wynagrodzenie za pracę C. P. w wysokości [...] zł netto (1 stycznia - 29 lutego 2016 r.), zasiłek z Powiatowego Urzędu Pracy po potrąceniach w wysokości [...] zł miesięcznie, zasiłek rodzinny w wysokości [...] zł miesięcznie, świadczenie wychowawcze od dnia 1 kwietnia 2016 r. [...] zł miesięcznie, prace dorywcze N. P. w wysokości [...] zł miesięcznie. Ustalono, że strona ponosi koszty utrzymania domu: energia elektryczna, gaz, internet, podatek od nieruchomości, woda w wysokości około [...] zł miesięcznie oraz opłaty dodatkowe, to jest: spłata kredytu, telefon, opłata za odpady komunalne w łącznej wysokości około [...] zł miesięcznie.
W uzasadnieniu decyzji odmawiającej rozłożenia na raty objętego żądaniem zwrotu świadczenia organ pierwszej instancji podniósł, że z załączonej dokumentacji wynika, że C. P. jest osobą w wieku produkcyjnym ([...] lat), nie został zaliczony do osób niezdolnych do pracy z uwagi na stan zdrowia, nie korzysta ze świadczeń z pomocy społecznej. Ponadto z oświadczenia strony z dnia [...] sierpnia 2016 r. wynika, że jest osobą bezrobotną z 3-miesięcznym prawem do zasiłku. Wnioskodawca, zdaniem organu, do chwili obecnej nie wykazywał dostatecznego zaangażowania oraz starań w kierunku spłaty zadłużenia. W okresie od lipca 2009 r. do kwietnia 2015 r. [...] Sądowy przy Sądzie Rejonowym L. - Z. w L., prowadzący postępowanie sądowe egzekucji świadczeń alimentacyjnych w badanej sprawie przekazał łącznie [...] zł na poczet należności powstałych z tytułu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego na osoby uprawnione, to jest E. P. i I. P..
Od maja 2015 r. nie wpłynęła na konto organu żadna wpłata. Przy tym organ pierwszej instancji podkreślił, że nadal realizuje osobom uprawnionym wypłatę świadczeń z funduszu alimentacyjnego w bieżącym okresie świadczeniowym, to jest od dnia 1 października 2015 r. do dnia 30 września 2016 r. po [...] zł miesięcznie na każdą z córek.
Organ podkreślił ponadto, że udzielenie żądanej przez dłużnika ulgi, to jest rozłożenie na raty w kwocie po [...] zł miesięcznie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz zaliczki alimentacyjnej wiązałoby się ze zobowiązaniem na okres ponad 17 lat do regularnych wpłat oraz skutkowałoby zawieszeniem, na podstawie art. 820 ustawy Kodeks postępowania cywilnego, postępowania egzekucyjnego u komornika, a tym samym zaniechaniem dochodzenia powyższych należności poprzez przeprowadzenie wszczętej egzekucji z nieruchomości i związane z tym znacznie szybsze zaspokojenie zobowiązań.
Organ uznał, że obecna sytuacja finansowa wnioskodawcy nie stanowi wystarczającej przesłanki udzielenia ulgi i nie gwarantuje ciągłości spłaty.
Od tej decyzji C. P. wniósł odwołanie, kwestionując zasadność wydanej decyzji.
W uzasadnieniu powołanej na wstępie decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. w pełni podtrzymało stanowisko i argumentację organu pierwszej instancji. Przytoczyło w sposób dosłowny uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji.
W skardze na powyższą decyzję C. P. wniósł o jej uchylenie, zarzucając błędną ocenę jego sytuacji życiowej, w tym możliwości spłaty należności z funduszu alimentacyjnego w ratach.
Na rozprawie przed tutejszym Sądem w dniu 31 maja 2017 r. skarżący oświadczył, że od 15 maja 2017 r. podjął pracę na podstawie umowy na czas nieokreślony.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna.
Będąca przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie decyzja odmawiająca rozłożenia na raty należności z funduszu alimentacyjnego została wydana na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2016 r. poz. 169 ze zm., dalej zwanej ustawą), zgodnie z którym organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną.
Użycie przez ustawodawcę w powołanej normie sformułowania "może" nie pozostawia wątpliwości, że organ administracji, wydając rozstrzygniecie na jej podstawie, działa w warunkach uznania administracyjnego.
