Uzasadnienie
II SA /Lu 1688/ 02
Decyzją z dnia [...] znak: [...] Prezydent Miasta odmówił ustalenia na wniosek M. Ż. warunków zabudowy i zagospodarowania działki nr.[...] położonej przy ulicy [...] w L. Wniosek dotyczył możliwości budowy na działce parkingu samochodowego strzeżonego. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ I instancji stwierdził, iż zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta L. zatwierdzonego uchwałą Nr.XV / 91/ 86 Miejskiej Rady Narodowej w L. z dnia 30 grudnia 1986r z późniejszymi zmianami wprowadzonymi uchwałą Rady Miejskiej w L. Nr: L / 500 / 93 z dnia 21 października 1993r wskazana nieruchomość położona jest w rejonie Śródmieścia w obszarze - zachodnim zawierającym funkcje wyższych uczelni [...], [...], tereny zieleni parku Saskiego i historycznego cmentarza oraz funkcji reprezentacyjnych urządzeń kultury i administracji. Nieruchomość wchodzi ponadto w skład jednostki bilansowej 14 AUC z funkcjami usług ogólnomiejskich ponadpodstawowych.
Przy tak opisanych ustaleniach planu budowa parkingu z ogrodzeniem i obiektem typu kontenerowego nie odpowiada funkcjom terenu. Organ uznał, iż poza obszarami wyznaczonymi pod parkingi budowa tego rodzaju nie może stanowić inwestycji samodzielnej nie uwzględniającej uwarunkowań kształtowania jednostki bilansowej Parkingi na obszarach usługowych pełnią funkcję pomocniczą i realizowane są wraz z inwestycją podstawową.
Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się wnioskodawczyni. Domagała się stwierdzenia nieważności planu zagospodarowania przestrzennego Miasta L. w części dotyczącej przedmiotowej nieruchomości oraz stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. Akcentowała, iż nie była zawiadamiana o planie, nie wyrażała zgody na urządzenie na jej działce drzew i wystawienie pomnika. W jej przekonaniu decyzje podjęte bez zgody właściciela nie mogą tamować korzystania z własności i uzyskiwania z niej pożytku.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy podzielając zawartą w niej argumentację. Kolegium uznało, iż obszar obejmujący działkę odwołującej się poddany został szczególnym rygorom w zakresie zagospodarowania i zabudowy. Jego obecne zagospodarowanie jest zgodne z zapisami planu od co najmniej kilkudziesięciu lat. Wnioskowana inwestycja nie odpowiada funkcji omawianego terenu zwłaszcza realizowana jako samodzielne zamierzenie. W pozostałym zakresie odwołania Kolegium uznało się niewłaściwym do jego rozpoznania.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. Ż. podkreśliła, iż Kolegium rozpoznało jej pismo wbrew wnioskom w nim zawartym.Nie stanowił on bowiem odwołania lecz kreował nowe postępowanie administracyjne mające na celu stwierdzenie nieważności planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Zespołu Miejskiego. Organ odwoławczy nie dokonał żadnych czynności mających na celu rozpoznanie wniosku, a zatem nie rozpoznał istoty sprawy, co uniemożliwia podniesienie jakichkolwiek merytorycznych argumentów.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zarzuty skargi są oczywiście niezasadne. Należy podkreślić przede wszystkim, iż organ odwoławczy prawidłowo potraktował złożone pismo jako odwołanie od decyzji, a nie wniosek o stwierdzenie jej nieważności. Działając w toku instancyjnym organ odwoławczy nie jest uprawniony do stosowania art.156 kpa, który znajduje użycie wówczas, gdy organ wyższego stopnia działa jako organ nadzoru. Uznając za prawidłowy tryb postępowania nie można przychylić się do zarzutu nie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności samego planu zagospodarowania przestrzennego.Zakres rozpoznania sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym.
Odmienne działanie organu odwoławczego skutkuje naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a w konsekwencji prowadzi do stwierdzenia nieważności jego decyzji (art. 156 § 1 pkt.2 kpa).Skoro przedmiotem rozpoznania organu pierwszej instancji nie było stwierdzenie nieważności planu zagospodarowania przestrzennego, kwestia ta nie mogła być przedmiotem rozpoznania przez organ odwoławczy.
Decyzja podlega jednak uchyleniu z innych powodów niż wskazane w skardze. Nie można podzielić stanowiska organów administracji dopatrujących się niezgodności zamierzonej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta L..Nie ulega wątpliwości, iż parkingi są częścią szeroko pojmowanej infrastruktury, bez której nie byłoby możliwe właściwe funkcjonowanie miasta (por wyrok NSA z dnia 24 lipca 2002r sygn. akt II SA / Kr 1292/ 02). Brak jest zatem uzasadnionych przesłanek pozwalających na odmowę ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod tego rodzaju inwestycję, chyba, że plan wyraźnie tego zakazuje. Powołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji plan zagospodarowania przestrzennego Miasta L. w części oznaczonej pkt.I B w ogóle nie zawiera szczegółowych rozwiązań w zakresie parkingów. Brak w aktach sprawy części opisowej planu dotyczącej obszaru o symbolu 14 AUC uniemożliwia natomiast odniesienie się także i do tego zapisu.
W tej sytuacji za gołosłowną uznać należy ocenę, iż zgodnie z planem parkingi mogą być realizowane wyłącznie wraz z inwestycją podstawową. Naczelny Sąd Administracyjny trafnie uznał za niedopuszczalną interpretację rozszerzającą co do ustaleń planu ograniczających uprawnienia zabudowy i zagospodarowania terenu bądź opartą na bezzasadnych domniemaniach (wyrok NSA z dnia 22 listopada 2000r sygn. akt IV SA 2071 / 98).
Wobec powyższego należało orzec jak na wstępie.O kosztach postanowiono w oparciu o art.200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U Nr.153 poz.1270)