Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] stycznia 2022r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania G. C. reprezentowanej przez adwokata M. W. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 - 5 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021r., poz. 741 ze zm.), dalej jako "u.p.z.p." i w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz w związku z § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2399) – utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta L. przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L. z dnia [...] sierpnia 2021r., znak: [...], odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] (obręb: 32 - S. W., arkusz mapy 3, położonej w L. przy ul. [...], pas drogowy - działki: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i ru [...] (ul. W. - droga powiatowa).
W uzasadnieniu wyjaśniono, że postępowanie toczyło się na wniosek G. i A. C. z 4 marca 2020r., którzy początkowo domagali się ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego wraz z usługami (gabinetem lekarskim), następnie z usług zrezygnowali.
Decyzją z 26 maja 2020r. organ I instancji ustalił warunki dla tej zabudowy przewidując w pkt 7.1, że obsługa komunikacyjna terenu inwestycji będzie przebiegać od ul. [...] przez drogę wewnętrzną - działkę nr [...] na warunkach uzgodnionych z Zarządem Dróg i Mostów L.. Mając na uwadze, że droga wewnętrzna nie odpowiada standardom obsługi działek i obiektów budowlanych (w tym zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) organ zobowiązał inwestora do przedstawienia na etapie udzielania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia rozpoczęcia robót budowlanych, sposobu obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji, spełniającego wymagania obowiązujących przepisów techniczno - budowlanych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało tę decyzję w mocy decyzją z [...] czerwca 2020r., jednak rozstrzygnięcia organów obu instancji zostały następnie uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 514/20. Sąd wskazał, że wymóg dostępu do drogi publicznej musi być spełniony na dzień wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, a więc nie można go określać warunkowo, przenosząc ciężar poczynienia ustaleń w tym zakresie na późniejsze etapy postępowania inwestycyjno - budowlanego. Obowiązkiem organu jest więc jednoznaczne ustalenie, czy działka posiada, czy też nie posiada dostępu do drogi publicznej i w tym celu organ powinien wezwać inwestora do wykazania, że działka nr [...], objęta planowaną budową posiada taki dostęp; konieczne będzie też wyjaśnienie okoliczności powstania tej działki.
W związku z tym wyrokiem, organ dokonał takiego wezwania. W odpowiedzi w piśmie z 20 maja 2021r., pełnomocnik G. C. - ad W. wyjaśnił, że działka nr [...] miała dostęp do drogi publicznej, lecz dostęp został ograniczony na skutek działań Urzędu, obecnie dostęp jest zapewniony przez działkę nr [...] stanowiącą drogę wewnętrzną; wskazał na inne decyzje ustalające warunki zabudowy dla sąsiednich działek.
Uwzględniając powyższe wyjaśnienia i złożone przez inwestorów dokumenty, organ I instancji stwierdził, że działka objęta inwestycją nie posiada dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. (ani bezpośredniego ani przez drogę wewnętrzną ani przez służebność drogową). Ustalił, że działka nr [...] usytuowana jest w głębi terenu, wśród zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, przylega do działki nr [...], która zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów stanowi użytek "dr" – droga i która jest własnością Gminy L., w zarządzie Zarządu Dróg i Mostów w L.. Parametry tej drogi uniemożliwiają jednak przejazd jakiegokolwiek samochodu, zarówno osobowego, jak i ciężarowego; jej szerokość wynosi zaledwie 1,4 m - 2,0 m, jest utwardzona jedynie na odcinku od ul. [...] do działki nr [...], dalsza część jest zagrodzona i zagospodarowana przez właścicieli działki nr [...]. W granicach działki nr [...] zainstalowane jest szambo, rosną wysokie drzewa (świerki) i znajduje się ogrodzenie posesji przy ul. [...].
