Uzasadnienie
Decyzją z [...] r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania I. N., Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta C. z dnia [...] r., znak: [...], nakazującą I. N. doprowadzenie do stanu poprzedniego wykonanych robót budowlanych przy dociepleniu ściany zachodniej budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w C. poprzez demontaż warstwy docieplającej ze styropianu.
Podczas oględzin przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji w dniu [...] r. ustalono, że bryła główna budynku na działce nr [...] została docieplona styropianem o grubości 8 cm (typu FS15), natomiast dobudowany w tym czasie ganek - styropianem o grubości 12 cm (typu FS15). Stwierdzono, że ściana zachodnia budynku od strony sąsiedniej działki nr [...] nie posiada otworów okiennych i drzwiowych oraz jest zakończona ogniomurem wystającym ponad połać dachową na min. 30 cm. Dodatkowo ustalono, że przedmiotowy budynek usytuowany jest ścianą zachodnią w granicy z działką nr [...] oraz w odległości 1,83 m od budynku o konstrukcji drewnianej zlokalizowanego na działce nr [...].
Z uwagi na powzięte przez organ pierwszej instancji wątpliwości w zakresie wykonanego przez inwestora docieplenia ściany oddzielenia przeciwpożarowego przedmiotowego budynku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta C., działając na postawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, postanowieniem z [...] r., znak: [...], nałożył na I. N. obowiązek dostarczenia w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia oceny stanu technicznego wykonanych robót budowlanych przy dociepleniu budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] wraz ze sposobem ich doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami. W dniu [...] r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego Miasta C. wpłynęła wymagana ocena techniczna.
Analizując przedłożoną przez inwestora ocenę techniczną wraz z całością zgromadzonej dokumentacji organ pierwszej instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie inwestor zrealizował docieplenie ściany budynku w granicy z działką nr [...] ze styropianu, który jest materiałem palnym, co nie spełnia wymogów ściany oddzielenia przeciwpożarowego zawartego w § 232 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065, dalej: rozporządzenie).
Biorąc powyższe pod uwagę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta C., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 7 Prawa budowlanego, decyzją z [...] r. nakazał I. N. doprowadzenie wykonanych robót budowlanych przy dociepleniu ściany zachodniej budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w C. do stanu poprzedniego, tj. demontaż warstwy docieplającej ze styropianu.
Od tej decyzji I. N. wniosła odwołanie.
W uzasadnieniu powołanej na wstępie decyzji organu drugiej instancji podniesiono, że inwestorka, realizując roboty budowlane związane z dociepleniem ściany przedmiotowego budynku mieszkalnego, dopuściła się naruszenia § 232 ust. 1 wyżej powołanego rozporządzenia, który stanowi, że ściany i stropy stanowiące elementy oddzielenia przeciwpożarowego powinny być wykonane z materiałów niepalnych, a występujące w nich otwory - obudowane przedsionkami przeciwpożarowymi lub zamykane za pomocą drzwi przeciwpożarowych bądź innego zamknięcia przeciwpożarowego.
Organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji oględzin, a także z przedłożonej przez inwestorkę oceny technicznej wykonanych robót, izolację cieplną ściany wykonano ze styropianu, który jest materiałem palnym. Tymczasem ściana oddzielenia przeciwpożarowego powinna być wykonana z materiałów niepalnych. Dotyczy to wszystkich elementów ściany, w tym także jej ocieplenia.
Organ dodał, że w myśl § 272 rozporządzenia, budynek usytuowany bezpośrednio w granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o odpowiedniej klasie oporności ogniowej, którą określa § 232 ust. 4 i ust. 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W wyróżnionych klasach odporności ogniowej za wyroby niepalne uznaje się wyroby oznaczone klasą A1 i A2 (czyli m.in. beton, stal, wełna kamienna - mineralna). Za bezpieczne uznaje się także wyroby oznaczone klasą B (choć w określonych sytuacjach mogą one być wyrobami palnymi). Wyroby oznaczone klasą C-F są wyrobami palnymi, a im niższa klasa, tym wyższa ich podatność na zapalność i rozgorzenie.
