Uzasadnienie
Sygn. akt II SA/Lu [...]
Decyzją z dnia [...]. Prezydent Miasta Z. odmówił przyznania W. W. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad matką A. W.. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w sprawie nie został spełniony warunek o jakim mowa art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednakże nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Tymczasem z orzeczenia wydanego przez Komisję Lekarską do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia w Z. z dnia 25 września 1986r. wynika, że A. W. została zaliczona do I grupy inwalidów, a niepełnosprawność istnieje od czerwca 1986r. Wynika z tego, że w chwili uzyskania orzeczenia miała ukończone 54 lat. Zdaniem organu w sprawie nie miał zastosowania wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014r. (K 38/13), według którego wspomniany przepis w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Organ powołał się jego uzasadnienie, gdzie stwierdzono, że skutkiem jego wejście w życie nie jest uchylenie art. 17 ust.1 b ustawy, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenie, ani wykreowania prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Poprawienie stanu prawnego należy wyłącznie do ustawodawcy, który powinien podjąć działania niezwłocznie. Dotychczas jednak żadnych zmian w ustawie nie wprowadzono. Zdaniem organu przyznanie żądanego świadczenia nie jest możliwe również z innego powodu. Jest to związane z przyznaniem wnioskodawcy decyzją z dnia [...]. specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres od 1 listopada 2019r. do dnia 31 października 2020r. Według art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Powyższy przepis wyklucza możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie.
Po rozpoznaniu odwołania wnioskodawcy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzję Burmistrza utrzymało w mocy. Organ odwoławczy uznał wprawdzie za bezsporne, że według orzeczenia wydanego przez Komisję Lekarską do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia w Z. z dnia [...] września 1986r. A. W. została zaliczona do I grupy inwalidów, a niepełnosprawność istnieje od czerwca 1986r. a więc powstała w wieku 55 lat, nie zgodził się jednak z organem I instancji, według którego w sprawie nie ma zastosowania wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (K [...]). Orzeczono w nim, że wspomniany przepis art. 17 ust.1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Kolegium zgodziło się, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, a zatem nie wywołuje on prostego skutku, określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji, czyli utraty mocy obowiązującej zakwestionowanej regulacji prawnej. Jednak tego rodzaju wyrok Trybunału powoduje konieczność zrekonstruowania normy prawnej na podstawie tych przepisów prawa, które pozostają zgodne z Konstytucją, przy wykorzystaniu odpowiednich reguł wykładni prawa - tak, aby wynik tej rekonstrukcji nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Stosując taki sposób wykładni art. 17 ust. 1 b ustawy należy przyjąć, że w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później, niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności.
Stąd też w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W konsekwencji nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Jednocześnie Kolegium podzieliło zastrzeżenia organu I instancji co do spełnienia przesłanki o jakiej mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy o świadczeniach rodzinnych, stosownie do którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Również w opinii organu odwoławczego powyższy przepis wyklucza możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, co oznacza, że warunkiem przyznania tego świadczenia na zasadzie wyboru jest uprzednia rezygnacja z przyznanego specjalnego zasiłku opiekuńczego, co w konsekwencji powinno prowadzić do uchylenia decyzji o przyznaniu konkurencyjnego świadczenia, tj. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Zatem rozpatrzenie wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego możliwe jest dopiero po uchyleniu decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy. Wnioskodawca przy składaniu wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wniósł o uchylenie decyzji z dnia [...]. o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego, jednak decyzja ta została zrealizowana, obowiązywała bowiem do 31 października 2019r. Natomiast nie wniesiono o uchylenie decyzji z [...]. Ponieważ decyzja w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego nie została uchylona, Kolegium uznało za zasadną odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W. W. za błędne uznał stanowisko, że sam fakt pobierania zasiłku dla opiekuna skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zwrócił uwagę na możliwość wyboru świadczenia w sytuacji, gdy następuje ich zbieg, co potwierdza przytoczone orzecznictwo. Ostatecznie fakt uzyskiwania przez osobę wnioskująca zasiłku dla opiekuna nie może być przeszkodą do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku d ej samej osoby podopiecznej. W sytuacji zbiegu po stronie tego samego podmiotu uprawnień do obydwu świadczeń znajduje zastosowanie art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skoro przepisy umożliwiają wybór świadczenia to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu przez stronę świadczenia korzystniejszego, przeciwnie, powinien podjąć czynności, aby mogła z tego prawa skorzystać. Ostatecznie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 października 2019r. na stałe.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Rację ma oczywiście Kolegium uznając za błędne stanowisko organu I instancji upatrujące odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w art. 17 ust. 1 lit. "b" ustawy z dnia 28 listopada 2003r, o świadczeniach rodzinnych (Dz. U z 2018r. poz. 2220). Przepis ten stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. W wyroku z dnia 21 października 2014r. (K 38/13), Trybunał Konstytucyjny uznał, że wspomniany przepis, w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Rzeczywiście Trybunał stwierdził, że skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest, ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, czy wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Na tle tej tezy w orzecznictwie wykształcił się pogląd, zgodnie z którym jest ona elementem rozstrzygnięcia, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że na skutek wyroku nie ma miejsca zmiana sytuacji prawnej osoby ubiegającej się o świadczenie (tak NSA w wyrokach z dnia 10 lutego 2015r., I OSK 2926/14 i 15 października 2015r., I OSK 519/14 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Obecnie jednak dominujący jest pogląd odmienny, w którym przede wszystkim zwraca się uwagę, że zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, zaś art. 190 ust. 3 Konstytucji stanowi, że wchodzą one w życie z dniem ogłoszenia, o ile Trybunał nie określi innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego.
