Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu decyzją z dnia 16 grudnia 2022 r., nr SKO.PS/40/94/2022, po rozpatrzeniu odwołania D. S. (dalej jako: "skarżący" lub "wnioskodawca"), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Komarów-Osada z dnia 1 lipca 2022 r. nr GOPS.4042.193.1.2022.AG w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 29 kwietnia 2022 r., pełnomocnik D. S. złożył wniosek o ustalenie na jego rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką, M. S., legitymującą się orzeczeniem Lekarza Rzeczoznawcy Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego OR/PT w B. z dnia [...] 2020 r., stwierdzającym jej trwałą niezdolność do samodzielnej egzystencji od dnia 1 października 2019 r.
Decyzją z dnia 1 lipca 2022 r., Wójt Gminy Komarów-Osada odmówił skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wskazując na dwie negatywne przesłanki: powstanie niepełnosprawności osoby wymagającej opieki po ukończeniu 18 roku życia, tj. art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 390 ze zm., dalej jako: "u.ś.r.") oraz brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.
Po rozpatrzeniu odwołania pełnomocnika skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu decyzją z dnia 16 grudnia 2022 r., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji w kwestii stosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. wskazując, że z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, badanie, czy ustalony stan faktyczny wypełnia dyspozycję normy prawnej wynikającej z art. 17 ust. 1 u.ś.r., powinno odbywać się przy uwzględnieniu zakresu, w jakim art. 17 ust. 1b u.ś.r. został uznany za niekonstytucyjny, a więc z pominięciem kryterium wieku powstania niepełnosprawności.
Jednocześnie, zdaniem Kolegium, w sprawie wystąpiła podstawa do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na zakres opieki, który zdaniem organu nie ma charakteru opieki, o której jest mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. W ocenie Kolegium, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje na konieczność rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącego, z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną matką. W trakcie postępowania ustalono, iż osoba wymagająca opieki korzysta z formy wsparcia w ramach programu "Asystent osobisty osoby niepełnosprawnej". Przydzielony asystent wspomaga ją w czynnościach samoobsługowych, pomaga w utrzymywaniu higieny osobistej i czynnościach pielęgnacyjnych, wspiera w prowadzeniu gospodarstwa domowego: asystuje przy sprzątaniu, zakupach, praniu, prasowaniu, przy wyjazdach do lekarzy, przy przyjmowaniu leków oraz czuwa nad jej dietą.
Natomiast, pomoc skarżącego zasadniczo sprowadza się do sporadycznego wykonywania czynności dnia codziennego, jakie wykonuje się zwykle w każdym gospodarstwie domowym, również w tych rodzinach, gdzie wszyscy ich członkowie pracują.
Dodatkowo organ podkreślił, że pracownik socjalny w trakcie wywiadu stwierdził, iż wygląd zewnętrzny wnioskodawcy (przekrwione oczy, drżące ręce) oraz obraz zaniedbanego mieszkania (nieporządek, puste butelki po alkoholu), świadczą o prawdopodobieństwie nadmiernego spożywania alkoholu przez skarżącego. Organ stwierdził, że sprawowana przez skarżącego opieka jest znikoma, nieregularna i polega na sporadycznym zabezpieczeniu podstawowych potrzeb, zaś osoba niepełnosprawna nie może liczyć na pomoc syna.
Z uwagi na ustalenia poczynione w trakcie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego organ uznał, że opieka sprawowana przez skarżącego jest w sposób doraźny, nie jest natomiast opieką o charakterze stałym, całodobowym i ciągłym oraz ogranicza się głównie do zabezpieczenia potrzeb bytowych osoby niepełnosprawnej. W związku z powyższym, zachodzi podstawa do odmowy uwzględnienia odwołania skarżącego.
W skardze do sądu administracyjnego skarżący, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r., poprzez uznanie, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres sprawowanej nad nią opieki nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącego, a tym samym, że w sprawie nie występuje związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną.
Mając na uwadze powyższe, pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zważył, co następuje
Kontrola legalności zaskarżonej decyzji dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej jako "p.p.s.a."), wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
Na wstępie wskazać należy, że skarga w przedmiotowej sprawie została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z powołaną regulacją, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Na gruncie kontrolowanej sprawy wniosek w powyżej opisanym zakresie złożyły obie strony postępowania.
