Uzasadnienie
Wnioskiem z 25 października 2022 r. (data wpływu) E. P. (dalej jako "skarżąca" lub "strona") wystąpiła do Wójta Gminy Strzyżewice o ustalenie na jej rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną matką – W. P. (ur. 1957 r.).
Decyzją z 28 listopada 2022 r. organ ten odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu, po przytoczeniu poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych oraz treści przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze), zwanej dalej: "u.ś.r.", wskazał, że warunkiem pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku jest łączne spełnienie wszystkich przesłanek określonych w art. 17 tejże ustawy. Następnie wskazał, iż niepełnosprawność matki wnioskodawczyni nie powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia (art. 17 ust. 1b u.ś.r.). Z orzeczenia przedłożonego wraz z wnioskiem wynika, że ustalony stopień niepełnosprawności matki strony istnieje od 65-go roku życia. Organ nadmienił, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 21 października 2014 r. sygn. akt 38/13 uznał art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Jednak dotychczas przepisy w zakresie ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie uległy zmianie i jako takie są obowiązujące.
Ponadto organ wskazał, że wedle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Matka skarżącej natomiast pozostaje w związku małżeńskim z J. P., który nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności (posiada jedynie orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności). Mając powyższe na uwadze, organ odmówił stronie wnioskowanego świadczenia.
W odwołaniu od powyższej decyzji, strona zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., poprzez brak uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, którym to Trybunał stwierdził, że przepis ten w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę, w zależności od daty powstania niepełnosprawności, jest niekonstytucyjny. Ponadto podniosła, że jej ojciec nie może opiekować się matką, bo sam posiada orzeczenie o niepełnosprawności i sam wymaga opieki, tym bardziej, że w ostatnim czasie stan jego zdrowia uległ pogorszeniu.
Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie - decyzją z 30 grudnia 2022 r. - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że powodem odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie mógł być wiek, w którym powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. W tym zakresie organ powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 oraz ugruntowaną linię orzeczniczą sądów administracyjnych.
Uznało jednak, że kwestia ta pozostaje bez znaczenie gdyż strona nie spełnia innych warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Mianowicie, z materiału dowodowego wynika, że małżonek niepełnosprawnej, nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W związku z powyższym Kolegium stwierdziło, że w sprawie zachodzi negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i ustalenie na jej rzecz świadczenia pielęgnacyjnego, wskazała, że zarówno tata jak i mama w swoich orzeczeniach o niepełnosprawności mają wyszczególniony punkt 7, który mówi o konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Według tych orzeczeń, oboje rodzice wymagają pomocy innych osób w życiu codziennym. Co więcej, w ostatnim roku stan zdrowia jej ojca uległ znacznemu pogorszeniu, jest on osobą z bardzo dużym niedosłuchem, osobą niedowidzącą z zaawansowaną zaćmą, której niestety nie można zoperować, z zaawansowaną chorobą miażdżycową nóg, z niedrożnością i niedokrwieniem tętnic kończyn dolnych oraz jest kilka lat po operacji i wszczepienia stengraftu aortalno-dwubiegunowego na tętniaka na aorcie brzusznej.
W związku z tym ma całkowity zakaz podnoszenia-dźwigania rzeczy cięższych niż przysłowiowy kilogram cukru oraz zakaz nachylania się czy kucania, aby nie uciskać brzucha, więc też wymaga stałej opieki, bo nawet trzeba mu nałożyć skarpety czy buty, nie mówiąc o zrobieniu zakupów czy napaleniu w picu. Dlatego nie możliwe jest aby opiekował się mamą, która waży ponad 90 kg i jest osobą leżącą.
Dodała, że 15 października 2022 r. zrezygnowała z pracy zarobkowe, żeby zająć się nie tylko mamą, ale również i tatą. Na ten moment nie ma żadnych szans na podjęcie pracy zawodowej, gdyż opieka nad rodzicami wymaga całodobowego pobytu w domu, dlatego wnioskuje o świadczenie pielęgnacyjne, bo nie ma żadnych środków do życia ani na opłacenie rachunków, ani na utrzymanie domu, w którym mieszkam z rodzicami.