Wobec powyższego, zdaniem WINB, zarzuty odwołującej się w zakresie kwalifikacji klasy odporności należy uznać za bezzasadne.
Zdaniem organu, ściana oddzielenia przeciwpożarowego powinna być wykonana z materiałów niepalnych i dotyczy to także ocieplenia. W wyróżnionych klasach odporności ogniowej za wyroby niepalne uznaje się wyroby oznaczone klasą A1 i A2. Wykorzystany w ociepleniu ściany zachodniej budynku styropian jako tworzywo sztuczne klasyfikowany jest w kategorii E, tj. jako materiał samogasnący, ale palny. Dlatego też nie może być używany do ocieplania ścian zewnętrznych obiektów budowlanych stanowiących ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Wobec powyższego, o ile stan techniczny ocieplenia wykonany na innych ścianach tego budynku WINB ocenił jako prawidłowy, o tyle w przypadku przedmiotowej ściany, wobec wykonania ocieplenia niezgodnie z obowiązującymi przepisami, organ zobligowany był wydać decyzję przewidzianą w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, tj. nałożyć obowiązek doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.
Skargę na decyzje organu drugiej instancji wniosła I. N., zarzucając:
- 1) naruszenie art. 77 § 1 i 80 k.p.a. przez uznanie,
- - że wykonane ocieplenie budynku nie odpowiada przepisom prawa materialnego, a w szczególności, że jest wykonane z materiału palnego w sytuacji, gdy wykorzystany styropian jest materiałem samogasnącym,
- - pominięcie okoliczności, że budynek posadowiony na działce sąsiedniej jest budynkiem drewnianym i posiada w ścianie szczytowej otwory drzwiowe i okienne i to właśnie ten budynek, a nie budynek I. N., może stwarzać zagrożenie pożarem (budynek I. N. jest budynkiem murowanym i nie posiada otworów od strony budynku drewnianego, a zatem nie stwarza zagrożenia pożarowego dla tego budynku),
- - pominięcie okoliczności, że w przypadku usunięcia styropianu budynek nie będzie spełniał przepisów dotyczących termoizolacji budynków mieszkalnych;
- 2) naruszenie art. 107 § 5 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego poprzez brak określenia w decyzji, jakie czynności strona powinna wykonać. Decyzja organu administracji państwowej, nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Nie jest dopuszczalne rozstrzyganie o części uprawnień lub obowiązków stron w osnowie decyzji, a o pozostałej części w jej uzasadnieniu.
Powołując się na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylnie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
Stan faktyczny sprawy nie budzi żadnych wątpliwości.
Będąca przedmiotem sporu zewnętrzna ściana budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] przy ul. [...] w C. jest usytuowana w granicy z działką nr [...], w odległości 1,83 m od drewnianego budynku zlokalizowanego na tej działce. Takie usytuowanie ściany czyni ją ścianą oddzielenia przeciwpożarowego. Z niewadliwych ustaleń organów obu instancji wynika, że ściana ta, nie posiadająca otworów okiennych i drzwiowych, została ocieplona warstwą styropianu o grubości 8 cm.
Zgodnie z § 271 i § 232 ust. 1 rozporządzenia, ściany i stropy stanowiące elementy oddzielenia przeciwpożarowego powinny być wykonane z materiałów niepalnych, a występujące w nich otwory - obudowane przedsionkami przeciwpożarowymi lub zamykane za pomocą drzwi przeciwpożarowych bądź innego zamknięcia przeciwpożarowego.
Z powyższych przepisów wynika, że ściana oddzielenia przeciwpożarowego powinna zostać wykonana z materiałów niepalnych, przy czym wymóg ten dotyczy wszystkich elementów takiej ścienny, w tym także jej ocieplenia.
Oznacza to, że także ocieplenie ściany oddzielenia przeciwpożarowego musi zostać wykonane z materiałów niepalnych.
Styropian nie może zostać zaliczony do grupy materiałów niepalnych, w szczególności zaś nie można utożsamiać faktu samogaśnięcia styropianu z jego niepalnością.