Ponadto organ wskazał, że zgodnie z informacją Zarządu Dróg i Mostów w L. z dnia 14 czerwca 2021 r. sprawa rozgrodzenia działki nr [...] aktualnie toczy się w Sądzie Rejonowym w L.. Sporna działka nie posiada również dostępu do drogi publicznej przez działkę nr [...] od strony południowej, gdyż działka nr [...] (w kształcie długiego wąskiego pasa) kończy się na posesji nr [...] przy ul. [...], a więc nie dochodzi do drogi publicznej od tej strony tj. do ul. [...] (drogi gminnej). Działka nr [...] sąsiaduje wyłącznie z nieruchomościami należącymi do osób fizycznych, nie ma możliwości dostania się do tej działki bez naruszania prawa własności innych podmiotów. Działka nr [...] na odcinku od działki nr [...] (terenu inwestycji) do działki nr [...] (ul. P. 8a) nie stanowi drogi umożliwiającej przejazd samochodu, nie jest to nawet ścieżka zapewniająca dojście do terenu inwestycji, na tym odcinku jest aktualnie porośnięta wysoką trawą, a dość duże nachylenie terenu i jego nierówność uniemożliwiają bezpiecznie poruszanie się zarówno piesze, jak i kołowe.
Organ I instancji stwierdził ponadto, że dla spornej działki nr [...] nie ustanowiono także żadnej służebności przechodu i przejazdu. Działka ta powstała na skutek podziału działki nr [...] na działki nr: [...], [...] i [...]. Właścicielami działki nr [...] byli: J. B., M. B., M. B., J. N., G. N., D. B. i H. M.. Aktem notarialnym z dnia 30 grudnia 1997 r. rep. A Nr [...] W. M. nabył [...] udziałów w działce nr [...], pozostałe [...] części działki nr [...] pozostały we własności M. B.. W umowie sprzedaży nie wskazany został dojazd do działki nr [...], nie ustanowiona została również żadna służebność gruntowa, gwarantująca dostęp działki nr [...] do drogi publicznej.
Następnie aktem notarialnym z 17 lipca 1998 r. W. M. kupił od M. B. pozostałe udziały (5/50) w działce nr [...] i w 2020 r. całą działkę sprzedał G. i A. C.. W 2001 r. działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...] i nr [...], a działka nr [...] na działki nr [...] i nr [...] (w kształcie podłużnych wąskich pasów). Celem podziału było wydzielenie działek nr [...] i nr [...] pod ulicę W.. Następnie w 2007 r. działki nr [...] i nr [...] zostały połączone w jedną działkę nr [...], która to działka została w 2010 r. podzielona na aktualne istniejące działki nr [...] i nr [...]. W żadnym z postępowań podziałowych działek powstałych z działek nr [...] i nr [...] stroną postępowania nie był W. M., gdyż nie legitymował się on prawem własności do tych nieruchomości; księga wieczysta działki nr [...] Nr [...] nie zawiera żadnych wpisów o ustanowieniu na jej rzecz służebności, co oznacza, że m.in. archiwalna działka nr [...] (obecnie nr [...]) nigdy nie była obciążona służebnością gruntową.
Mogła być zatem podzielona, a następnie połączona z działką sąsiednią bez zgody i wiedzy W. M.. Oznacza to, zdaniem organu, że poprzedni właściciel działki nr [...] - W. M. nigdy nie był współwłaścicielem działki nr [...], ani powstałej z niej działki nr [...] oraz obecnie istniejących działek nr [...] i nr [...]. Nie miał również prawa przejazdu przez te działki z uwagi na brak ustanowionej służebności gruntowej. N. właściciele działki nr [...], tj. [...] i A. C. nie przedstawili żadnych dokumentów potwierdzających ustanowienie służebności drogowej na aktualnych działkach nr [...] i nr [...] lub na innych działkach sąsiednich, umożliwiającej dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej.
W związku z tym organ stwierdził, że teren inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej zarówno faktycznego, jak i prawnego, a więc inwestycja nie spełnia warunku zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., co uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy. Podkreślił, powołując się na wyrok NSA z 16 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2514/18, że dostęp do drogi publicznej nie może być tylko hipotetyczny, ale ma być realny.
Organ dodał, że na działce nr ewid. [...] nie są przeprowadzone media, co również stanowi przeszkodę wydania decyzji o warunkach zabudowy.
Odnosząc się do stanowiska pełnomocnika inwestora, że dla działek sąsiednich wydano takie decyzje, organ stwierdził, że zasada zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) nie polega na bezrefleksyjnym powielaniu rozstrzygnięć innych decyzji. Organ ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy w przypadku, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek.