Stosownie do art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. W powołanym wyżej wyroku Trybunał nie skorzystał z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji możliwości odroczenia utraty mocy obowiązującej wspomnianego art. 17 ust. 1b ustawy. Wyrok został opublikowany w Dzienniku Ustaw z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443, zatem wszedł w życie w tym właśnie dniu.
Wobec tego uznać należy, że wydanie w sprawie orzeczeń w oparciu o art. 17 ust. 1b ustawy w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP tego przepisu w określonym w nim zakresie, nie znajduje uzasadnienia. Stąd też oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W konsekwencji nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji (tak NSA w wyrokach z dnia 6 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 223/16 i 2 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 2407/16 opubl. w CBOSA). Zatem okoliczność powstania niepełnosprawności matki skarżącego w wieku 55 lat, nie stanowiła przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Nie można natomiast zgodzić się z Kolegium jeśli chodzi o ocenę przesłanki opisanej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. "b" ustawy o świadczeniach rodzinnych, stosownie do którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Bezsporne jest, że decyzją z dnia [...] skarżącemu przyznano specjalny zasiłek opiekuńczy w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką A. W. na okres od 1 listopada 2018r. do 31 października 2019r. Kolejną decyzją z dnia [...]. powyższe świadczenie zostało przyznane na okres od 1 listopada 2019r. do 31 października 2020r. Wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożono natomiast 31 października 2019r., a więc w dacie, kiedy skarżący miał już przyznanie świadczenie w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego.
W tej sytuacji miał zatem zastosowanie art. 27 ust. 5 ustawy zgodnie z którym przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. W orzecznictwie zwraca się jednak uwagę, że jakkolwiek niedopuszczalne jest jednoczesne otrzymywanie zarówno świadczenia pielęgnacyjnego, jak i specjalnego zasiłku opiekuńczego, to wspomniany przepis nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją.
Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. Warto przy tym wskazać, że dla zagwarantowania wyboru o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. W wyroku z dnia 13 lipca 2018r. (I OSK [...] opubl. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził jednoznacznie, że wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego.
Dla zachowania wymogu wskazanego w art. 27 ust. 5 nie jest zatem wykluczone jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji. Jak zaznaczył NSA wprawdzie na gruncie prawa administracyjnego obowiązuje wyprowadzana z przepisów art. 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 104 kpa zasada "jedna sprawa (uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisu prawa) – jedna decyzja" tym niemniej z uwagi na to, że z przepisu prawa wynika, że strona może otrzymywać w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych tylko jedno ze świadczeń wybrane przez nią, to kwestia tego wyboru, a tym samym i rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi element faktyczny sprawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co wskazuje na możliwość załatwienia rezygnacji z zasiłku w decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego.
Najistotniejszą kwestią powinno być jedynie takie załatwienie sprawy, aby zagwarantować stronie wybór świadczenia i jednocześnie nie pozbawić jej należnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki wsparcia. Również w wyrokach z dnia 29 kwietnia 2019r. (I OSK 300/19) i 10 grudnia 2019r. (I OSK 200/19 opubl. w CBOSA) NSA potwierdził, że nie zachodzi konieczność uprzedniej rezygnacji z przyznanego już świadczenia tj. jeszcze przed rozstrzygnięciem co do drugiego świadczenia objętego zbiegiem o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy. Także w tych wyrokach Sąd zaznaczył, że po stronie organu leży podjęcie takich działań, by osoba uprawniona do różnych świadczeń nie została pozbawiona realnej możliwości wyboru świadczenia, skoro może jej przysługiwać tylko jedno z nich. Nie do zaakceptowania jest w tym świetle sytuacja w której korzystniejsze świadczenie przyznawane jest dopiero po dacie złożenia rezygnacji ze świadczenia dotychczasowego.
Nie ulega wątpliwości, że skarżąca dokonała wyboru, wnosząc we wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego o uchylenie decyzji z [...] w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wspomniane oświadczenie powinno zatem zobligować organ do rozpatrzenia wniosku zgodnie z intencją skarżącego. Nie może mieć znaczenia, że skarżący nie wnosił o uchylenie również decyzji z [...]. Przecież w dacie złożenia wniosku decyzja ta jeszcze nie została wydana, poza tym rzeczą organów kierujących się zasadami wynikającymi z art. 8 i 9 kpa było poinformowanie skarżącego o konieczności złożenia wniosku o jej uchylenie, jeśli w ogóle powstały po ich stronie wątpliwości co do rezygnacji z dotychczas otrzymywanego świadczenia. Złożenie oświadczenia oznaczało jednak, że nie zachodzi już kumulacja świadczeń i należało przyznać świadczenie korzystniejsze dla skarżącej od daty kiedy wykazała, że spełnia przesłanki dla jego uzyskania. Bez wątpienia, co nie było zresztą kwestionowane, przesłanki te istniały już w dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na co słusznie zwrócono uwagę w skardze.
Z tych powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2019r. poz. 2325) należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Z.. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 wspomnianej ustawy oraz § 14 ust.1 pkt.1 lit. c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U z 2018r. poz. 265). Obejmują one koszty zastępstwa radcy prawnego w kwocie 480 zł