O tym, które z materiałów budowalnych można zaliczyć do materiałów niepalnych decydują przepisy prawa, w tym przypadku regulacje zawarte w załączniku nr [...] do rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dotyczącego palności wyrobów budowalnych.
W świetle tych przepisów jako niepalne mogą być klasyfikowane jedynie wyroby oznaczone klasą A1 i A2. Wyroby oznaczone innymi klasami muszą zostać uznane za wyroby palne w rozumieniu rozporządzenia.
Styropian, co nie budzi wątpliwości w świetle przywołanych przepisów, nie jest materiałem niepalnym. Zasadniczo jest on klasyfikowany w najniższej klasie reakcji na ogień F, a przy zastosowaniu odpowiednich dodatków do klasy E. Styropian jest więc wprawdzie materiałem samogasnącym, ale palnym. Nie został zatem spełniony zasadniczy warunek legalności wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego, tj. użycie do jej wykonania materiału niepalnego.
Przywrócenie takiej ściany do stanu zgodnego z prawem może nastąpić na dwa sposoby, albo poprzez uzyskanie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w trybie określonym w art. 9 Prawa budowlanego, albo – alternatywnie - poprzez nakazanie demontażu warstwy styropianu.
Skoro zgody na takie odstępstwo skarżąca nie uzyskała, to ze względu na brak możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych (ocieplenia budynku styropianem), pozostała jedynie możliwość nakazania rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 7 Prawa budowlanego.
Na tę ocenę nie może wpłynąć podnoszona przez skarżącą okoliczność, że to w istocie drewniany budynek usytuowany na działce nr [...] stanowi zagrożenie pożarowe. Przedmiotem niniejszego postępowania jest wyłącznie legalność ściany zewnętrznej budynku należącego do skarżącej, zaś kwestia legalności usytuowania i konstrukcji budynku na działce nr [...] wykracza poza zakres przedmiotowy tego postępowania.
Bez znaczenia pozostaje również okoliczność, że demontaż warstwy styropianowego ocieplenia na ścianie zachodniej budynku skarżącej doprowadzi do naruszenia norm dotyczących termoizolacji budynku. Przepisy dotyczące ochrony przeciwpożarowej mają za zadanie chronić najwyższe wartości, którymi są życie i zdrowie ludzkie. Ich naruszeniom trzeba zatem zapobiegać w pierwszej kolejności. Odwracając tę argumentację, można wskazać, że spełnienie wymogów związanych z termoizolacyjnością budynków nie może w żadnej mierze stanowić usprawiedliwienia dla naruszania norm ochrony przeciwpożarowej. Ponadto nie ma przeszkód, aby skarżąca, po zdjęciu ze ściany zachodniej warstwy styropianu, wykonała ocieplenie tej ściany z materiału niepalnego, przez co uczyni zadość zarówno przepisom dotyczącym warunków technicznych ścian oddzielenia przeciwpożarowego, jak i warunków termoizolacyjności budynku.
Niezasadny jest także ostatni z podniesionych zarzutów, tj. zarzut naruszenia art. 107 § 5 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego poprzez brak określenia w decyzji, jakie czynności strona powinna wykonać. Organ pierwszej instancji w sentencji utrzymanej w mocy decyzji wprost nakazał doprowadzenie do stanu poprzedniego wykonanych robót budowlanych przy dociepleniu ściany zachodniej budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w C. poprzez demontaż warstwy docieplającej ze styropianu. W wydanym rozstrzygnięciu chodzi więc niewątpliwie o demontaż warstwy docieplającej ze styropianu ze ściany zachodniej budynku usytuowanej w granicy z działką sąsiednią oznaczoną w ewidencji gruntów nr [...]. Według Słownika Języka [...] PWN (https://sjp.pwn.pl/sjp), pod pojęciem "demontażu" należy rozumieć rozkładanie obiektów, maszyn, urządzeń na części lub zdejmowanie z miejsc, w których były zamontowane.
Demontaż warstwy styropianowej ze ściany budynku polega zatem na zdjęciu tej warstwy ze ściany. Nie sposób zatem wymagać od organu, aby tak jednoznacznie, jasno określony rodzaj robót budowlanych w jakikolwiek sposób precyzował.
W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).