W odwołaniu G. C., reprezentowana przez adwokata M. W., zarzucała wydanie decyzji z naruszeniem:
- 1) art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez niezasadne przyjęcie, że inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej w sytuacji, gdy działka nr ewid. [...] położona jest bezpośrednio przy działce nr ewid. [...] stanowiącej drogę wewnętrzną, przez którą może odbywać się obsługa komunikacyjna;
- 2) art. 61 ust 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez niezasadne uznanie, że teren inwestycji nie posiada uzbrojenia, pomimo tego, że przed wydaniem wcześniej decyzji z dnia 26 maja 2020 r. została przeprowadzona analiza uwarunkowań zagospodarowania terenu i wynika z niej, że działka nr ewid. [...] posiada dostęp do istniejących sieci i urządzeń infrastruktury technicznej;
- 3) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia, w jakich okolicznościach działka stanowiąca drogę dojazdową do nieruchomości skarżącej tj. działka nr ewid. [...], (wcześniej wchodząca w skład działki nr ewid. [...], podzielonej następnie na działki nr ewid. [...] i nr ewid. [...]) została połączona z działką nr ewid. [...] w działkę o nr [...] w sytuacji, gdy jak sam organ stwierdza celem podziału nieruchomości było wydzielenie działek pod ulicę W.
- 4) art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z naruszeniem zasady równego traktowania, gdyż organ w tożsamym stanie faktycznym i prawnym (w szczególności w zakresie zapewnienia dojazdu do nieruchomości przez działkę nr ewid. [...]) wydał decyzje ustalające warunki zabudowy dla działek sąsiednich (np. decyzja nr [...] wydana w sprawie [...]);
- 5) art. 80, 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło zarzutów odwołania, podzielając stanowisko i ustalenia organu I instancji zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję tego organu.
Kolegium przytoczyło treść przepisów art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p., określających zasady wydawania decyzji ustalającej warunki zabudowy, z których wynika m.in. to, że decyzja taka może być wydana tyko wtedy, gdy teren objęty inwestycją ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Wyjaśniło także, w sprawie miały zastosowanie przepisy poprzednio obowiązującego rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – stosownie do przepisu przejściowego § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego to rozporządzenie.
Kolegium następnie stwierdziło, że organ I instancji wykonał zalecenia WSA w Lublinie zawarte w wyroku z 14 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 514/20 i zasadnie uznał, że działka objęta inwestycją nr ewid. [...] nie ma prawnego ani faktycznego dostępu do drogi publicznej oraz nie posiada wystarczającego uzbrojenia.
Zdaniem Kolegium, wbrew stanowisku skarżącej, działka nr ewid. [...] będąca własnością Gminy L., nie spełnia warunków dostępu do drogi publicznej, gdyż jest za wąska, ma szerokość od 1,5 m do 2 m. Zgodnie zaś z § 14 ust. 1 - 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 z późn. zm.) - " 1). Do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m; 2). Dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów; 3).
Do budynku i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję tę mogą spełniać dojścia, pod warunkiem że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m". Takich parametrów nie posiada działka nr ewid. [...], ponadto faktycznie jest nieprzejezdna.
Ponadto Kolegium wskazało, że w "Wynikach analizy uwarunkowań zagospodarowania terenu" stanowiącej Załącznik Nr [...] do zaskarżonej decyzji w pkt VII "Dostęp drogi publicznej i uzbrojenia terenu", stwierdzono nie tylko, że: "Teren inwestycji nie przylega bezpośrednio do drogi publicznej ul. [...] (drogi powiatowej). Przedmiotowa działka nie ma dostępu do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowioną odpowiednią służebność drogową", ale również, że "Teren inwestycji nie posiada dostępu do istniejących sieci i urządzeń infrastruktury technicznej". Oznacza to, że aby działka nr ewid. [...] miała dostęp do istniejących sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, tj. sieci elektrycznej, wodociągowej, gazowej, kanalizacji, telefonicznej, które znajdują się w ul. [...], powinna mieć także ustanowione odpowiednie służebności na działkach, które nie stanowią własności inwestorów. To, że w wadliwej poprzedniej "Analizie..." do decyzji z 26 maja 2020 r. stwierdzono inaczej, nie ma prawnego znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.