Konstrukcja uznania administracyjnego wyraża się w możliwości wyboru konsekwencji prawnych w ustalonym stanie faktycznym sprawy. Uznanie administracyjne nie polega więc na swobodzie organu administracji, w zakresie odnoszącym się do ustalania stanu faktycznego. Działając w ramach uznania administracyjnego, organy administracji są zobligowane do szczegółowego zbadania stanu faktycznego i odzwierciedlenia w aktach sprawy wyniku postępowania dowodowego. Decyzja wydana w warunkach uznania administracyjnego nie może być zatem decyzją dowolną, lecz musi wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz w należyty sposób wyważać słuszny interes strony i interes społeczny (wyrok NSA z dnia 15 września 2011 r., II GSK 863/10, LEX nr 966221).
Wskazać trzeba, że w świetle art. 7 k.p.a. na organach administracji spoczywa obowiązek uwzględniania z urzędu interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. Organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany – zgodnie z zasadą z art. 7 k.p.a. – załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków.
Organy obu instancji uchyliły się od wyjaśnienia okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy, naruszając nie tylko powołany art. 30 ust. 2 ustawy, ale również art. 7, art. 8, 77 § 1, 80, a organ odwoławczy także 136 k.p.a., w konsekwencji czego doszło także do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., który określa wymogi prawidłowo sporządzonego uzasadnienia decyzji.
Kolegium dopuściło się ponadto naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), która obliguje organ odwoławczy do ponownego, samodzielnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem rozstrzygnięcia była kwestia rozłożenia skarżącemu na raty należności tytułem zwrotu świadczeń wypłaconych jego córkom z funduszu alimentacyjnego. W tym zaś zakresie argumenty przywoływane przez organy obydwu instancji wskazują na całkowite niezrozumienie przewidzianej w art. 30 ust. 2 ustawy instytucji rozłożenia na raty wypłaconych z funduszu alimentacyjnego należności i celu tej instytucji, jakim jest udzielenie swego rodzaju pomocy ze strony państwa znajdującemu się w trudnej sytuacji dochodowej i rodzinnej dłużnikowi alimentacyjnemu, która ma się przyczynić do dobrowolnej spłaty powstałego zadłużenia z tytułu wypłaconych osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego.
Zważyć należy, że organy, nie kwestionując trudnej sytuacji materialnej i osobistej dłużnika (a więc zaistnienia przesłanek określonych w powołanym przepisie), stoją na stanowisku, że ta sytuacja powoduje, że spłata całości zadłużenia w systemie ratalnym jest mało wiarygodna.
Tymczasem instytucja rozłożenia na raty należności alimentacyjnych przewidziana została właśnie dla takich osób, jak skarżący, a więc osób, dla których jednorazowe uiszczenie kwoty zadłużenia jest niemożliwe do wykonania z uwagi na brak ku temu środków i realnie osiągane niskie dochody, przy jednoczesnym znacznym obciążeniu budżetu domowego. Ma ona umożliwić dłużnikowi dobrowolne wykonanie ciążącego na nim obowiązku i pozwolić na uniknięcie sytuacji, gdy przymusowe egzekwowanie długu (co niewątpliwie rzutuje na jego powiększenie) prowadzić będzie do uczynienia z niego beneficjenta świadczeń z pomocy społecznej, jako osoby niezdolnej do samodzielnej ekonomicznej egzystencji, a w dalszej konsekwencji, uniemożliwi odzyskanie wypłaconych ze środków publicznych świadczeń.
Uzależnienie zatem możliwości rozłożenia na raty zadłużenia z tytułu wypłaconych z funduszu alimentacyjnego świadczeń od uzyskiwania przez dłużnika stałych dochodów jest nieuprawnione i w istocie prowadzi do wypaczenia tej instytucji. Adresatami pomocy przewidzianej w art. 30 ust. 2 ustawy, przy takim podejściu, jakie prezentują organy, mogłyby być co do zasady jedynie osoby o ustabilizowanej sytuacji finansowej i osobistej, a więc te, które są w stanie na bieżąco samodzielnie realizować swoje zobowiązania, co byłoby sprzeczne z przesłankami udzielenia tego rodzaju pomocy określonymi przez ustawodawcę.