Przedmiotem kontroli Sądu było rozstrzygnięcie dotyczące odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką legitymująca się orzeczeniem o niezdolności do samodzielnej egzystencji.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że Kolegium prawidłowo skorygowało błąd organu I instancji co do jednej z podstaw odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia.
Argumentacja organu I instancji, który oparł decyzję odmowną m.in. na art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest wadliwa, ze względu na to, że zgodność z Konstytucją tego przepisu została zakwestionowana wspomnianym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. K 38/13; OTK-A 2014, z. 9, poz. 104). Trybunał uznał za niekonstytucyjne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od okresu powstania niepełnosprawności. Wypada przypomnieć, że wprawdzie prawodawca nie podjął działań w celu uchylenia lub zmiany art. 17 ust. 1b u.ś.r., jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się jednolity już pogląd, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (zob. przykładowo wyroki NSA z 6 lipca 2016 r., I OSK 223/16; z 2 sierpnia 2016 r., I OSK 923/16; z 7 września 2016 r., I OSK 755/16; z 21 października 2016 r., I OSK 1853/16; z 4 listopada 2016 r., I OSK 1578/16, z 10 listopada 2016 r., I OSK 1512/16; z 14 grudnia 2016 r., I OSK 1614/16; z 11 lipca 2017 r., I OSK 1600/16, CBOSA).
Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje niezależnie od momentu kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Nie ma przy tym znaczenia, czy opieka jest sprawowana nad małżonkiem, dzieckiem, czy rodzicem (por. analogiczne stanowisko wyrażone w wyrokach tutejszego sądu, tj. wyrok WSA w Lublinie z 7 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 55/19; wyrok z 28 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 87/19; wyrok WSA w Lublinie z dnia 10 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 174/22; wyrok WSA w Lublinie z dnia 1 lutego 2022 r., II SA/Lu 20/22; wyrok WSA w Lublinie z dnia 10 maja 2022 r., II SA/Lu 185/22; wyrok WSA w Lublinie z 18 maja 2023 r., II SA/Lu 212/23; CBOSA).
Sąd podziela zatem trafność oceny organu odwoławczego w odniesieniu do wyeliminowania powyższej negatywnej przesłanki odmowy przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Pomimo jednak powyższych wywodów, odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest w pełni zasadna.
Ocenie Sądu podlegała sporna między stronami kwestia ustalenia, czy niepodejmowanie przez skarżącego zatrudnienia pozostaje w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką oraz czy zakres sprawowanej opieki obiektywnie uniemożliwia skarżącemu podjęcie pracy, chociażby w ograniczonym zakresie.
Stosownie do art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje wymienionym w tym przepisie osobom, innym niż matka, ojciec, opiekun faktyczny bądź osoba będąca rodziną zastępczą, jeśli nie podejmują one lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r. prowadzi do jednoznacznego wniosku, że świadczenie pielęgnacyjne ma stanowić pomoc ze strony państwa dla osoby zdolnej do pracy, lecz niezatrudnionej i niewykonującej innej pracy zarobkowej z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 lipca 2008 r., P 27/07, opubl. OTK-A 2008/6/107). Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje zatem osobom, których brak aktywności zawodowej wynika bezpośrednio i wyłącznie z konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Co szczególnie istotne, świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym rodzicem, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku dziecka względem rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania.
Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2859/20, pomimo, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji pojęcia "sprawowanie opieki", to jednak z treści art. 17 ust. 1 wynika, że aby można było mówić o opiece w rozumieniu tego przepisu, musi ona mieć charakter stały i lub długoterminowy. Określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy bowiem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki całkowicie wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, wszak świadczenie pielęgnacyjne jest formą rekompensaty braku dochodu jedynie w takiej sytuacji i nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Dla jego przyznania musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką.