Kolegium odnosząc się do żądania pełnomocnika skarżącej dołączenia akt wskazanych (innych) postępowań dotyczących warunków zabudowy na sąsiednich działkach, podniosło, że żądanie nie mogło być uwzględnione, ponieważ niedopuszczalne jest ocenianie w niniejszej sprawie prawidłowości innych decyzji. Organ orzekający w przedmiocie warunków zabudowy nie może także podważać ostatecznych decyzji podziałowych. Dla organu wiążące są aktualne mapy terenu inwestycji i najbliższej okolicy i aktualna ewidencja gruntów, stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021r., poz. 1990 ze zm.)
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie G. C., podnosiła podobne zarzuty, jak w odwołaniu, tj. zarzucała naruszenie:
- 1) art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez niezasadne przyjęcie, że działka nr ewid. [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej, choć graniczy ona z działką nr [...] stanowiącą drogę wewnętrzną, przez którą może odbywać się obsługa komunikacyjna nieruchomości; kwestia zgodności tej drogi z przepisami techniczno - budowlanymi nie ma zaś znaczenia dla oceny przesłanki zawartej w art. 61 ust 1 pkt 2 u.p.z.p. (tak wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 328/18; z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 833/10);
- 2) art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez niezasadne uznanie, że inwestycja nie spełnia warunku w zakresie istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego, pomimo tego, że przy wydawaniu wcześniejszych decyzji organy obu instancji opierały się na wynikach analizy, z której wynikało, że działka posiada dostęp do istniejących sieci i urządzeń infrastruktury technicznej);
- 3) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia okoliczności, w jakich nastąpił podział działki o poprzednim nr ewid. [...] (stanowiącej drogę dojazdową, wydzieloną z działki nr ewid. [...]) i jej połączenie w działkę nr ewid.[...], w sytuacji, gdy z decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] listopada 1997r., stanowiącej podstawę sporządzenia aktu notarialnego z dnia 30 grudnia 1997 r., na podstawie którego W. M. zakupił większościowy udział w działce nr ewid. [...]) wynika, że działka nr ewid. [...] przeznaczona była pod drogę i właśnie przez tą działkę miał odbywać się dojazd do spornej działki nr ewid. [...], co znajduje potwierdzenie na mapach załączonych do pisma pełnomocnika skarżącej złożonego w toku postępowania administracyjnego; organy powinny wyjaśnić, dlaczego działka stanowiąca drogę dojazdową do nieruchomości skarżącej została zlikwidowana i z jakiego powodu do tego doszło;
- 4) art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez naruszenie zasady równego traktowania, gdyż w tożsamym stanie faktycznym i prawnym, w zakresie zapewnienia dojazdu do nieruchomości przez działkę nr ewid. [...], wydana została decyzja ustalająca warunki zabudowy w sprawie [...] (z dnia 19 lipca 2018 r. nr [...]) dla sąsiednich działek nr ewid. [...] i nr [...], uzgodniona z Zarządem Dróg i Mostów w L., a więc organ powinien do tej decyzji się odnieść; "Zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach wydawanych na de tego samego stanu faktycznego powoduje podważenie zaufania obywateli do organów Państwa oraz wpływa ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli, przez co narusza zasadę wyrażoną w art. 8 k.p.a. ";
- 5) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zbyt lakoniczne i niewystarczające uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie podniesionych w odwołaniu zarzutów,
- 6) art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i przyjęcie, że działka nr ewid. [...] nie posiada wystarczającego uzbrojenia, choć z wcześniejszej analizy wynika, że takie uzbrojenie posiada, okoliczności faktyczne i prawne od dnia tej analizy nie uległy zmianie oraz poprzez pominięcie wniosków dowodowych zgłoszonych w piśmie z 19 maja 2021r. o dołączenie akt wskazanych tam postępowań w celu kompleksowego ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności w zakresie dostępności działki nr ewid. [...] do drogi publicznej.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że kontrola sądu administracyjnego jest ograniczona wyłącznie do zbadania legalności, a więc zgodności z prawem, wydanego rozstrzygnięcia. Wynika to z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022r., poz. 329), dalej jako "p.p.s.a.". Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Kontrolując zaskarżoną decyzję w takim zakresie, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzje organów obu instancji nie naruszają obwiązujących przepisów.
