Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., znak: [...] po rozpatrzeniu odwołania A. R. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Z. przez Kierownika Działu Świadczeń Miejskiego Centrum Pomocy Rodzinie w Z. w dniu [...] r., nr [...] o odmowie przyznania skarżącej na wniosek z dnia [...] r. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką M. C..
Organ I instancji uzasadniając odmowę stwierdził, że matka skarżącej nie spełnia przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych - zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia łub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednakże nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Natomiast z treści orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanym przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w L. z dnia [...] r. niepełnosprawność M. C. powstała po 25. roku życia (istnieje od [...] roku),
W odwołaniu A. R. podnosiła, że opiekuje się mamą, która posiada znaczny stopnień niepełnosprawności i jest niezdolna do samodzielnej egzystencji. Ma zaburzenia świadomości i pamięci, zaopatrzona jest w pampers, nie kontroluje własnych potrzeb fizjologicznych, choruje na cukrzycę, ma częste spadki cukru, omdlenia. Poza tym choruje na płuca, brakuje jej powietrza, wymaga podawania wziewów na astmę oraz leków, ma problemy ze wzrokiem i pamięcią. Skarżąca jest u mamy codziennie, pomaga jej w zabiegach higienicznych, w związku z tym nie może podjąć zatrudnienia.
Na żądanie Kolegium, organ I instancji przeprowadził w dniu [...] r. wywiad środowiskowy, podczas którego M. C. oświadczyła, że obecnie córka przeprowadziła się do niej i mieszkają razem. Wyjaśniła, że choruje na cukrzycę insulinową, choroby układu krążenia - ma założony rozrusznik serca, astmę oskrzelową, zapalenie błony śluzowej żołądka, polipy jelita grubego, chorobę zwyrodnieniową stawów i kręgosłupa, nietrzymanie moczu (używa pampersów), męczy się chodzeniem po schodach, wymaga stałej opieki osoby drugiej. Oświadczyła, że córka pomaga jej w codziennych czynnościach domowych, m.in. w utrzymaniu porządku w mieszkaniu, przygotowywaniu posiłków, robieniu zakupów, załatwianiu spraw urzędowych, zamawianiu wizyt lekarskich, wykupywanie leków i ich podawanie, badanie cukru i robieniu zastrzyków z insuliny. Pomaga w takich czynnościach, jak: sporadycznie przy ubieraniu się (nakładaniu obuwia i ich zawiązywaniu), kąpieli, asystuje przy wychodzeniu z domu na spacery, dostępie do świadczeń zdrowotnych.
W toku wywiadu ustalono ponadto, że M. C. w październiku i listopadzie przebywała w szpitalu. Pracownik socjalny, który przeprowadzał wywiad oceniał, że jest ona osobą świadomą, logiczną, samodzielnie się porusza, ubiera, spożywa posiłki, wykonuje codzienną toaletę, załatwia potrzeby fizjologiczne, czasami traci orientację przestrzenną po wyjściu z bloku, dlatego wymaga asysty na spacerach. Specjalista pracy socjalnej nie zaobserwowała znacznego pogorszenia jej stanu zdrowia od ostatniej wizyty w dniu [...] r., dlatego w ocenie pracowników socjalnych choć wymaga pomocy w czynnościach życia codziennego, to jednak nie wymaga stałej, bezpośredniej i całodobowej opieki.
Mając powyższe na uwadze, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko organu I instancji o odmowie przyznania świadczenia.
Kolegium podkreśliło, że decyzja w sprawie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie jest decyzją uznaniową, lecz związaną, co oznacza, że organ jest zobowiązany do przyznania świadczenia wyłącznie wtedy, gdy są spełnione wszystkie wskazane w art. 17 ustawy dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 roku, poz. 2220 z późn. zm.), dalej jako "u.ś.r." Kolegium przytoczyło treść tego przepisu i wskazało, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, jest rezygnacja z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy. Świadczenie pielęgnacyjne przyznawane jest bowiem za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
W związku z tym podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki, wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną. Opieka taka musi stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a związek między rezygnacją z zatrudnia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być bezpośredni.
Zdaniem Kolegium, choć M. C. ma stwierdzony znaczny stopień niepełnosprawności (orzeczenie Wojewódzkiego Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w L. z dnia [...] r.), to jednak brak bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaniem opieki nad matką. Kolegium podkreśliło, że w ocenie pracowników socjalnych M. C. wymaga pomocy osoby drugiej w czynnościach życia codziennego, jednak nie wymaga stałej, bezpośredniej i całodobowej opieki, a zatem jej stan zdrowia nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia lub niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącą w związku z koniecznością sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad matką.