W postępowaniu w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obowiązkiem organu administracji jest zatem ustalenie związku między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia), a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Ocena istnienia takiego związku winna zaś bazować na ustaleniu wymiaru faktycznie sprawowanej opieki, w kontekście jej kolidowania z możliwością podjęcia pracy. Podzielając ten pogląd Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 351/21, stwierdził, że takich ustaleń nie można utożsamiać z oceną wskazań dotyczących osoby niepełnosprawnej, wynikających z treści orzeczenia o niepełnosprawności.
Poza sporem oczywiście pozostaje, że w przypadku osób z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności (w rozumieniu art. 3 pkt 21 u.ś.r.), nie podlega badaniu, w toku innego postępowania administracyjnego, niż zmierzające do uzyskania takiego orzeczenia, czy w odniesieniu do takiej osoby zachodzi konieczność sprawowania opieki i konieczność udzielania jej pomocy w sposób określony w stosownych przepisach. Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza nadto zakwestionowania stanu jej zdrowia. O ile jednak w toku postępowania w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie podlegają ocenie wynikające z orzeczenia o niepełnosprawności wskazania dotyczące osoby niepełnosprawnej, o tyle w świetle przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. konieczne jest ustalenie charakteru i wymiaru sprawowanej opieki, czego nie należy utożsamiać z przeprowadzeniem przeciwdowodu przeciw treści orzeczenia o niepełnosprawności (por. także wyrok NSA z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 275/21, opubl. w CBOSA).
Możliwość weryfikacji wątpliwości w tym zakresie została przewidziana przez ustawodawcę wprost w art. 23 ust. 4aa u.ś.r., a w świetle tego przepisu środkiem umożliwiającym taką weryfikację jest rodzinny wywiad środowiskowy.
Mając powyższe na uwadze, rolą organu było zatem rozważenie zakresu opieki sprawowanej przez skarżącego nad niepełnosprawną matką.
Fakt posiadania orzeczenia stwierdzającego niezdolność do samodzielnej egzystencji przez podopieczną skarżącego nie gwarantuje bowiem automatycznie uzyskania przez skarżącego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, czego zdaje się nie dostrzegać pełnomocnik skarżącego. Zakres sprawowanej opieki musi bowiem być tego rodzaju, że obiektywnie wyklucza możliwość jakiegokolwiek zarobkowania (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1148/20, CBOSA).
Jak wynika ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji, matka skarżącego jest wdową, mieszka ze skarżącym, wymaga stałej opieki ze strony innych osób w zakresie codziennego funkcjonowania. Choruje przewlekle na nadciśnienie tętnicze, cukrzycę, choroby serca, ma problemy z chodzeniem w związku z reumatyzmem, niedowidzi z powodu zaćmy. Z kolei skarżący jest bezrobotny, zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy, bez prawa do zasiłku.
Według oświadczenia skarżącego, jego opieka nad matką polega, w zależności od bieżących potrzeb na: sprzątaniu, sporządzaniu posiłków, podawaniu leków, paleniu w piecu, parzeniu herbaty. Wnioskodawca nie wykonuje zatem przy matce czynności pielęgnacyjnych, ściśle związanych z jej osobą, wymagających ciągłej obecności i pomocy w czynnościach mających na względzie konieczność utrzymania podopiecznego w możliwie niezmienionym stanie życia odpowiadającemu godności człowieka.
Z powyższego wynika, że zakres czynności wykonywanych przez skarżącego w rzeczywistości nie odbiega od zwyczajnego prowadzenia gospodarstwa domowego przez osoby podejmujące zatrudnienie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że powyższe czynności mogą być realizowane także przez osobę aktywną zawodowo, gdyż mają one charakter uniwersalny, tzn. nie dotyczą tylko grona osób, co do których istnieje konieczność zapewnienia opieki i pomocy w związku ze stwierdzoną niezdolnością do samodzielnej egzystencji.
Ponadto, z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego (k. 25 akt adm.) wynika, że matka skarżącego korzysta ze wsparcia w ramach programu "Asystent osobisty osoby niepełnosprawnej". Przydzielony asystent wspomaga ją w czynnościach samoobsługowych, pomaga w utrzymywaniu higieny osobistej i czynnościach pielęgnacyjnych, wspiera w prowadzeniu gospodarstwa domowego, tzn.: asystuje przy sprzątaniu, zakupach, praniu, prasowaniu, przy wyjazdach do lekarzy, przy przyjmowaniu leków, czuwa nadto nad dietą. W toku wywiadu matka skarżącego oświadczyła nadto, iż preferuje opiekę sprawowaną przez przydzielonego asystenta, aniżeli ze strony syna.