Kończąc wyjaśniła, że orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym jej ojca zostało wydane w 2018 r., lecz od tego czasu stan jego zdrowia bardzo uległ pogorszeniu. W tym momencie jest pod opieką wielu specjalistów, min. pulmunologa, chirurga naczyniowego, urologa, laryngologa i okulisty oraz będzie niebawem stawał na komisję lekarską w sprawie zmiany stopnia niepełnosprawności. Do skargi dołączyła dokumentacje medyczną obrazująca stan zdrowia ojca oraz jej świadectwo pracy, które zaświadcza o rezygnacji z pracy dochodowej.
W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryteria Sąd stwierdził, że złożona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Trafnie bowiem przyjęły organy rozstrzygające w sprawie, że skarżąca w świetle powszechnie obowiązujących przepisów oraz zaistniałych w sprawie okoliczności faktycznych nie posiadała na dzień rozstrzygania przez organy sprawy uprawnienia do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne.
Na wstępie Sąd wskazuje, iż podziela pogląd organu odwoławczego, że nie ma znaczenia data powstania niepełnosprawności dla świadczenia pielęgnacyjnego otrzymywanego przez opiekunów osób dorosłych. Przywołany w decyzji organu pierwszej instancji art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie mógł być bowiem stosowany w związku z uznaniem go za niekonstytucyjny przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13. Sądy administracyjne jednolicie bowiem obecnie przyjmują, że stosując właściwą wykładnię art. 17 ust. 1b u.ś.r., należy uznać, iż w stosunku do opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała później, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.
W konsekwencji niedopuszczalne jest oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (por. np. wyroki NSA: z 29 kwietnia 2019 r., I OSK 300/19, z 26 kwietnia 2019 r., I OSK 8/19).
Co jednak najistotniejsze, Sąd podziela stanowisko organów, co do istnienia przyczyny uniemożlwiającej przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia.
Mianowicie z mających w sprawie zastosowanie przepisów u.ś.r. jednoznacznie wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje konkretnie wymienionym osobom, jeżeli spełnią one łącznie wskazane w nich przesłanki pozytywne, i jednocześnie nie zaistnieją przesłanki negatywne.
Jedna z przesłanek negatywnych której zaistnienie powoduje wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ustanawia art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r. Z literalnego brzmienia tego przepisu (lit. a) wynika bowiem, że jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że wymagająca (z uwagi na posiadaną niepełnosprawność) opieki matka – W. P. pozostaje w związku małżeńskim, w związku z czym znajduje się w sytuacji określonej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Bezspornym również jest, że jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (posiada jedynie ważne do 31 marca 2023 r. orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności).
Jak natomiast wynika z przywołanego przepisu pozostawanie osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku. Ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. wyraźnie wskazał bowiem, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym (zob. druk sejmowy nr 3393/IV kadencja, s. 16). Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych wymagającego opieki (w tym jego dzieci), przysługuje zatem dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy.
Co istotne, orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności współmałżonka osoby wymagającej opieki jest jedynym kryterium, które ustawodawca wskazał bezpośrednio w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., jako świadczące o braku możliwości sprawowania opieki przez współmałżonka. Orzeczenie to stanowi zatem obiektywne kryterium oceny stanu zdrowia współmałżonka, które jest wydawane przez wyspecjalizowany w tym zakresie podmiot, posiadający wiadomości specjalne z zakresu medycyny, których to wiadomości nie posiada ani Sąd, ani organy orzekające w sprawie przyznania przedmiotowego świadczenia.
Sądowi, przy tym znane są poglądy i stanowiska, w których przyjmuje się, że treści normy prawnej zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. nie należy interpretować tylko zgodnie z jego literalną treścią, lecz z uwzględnieniem wykładni celowościowej, przy uwzględnieniu wartości wynikających z art. 18 i art. 32 Konstytucji. Takie odczytywanie powołanego przepisu u.ś.r. pozwala na konkluzję, iż przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego możliwe jest także w sytuacji, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem sam nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie nie jest zdolny tego obowiązku wypełnić, a opiekę tę - niejako w zastępstwie małżonka - sprawuje osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki.
