Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...]. Burmistrz [...] uchylił, od dnia [...]., własną decyzję z dnia [...]., przyznającą A. C. bezterminowo zasiłek pielęgnacyjny. W uzasadnieniu podano, że w dniu [...]. organ otrzymał pismo z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w P. informujące o pobieraniu przez stronę od dnia [...]. dodatku pielęgnacyjnego. Z tego względu na podstawie art. 16 ust. 6 ustawy z dnia [...]. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U z 2015r. poz.114) zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje. Po rozpatrzeniu odwołania strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzję organu I instancji utrzymało w mocy. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że składając wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego odwołująca podpisała oświadczenie, z którego wynika, że osoba pobierająca zasiłek pielęgnacyjny nie jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego, oraz zobowiązuje się do informowania o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Ponadto strona została o tym poinformowana w decyzji ZUS-u z dnia [...].
W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego A. C. wskazała, że swoją emeryturę przeznacza na rehabilitację niepełnosprawnej wnuczki, dla której jest rodziną zastępczą. Dziewczynka jest niepełnosprawna pod względem umysłowym, do czwartego roku życia nie mówiła. Uczęszcza na nauczanie specjalne i indywidualne. Stwierdziła, że to Ośrodek Pomocy Społecznej znając prawo sam je przekroczył, wypłacając zasiłek pielęgnacyjny, mimo otrzymania przez nią dodatku pielęgnacyjnego z ZUS-u. Z tą datą powinien zaprzestać wypłacania zasiłku. Przekonywała, że wypłatę z ZUS potraktowała jako podwyżkę należnej jej emerytury. Nie wiedziała, że pobiera dwa zasiłki pielęgnacyjne. Uzyskane pieniądze przeznaczyła na rehabilitację wnuczki. Zwróciła się o anulowanie spłaty wypłaconych nienależnie pieniędzy wraz z odsetkami.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wbrew przekonaniu Kolegium istnieją uzasadnione podstawy do uznania rozstrzygnięcia za wadliwe. Przede wszystkim błędne jest zastosowanie art. 163 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach, niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie reprezentowany jest jednolity pogląd, że przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy do zmiany lub uchylenia decyzji. Podstawę taką stanowi natomiast art. 32 ust.1 ustawy z dnia [...]. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. DZ. U z 2015r. poz. 114), według którego właściwy organ może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne.
Definicję nienależnie pobranego świadczenia zawiera natomiast art. 30 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, zgodnie z którym przez nienależnie pobrane świadczenia rodzinne należy m. in. rozumieć świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania.
W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje jednak pogląd, podzielany także przez sąd w niniejszej sprawie, że uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie rodzinne możliwe jest jedynie ze skutkiem na przyszłość. Decyzja w tym przedmiocie ma charakter konstytutywny i wpływa na dotychczasowy zakres uprawnień strony. Z tego powodu może ona wywierać wyłącznie skutki ex nunc - z mocą od wydania decyzji i brak jest podstaw, by w trybie powołanego przepisU uchylać lub zmieniać decyzję pierwotną z mocą wsteczną (ex tunc). Decyzja konstytutywna tworzy bowiem nowy stan prawny, a żaden przepis prawa nie upoważnia organu w tym przypadku do działania z mocą wsteczną. Ze względu na powszechnie obowiązującą w prawie polskim zasadę lex retro non agit, aby możliwe było wydanie decyzji, która regulowałaby na nowo i odmiennie sytuację strony z mocą wsteczną, musiałaby istnieć ku temu podstawa prawna, której ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera (tak w wyrokach NSA z dnia [...].I OSK 1281/12 i [...]. I OSK 1099/12, odmienne stanowisko NSA przedstawił w wyroku z dnia [...]. I OSK 1100/12 wszystkie opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Zwraca się przy tym uwagę, że w przypadku świadczenia bezterminowego, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, decyzja wydana na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych powinna wyeliminować na przyszłość pobieranie świadczenia w postaci zasiłku pielęgnacyjnego, natomiast w stosunku do okresu wcześniejszego, znaleźć powinna zastosowanie regulacja dotycząca nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego. Do organów administracji rozpatrujących sprawę w przedmiocie uznania świadczenia za nienależnie pobrane będzie zatem należała ocena, czy skarżąca została należycie pouczona o przyczynach uzasadniających ustanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego i o obowiązku zawiadomienia o nich organu. Ocena ta jest natomiast obojętna dla rozstrzygnięcia w przedmiocie zmiany decyzji o przyznaniu świadczenia opartego na art. 32 ust. 1 ustawy (tak w wyroku z dnia [...]., I OSK 332/13 opubl. w CBOSA).
Przedwczesne są zatem uwagi Kolegium dotyczące pouczenia skarżącej o przesłankach wykluczających przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, choć trafnie oczywiście stwierdzono, że zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Dla ustalenia tej okoliczności nie jest natomiast wystarczające oparcie się na treści pisma z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. We wspomnianym już wyroku z dnia [...]. (I OSK 1100/12) Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że ma ono charakter informacyjny i jego powołanie przez organy jako podstawy rozstrzygnięcia nie może zostać uznane za wiarygodne uzasadnienie zmiany dotychczasowej decyzji przyznającej na czas nieokreślony zasiłek pielęgnacyjny. Nie jest to bowiem dokument urzędowy, którym jest decyzja o przyznaniu dodatku pielęgnacyjnego. Ponownie rozpoznając sprawę organ uzyska stosowną decyzję i uwzględni przedstawione wyżej uwagi.
Z tych powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia [...]. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami) należało uchylić, zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...].