W trakcie wywiadu środowiskowego, pracownik socjalny stwierdził, iż wygląd zewnętrzny wnioskodawcy (przekrwione oczy, drżące ręce) oraz obraz zaniedbanego mieszkania (nieporządek, puste butelki po alkoholu), świadczą o prawdopodobieństwie nadmiernego spożywania alkoholu przez skarżącego.
Ponadto, w aktach sprawy znajduje się pismo Sądu Rejonowego w Tomaszowie Lubelskim Sekcja Wykonawcza w II Wydziale Karnym z dnia 8 lipca 2022 r., wzywające skarżącego do stawienia się do dnia 8 sierpnia 2022 r., w Zakładzie Karnym w Z., w celu odbycia kary 6 miesięcy pozbawienia wolności z prawomocnego wyroku wydanego przez Sąd Rejonowy w Tomaszowie Lubelskim.
Analiza akt sprawy prowadzi do jednoznacznego wniosku, że ocena dokonana przez organ była prawidłowa. Pomimo posiadania przez matkę skarżącego orzeczenia stwierdzającego niezdolność do samodzielnej egzystencji, okoliczności sprawy nie wskazują, aby skarżący podejmował się opieki nad niepełnosprawna matką w stopniu uniemożliwiającym mu podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia.
Jest to tym bardziej zasadne, że z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby pomoc i opieka świadczona przez skarżącego była niezbędna do jej prawidłowego funkcjonowania (wszak matka skarżącego ma wsparcie asystenta osoby niepełnosprawnej), a dodatkowo deklarowany przez skarżącego tryb opieki sprawowanej nad matką, obarczony jest jego nieobecnością z uwagi na pobyt w zakładzie karnym. Powyższe nie pozwala zatem w żaden sposób na przyjęcie tezy przedstawionej w skardze skierowanej do sądu, o braku możliwości podjęcia zatrudnienia przez skarżącego, z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad matką.
Powyższe potwierdza prawidłowość ustaleń organu, że obiektywnie nie istnieje powód usprawiedliwiający oświadczenie skarżącego o braku możliwości podejmowania zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad matką.
Konkludując, ustalony zakres opieki jaką sprawuje skarżący nad matką nie wyklucza podjęcia przez niego zatrudnienia chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy (oczywiście po odbyciu kary w zakładzie karnym). Sąd zwraca uwagę, że nie jest to opieka całodobowa o charakterze niezbędnym, wykluczającym jakąkolwiek zawodową aktywność skarżącego.
Końcowo wymaga podkreślenia, że pomoc społeczna ma charakter subsydiarny, ponieważ to na rodzinie ciąży obowiązek opieki, zwłaszcza nad niepełnosprawnym jej członkiem. Świadczenie pielęgnacyjne nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną. Jest kompensacją strat materialnych, a nie dodatkowym wsparciem finansowym w trudnej sytuacji ekonomicznej.
W ocenie Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do uznania, że skarżący - z uwagi na zakres czynności opiekuńczych, jakie wykonuje względem matki - ma możliwość podjęcia pracy. Skarżący nie wykazał przy tym jakie dowody czy okoliczności w sprawie pozwalałyby dojść do konkluzji odmiennej od tej, jaką przyjęło Kolegium, a następnie podzielił Sąd.
W ocenie Sądu nie można zatem zarzucić Kolegium ani naruszenia przepisów postępowania, w szczególności dokonania wadliwych ustaleń faktycznych w sprawie, czy błędnej oceny zebranego materiału dowodowego, jak również naruszenia przepisów prawa materialnego. Skoro prawidłowe ustalenia doprowadziły do wniosku, że nie ma bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, a sprawowaniem przez niego opieki nad niepełnosprawną matką, nie została spełniona podstawowa przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wynikająca z art. 17 ust. 1 u.ś.r., co w konsekwencji skutkowało wydaniem decyzji odmownej.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, nie stwierdzając naruszenia prawa przez organy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.