Bez znaczenia, z punktu widzenia przesłanek pozwalających na rozłożenie zaległych należności z funduszu na raty, jest również to, jak długo, przy pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji, będzie trwało spłacanie należności. Ustawodawca nie określił bowiem maksymalnego ani minimalnego okresu, w którym należności wypłacone osobie uprawnionej mają być zwrócone do funduszu. Istotne jest w tym wypadku zaspokojenie wierzyciela, a nie czas realizacji zobowiązania przez dłużnika.
Wskazane okoliczności uszły uwadze Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., które bezkrytycznie zaakceptowało rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i w sposób dosłowny przytoczyło podniesioną w nim argumentację.
Należy ponadto podkreślić, że sytuacja dochodowa i rodzinna, o której stanowi art. 30 ust. 2 ustawy, odnosi się do sytuacji istniejącej w dacie rozpoznawania sprawy, a nie do hipotetycznej sytuacji dłużnika mogącej mieć miejsce w przyszłości. Z tego też względu nieuprawnione jest również zakładanie a priori, że wnioskodawca może nie wywiązywać się z obowiązku spłaty ustalonych rat.
Nie budzi wątpliwości, że dając organowi możliwość rozłożenia na raty należności z funduszu alimentacyjnego w ramach uznania administracyjnego, ustawodawca związał go w sposób szczególny zasadami wyrażonymi w kodeksie postępowania administracyjnego, zwłaszcza określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i w art. 80 tej ustawy, nakładającymi na organy administracji obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, w tym do zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz obowiązek dokonania oceny, czy dana okoliczność została udowodniona w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Przyznana organowi swoboda przy podejmowaniu decyzji nie zwalnia go od obowiązku sporządzenia wnikliwego i przekonującego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, co stanowi realizację wynikającej z art. 8 k.p.a. zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do organów państwa.
W niniejszej sprawie organy niewątpliwie przekroczyły granice uznania administracyjnego, naruszając dyspozycje wyżej powołanych norm prawnych, bowiem w żaden sposób nie wyjaśniły zasadności odmowy rozłożenia skarżącemu na raty należności z funduszu alimentacyjnego.
Ponadto, należy podkreślić, że organy dopuściły się naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Szczególnie wnikliwie i przekonująco powinny być uzasadnione decyzje, które nie uwzględniają żądań wnioskodawcy. Z uzasadnienia takiej decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Uzasadnienie realizować powinno wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.
Inaczej rzecz ujmując, adresat decyzji wydanej w ramach uznania administracyjnego musi być przekonany, że organ, rozstrzygając sprawę, rozważył wszystkie okoliczności sprawy, a wydana wobec niego decyzja w ustalonych przesłankach faktycznych i prawnych nie mogła być inna.
Tymczasem uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji nie pozwalają sądowi na kontrolę zgodności z prawem tych rozstrzygnięć. Oczywistym jest bowiem, że treść tych uzasadnień nie ujawniania w sposób należyty założeń, przesłanek i drogi rozumowania prowadzącego do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia w ramach "luzu uznaniowego" (zob. J. Łętowski, Wpływ Konstytucji na prawo administracyjne, [w:] M. Wyrzykowski (red.), Konstytucyjne podstawy systemu prawa, Warszawa 2001, s. 152). Co więcej, jak wyżej podniesiono, uzasadnienie kolegium sprowadza się jedynie do powielenia ustaleń organu pierwszej instancji, bez wyczerpującego odniesienia się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, co stoi w sprzeczności z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a., a co za tym idzie, stanowi naruszenie wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania i wynikającej z art. 8 k.p.a. zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do organów państwa.
Wskazane wyżej naruszenia przepisów prawa uzasadniały uchylenie decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.).
Ponownie rozpoznając sprawę, organ pierwszej instancji uwzględni powyższe uwagi. W szczególności dokona szczegółowych ustaleń dotyczących sytuacji życiowej, w tym osobistej i majątkowej skarżącego, które pozwolą na rzetelną ocenę podstaw do wnioskowanego rozłożenia na raty należności z funduszu alimentacyjnego wraz z odsetkami.
Z tych wszystkich względów sąd orzekł, jak w sentencji.