Stanowiska tego, Sąd orzekający w niniejszym składzie nie podziela. Po pierwsze, że pozostaje ono w sprzeczności z literalną treścią przepisów u.ś.r., które w tym zakresie wyraźnie przyjmują określone reguły. Po drugie, przywołana rozbieżność orzecznicza stałą się podstawą podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały siedmiu sędziów z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, którą uznano, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Uzasadniając swe stanowisko NSA wskazał m.in., że punktem wyjścia wszelkich działań interpretacyjnych jest wykładnia językowa, która powinna rozpoczynać proces wykładni zmierzającej do odkodowania z przepisów normy prawnej. W związku z powyższym podkreślił, że z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego". Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 573 z późn. zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy.
Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości. O ile można się zgodzić z tezą postawioną w wyroku NSA z 10 grudnia 2021 r., sygn. I OSK 817/21, że w sprawach szeroko rozumianej pomocy społecznej, ze względu na różnorodność stanów faktycznych, uzasadnione jest posługiwanie się przez ustawodawcę takimi konstrukcjami, jak pojęcia nieoznaczone czy uznanie administracyjne, zapewniającymi elastyczność i jednostkową adekwatność rozstrzygnięć, to jednocześnie z całą mocą należy podkreślić, że nie ma ona zastosowania w rozpatrywanej kwestii, albowiem ustawodawca nie posłużył się tego rodzaju konstrukcjami, a w przypadku art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. od stosowania takiej konstrukcji odstąpił. Skoro pod względem językowym analizowane przepisy nie mogą być uznane za rodzące wątpliwości, to decyzja o odstąpieniu od tego rozumienia pod wpływem argumentów systemowych, funkcjonalnych czy celowościowych może być podjęta na dostatecznie silnie umotywowanej podstawie, spójnie i konsekwentnie przemawiającej za takim odstąpieniem.
NSA podkreślił, że rozbieżność w orzecznictwie i wątpliwości interpretacyjne nie dotyczą rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością, ale kwestii odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisów i stosowania ich z pominięciem warunków wprost w nim wyrażonych, czyli z pominięciem fragmentu przepisu, który musiałby zostać uznany nie tyle ze zbędny, co za niedopuszczalny, rażąco naruszający Konstytucję RP, prowadzący do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami. W pozostałych przypadkach zastrzeżenia co do rozwiązań ustawowych mogą nosić jedynie charakter postulatów de lege ferenda pod adresem ustawodawcy, ewentualnie realizowanych na drodze inicjatywy ustawodawczej za pośrednictwem uprawnionych podmiotów. Taka sytuacja w przypadku analizowanych przepisów nie ma miejsca. W przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa określonego m.in. w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., zatem warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom wymienionym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą.
Tutejszy Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone w przywołanej uchwale, będąc nim również związany. Wobec rozstrzygnięcia zapadłego w przytoczonym kształcie konieczne było uznanie argumentacji skarżącej za niezasadną, gdyż w okolicznościach niniejszej sprawy nie ziściły się przesłanki pozwalające na wnioskowanie o przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej, na której co prawda ciąży obowiązek alimentacyjny zgodnie z przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, lecz dopiero w dalszej kolejności - po współmałżonku osoby wymagającej opieki, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Jednocześnie jak wynika z akt sprawy omawiana przesłanka uniemożliwiająca przyznanie skarżącej przedmiotowego świadczenia pielęgnacyjnego przestała istnieć, a to wobec uzyskania przez małżonka niepełnosprawnej orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności (orzeczenie z 31 marca 2023 r.). Powyższe otwiera skarżącej drogę do uzyskania wnioskowanego świadczenia oczywiście nie wcześniej, niż od dnia obowiązywania tego orzeczenia.
Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalono skargę jako niezasadną.
W niniejszej sprawie Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym zgodnie z treścią art. 119 pkt 2 p.p.s.a., wobec zgłoszenia wniosku przez stronę oraz organ administracji publicznej o rozpoznanie sprawy w tym trybie.