Wobec tego, zasadna jest odmowa przyznania świadczenia, co uzasadniało utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, choć Kolegium nie podzieliło poglądu tego organu co do wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. W ocenie Kolegium, organ I instancji dokonał tej wykładni z pominięciem wyroku Trybunał Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, a którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, ze ten przepis w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
W związku z tym, w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później, niż w okresach wskazanych w art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 u.ś.r., kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Stąd też w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A. R. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucając jej wydanie z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. polegającym na wybiórczej, a nie wszechstronnej ocenie materiału dowodowego, które doprowadziły do błędnego przyjęcia o braku związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy stanem zdrowia M. C. a koniecznością sprawowania opieki przez skarżącą i koniecznością rezygnacji przez nią z zatrudnienia/niepodejmowania pracy.
Skarżąca podkreśliła, że od dnia orzeczenia o znacznym stopniu niepełnoprawności jej matki, stan zdrowia matki nie uległ poprawie, co potwierdzają załączone do skargi zaświadczenia lekarskie, z których wprost wynika brak możliwości samodzielnej egzystencji i konieczność sprawowania stałej opieki przez osoby trzecie. Matka cierpi na liczne schorzenia, które wiążą się z koniecznością przyjmowania znacznych porcji leków, o każdej porze dnia. Z uwagi na problemy z wzrokiem nie jest w stanie sama wykonać sobie zastrzyków z insuliną, której przyjmowanie jest niezbędne wobec stwierdzonej cukrzycy. Nie może sama przygotować sobie posiłków, załatwić wokół siebie zwykłych, codziennych czynności. Nie porusza się samodzielnie, traci świadomość, a wyjścia na zewnątrz dotychczas wiązały się ze znacznym stresem i niejednokrotnie utratą orientacji przestrzennej. Aktualnie z uwagi na pogłębiające się choroby, matka skarżącej już nie wychodzi z domu, konsekwencją tego jest brak możliwości samodzielnego zrobienia zakupów, wyjścia do lekarza, czy załatwienia najprostszej sprawy urzędowej.
Nie może sama wykonywać czynności higienicznych, a z uwagi na coraz dłuższe pozostawanie w pozycji leżącej zaczęła uskarżać się na bóle odleżynowe, dlatego bez pomocy córki nie jest w stanie nawet przekręcić się z boku na bok.
Organ – wbrew art. 7, 77 k.p.a. – nie przeprowadził sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego. Swoje stanowisko o braku związku między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaniem opieki nad matką oparł wyłącznie na wybiórczym zdaniu z treści wywiadu środowiskowego, gdzie w dowolnym wniosku pracownik socjalny wyraził własny, niczym nie poparty pogląd o tym, że M. C. nie wymaga stałej i całodobowej opieki. Natomiast całkowicie pominął pozostałe dokumenty, z których wynika stan zdrowia matki skarżącej, m.in. część opisową wywiadu, w której wymieniono w zasadzie wszystkie powszechne czynności życia codziennego, w których M. C. potrzebuje pomocy (podawanie kilka razy dziennie leków, przygotowywanie posiłków, pomoc w kąpieli i czynnościach sanitarnych, zmiana pampersów, robienie zakupów, organizacja procesu leczenia). Pomoc w wykonywaniu tych czynności – zdaniem skarżącej- niewątpliwie wymaga rezygnacji z pracy zawodowej.
Konieczne jest bowiem pozostawanie do dyspozycji chorego; ponadto okolicznością bezsporną jest, że właśnie w związku z pogorszeniem się stanu zdrowia matki, skarżąca musiała przeprowadzić się do niej na stałe, pomimo że posiada własny lokal.
Zdaniem skarżącej, pracownik socjalny dokonał arbitralnej oceny sytuacji, nie wyjaśniając w ogóle swojego stanowiska, a organ wbrew wymogom art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., bezkrytycznie tę ocenę podzielił, pomimo obowiązku podjęcia wszelkich kroków w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. W niniejszej sprawie nastąpiło zdecydowanie zbyt duże oparcie się na jednej konkluzji, nawet bez należytego uwzględnienia części opisowej wywiadu, z której wynika zakres i potrzeba świadczenia niezbędnej pomocy, a także z pominięciem innych dowodów, np. orzeczeń lekarskich, wywiadów. Wyłącznie okoliczność, że ostatni wywiad został przeprowadzony przez pracowników (socjalnych) instytucji państwowej, nie czyni go bardziej wartościowym i wiarygodnym od pozostałych dowodów, zwłaszcza, że konkluzja opierała się najprawdopodobniej na luźnej ocenie, a nie fachowej wiedzy.
Natomiast z załączonej do skargi dokumentacji medycznej wynika jasno, że M. C. z uwagi na swój stan zdrowia jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji i wymaga stałej opieki. Dokumenty te zostały sporządzone przez trzech niezależnych lekarzy, a więc nie można ich kwestionować w drodze prostej negacji. W związku z tym - wbrew stanowisku organu – istnieje związek pomiędzy opieką nad M. C. a brakiem możliwości podjęcia pracy przez skarżącą i świadczenie powinno być jej przyznane.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że sądy administracyjne sprawują wyłącznie kontrolę legalności działalności organów władzy publicznej, a więc nie rozstrzygają samodzielnie spraw administracyjnych. Wynika to z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz.2167). W ramach tej kontroli sądy oceniają, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami oraz, czy przy jej wydawaniu organy nie naruszyły przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w przedstawionym zakresie stwierdzić należy, że skarga jest zasadna.
Słusznie wprawdzie stwierdziło Kolegium, że okoliczność powstania niepełnosprawności matki skarżącej w wieku 46 lat nie stanowi przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Warunek powstania niepełnosprawności w określonym wieku został sformułowany w art. 17 ust. 1 b u.ś.r., ("Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstało nie później niż do ukończenia 18. roku życia"), jednak został on uznany przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 za niekonstytucyjny. W związku z tym – jak trafnie wskazało Kolegium – w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że pomimo właściwych zmian ustawowych w tym zakresie, przy przyznawaniu świadczenia pielęgnacyjnego warunek wieku należy pomijać.
Całkowicie natomiast bezzasadnie Kolegium uznało, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy koniecznością sprawowania przez skarżącą opieki nad matką a koniecznością rezygnacji z pracy zawodowej przez skarżącą.
Rzeczywiście, taki związek jest wymagany w art. 17 ust. 1 u.ś.r., stosownie do którego świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli osoby (wskazane w tym przepisie) nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Mając na uwadze zarzuty skarżącej przyznać należy, że ocena stopnia niepełnosprawności, w tym również ocena tego, czy w związku z tą niepełnosprawnością osoba wymaga opieki, należy wyłącznie do organów do tego powołanych tj. obecnie do właściwych orzeczników lekarskich. Trafnie wskazał WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 13 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 496/19, że kwestia stanu zdrowia osoby wymagającej opieki powinna być rozstrzygana orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organ, ani sąd nie ma bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, że dane schorzenia rzeczywiście uniemożliwiają sprawowanie opieki". Podobne stanowisko wyraził WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 9 września 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 807/15 stwierdzając, że "organy uprawnione do orzekania w przedmiocie świadczeń rodzinnych nie posiadają umocowania do zastępowania powiatowych i wojewódzkich zespołów do spraw orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności".
W związku zatem z tym, że matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co jest bezsporne, organ nie był uprawniony do dokonywania samodzielnych, odmiennych ustaleń w zakresie konieczności sprawowania nad nią stałej lub długotrwałej opieki. Orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności jest wystarczające do przyjęcia, że taka opieka jest konieczna, tylko zmiana tego orzeczenia we właściwym trybie przez odpowiednie organy pozwala na odmienną ocenę.
Poza tym nie można pominąć, że skarżąca od lat pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką, na podstawie kolejnych decyzji – z [...] r. (w okresie od 1 listopada 2014 r. do 31 października 2015 r.), z [...] r. (w okresie od 1 listopada 2015 r. do 31 października 2016 r.), z [...] r. (w okresie od 1 listopada 2016 r. do 31 października 2017 r.), z [...] r. (w okresie od 1 listopada 2017 r. do 31 października 2018 r.), z [...] r. (w okresie od 1 listopada 2018r. do 31 października 2019 r.). Zgodnie z art. 16 a ust.1 u.ś.r. - specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2019 r. poz. 2086 i 2089) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli:
- 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub
- 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej
- - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Porównanie tego zasiłku i świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 1 u.ś.r.) prowadzi do wniosku, że w zakresie celu i przesłanek obu tych świadczeń, są one takie same. W obu przypadkach ich celem jest sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną, a więc oba te świadczenia mogą być przyznane tylko wówczas, gdy istnieje potrzeba takiej opieki.
W związku z tym, że skarżąca przez ponad pięć lat była uznawana przez organy pomocy społecznej za uprawnioną do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką, opiekę tę rzeczywiście sprawowała, stan zdrowia matki się nie poprawił, i jak wynika z wiarygodnej dokumentacji medycznej i orzeczenia uprawionego orzecznika lekarskiego stwierdzającego stopień niepełnoprawności, stan zdrowia matki powoduje, że nadal wymaga ona stałej opieki. Tak więc nie do pogodzenia z zasadą zaufania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) jest obecnie odmowa przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z powodu stwierdzenia braku związku przyczynowego pomiędzy koniecznością wykonywania tej opieki a niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżąca. Skoro przez wiele lat organ przyznając skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy (który również wymaga zachowania takiego związku przyczynowego), w istocie potwierdzał, że taki związek zachodzi, skarżąca bowiem przez te lata nie podejmowała pracy zawodowej, a obecnie ze względu na stan zdrowia matki i jej potrzeby musiała się do niej przeprowadzić, to całkowicie nieuzasadnione jest obecnie stanowisko Kolegium, że ten związek już nie występuje.
Zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy okazały się trafne.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji uznając, że skarżąca ze względu na konieczność sprawowania opieki na matką nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia. Organ powinien więc – o ile sytuacja nie uległa zmianie – przyznać jej świadczenie na stosowny okres.