Należy przy tym wyjaśnić, że w związku z tym, że w sprawie został już wydany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 514/20, którym Sąd uchylił wcześniejsze decyzje organów obu instancji ustalające warunki zabudowy dla spornej inwestycji, zarówno organy, jak i Sąd są związane stanowiskiem tego Sądu. Wynika to z art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy (...).
Dokonując obecnie kontroli zaskarżonej decyzji Sąd zobowiązany był zatem zbadać, czy organy wykonały zalecenia Sądu oraz uwzględnić wykładnię mających zastosowanie w sprawie przepisów, dokonaną już przez ten Sąd.
Należy więc przypomnieć, że powodem uchylenia przez Sąd wcześniejszych decyzji uwzględniających wniosek inwestorów i ustalających warunki zabudowy dla spornej inwestycji była konieczność ustalenia przez organy, czy działka objęta inwestycją posiada dostęp do drogi publicznej w sensie prawnym i faktycznym. Ustalając warunki zabudowy organ wskazał bowiem: "obsługa komunikacyjna terenu inwestycji od ul. [...] (drogi wojewódzkiej) - pas drogowy (dz. nr [...], [...]), poprzez drogę wewnętrzną (dz. nr [...]), na warunkach uzgodnionych z Zarządem Dróg i Mostów w L.". Organ stwierdził jednocześnie, że wskazana droga wewnętrzna, której aktualna szerokość max. 2,0 m, nie odpowiada standardom obsługi działek i obiektów budowlanych (w tym zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), dlatego zastrzegł w decyzji, że inwestor ubiegając się o udzielenie pozwolenia na budowę lub przy zgłoszeniu rozpoczęcia robót budowlanych, powinien przedstawić ustalony z zachowaniem wymogów przepisów odrębnych sposób obsługi komunikacyjnej wskazanego terenu.
Sąd nie podzielił tego stanowiska stwierdzając, że dostęp do drogi publicznej musi istnieć już w dacie orzekania o warunkach zabudowy, a nie może powstać dopiero w przyszłości. Organ nie może zatem określać go warunkowo, przenosząc ciężar poczynienia ustaleń w tym zakresie na późniejsze etapy postępowania inwestycyjno-budowlanego. Obowiązkiem organu jest jednoznaczne ustalenie, czy działka posiada, czy też nie posiada dostępu do drogi publicznej.
Jednocześnie Sąd wyjaśnił, jak należy rozumieć pojęcie "dostępu do drogi publicznej", a więc dokonał wykładni art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Otóż stwierdził, że jakkolwiek jest świadomy rozbieżności orzeczniczych w kwestii tego, czy dla spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. konieczne jest, by dostęp ten spełniał określone odrębnymi przepisami warunki techniczne (wyrok NSA z 13 maja 2011 r., II OSK 833/10), to jednak podkreślił, że we współczesnych realiach trudno zakładać, że warunek dostępu nieruchomości do drogi publicznej będzie spełniony, gdy połączenie z drogą publiczną będzie zapewnione w każdym przypadku skomunikowania tej nieruchomości z drogą publiczną np. wąską, wydeptaną ścieżką. Pojęcie pośredniego dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. (tj. przez drogę wewnętrzną bądź odpowiednią służebność drogową) należy rozumieć jako dostęp zarówno faktyczny, jak i prawny.
Dostęp prawny oznacza, że musi on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego. Z kolei dostęp faktyczny musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej, musi być realny i bezwarunkowy (wyrok WSA w Rzeszowie z 15 kwietnia 2019 r., II SA/Rz 156/19). Wyjaśnił też pojęcie drogi wewnętrznej wskazując, że stosownie do treści art. 8 ust. 1 i 1a ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.), drogami wewnętrznymi są drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg.
Z uzasadnienia omawianego wyroku Sądu wynika, że w sprawie sporne było w istocie to, czy działka nr ewid. [...] stanowi drogę wewnętrzną w powyższym rozumieniu, co należało ustalić m.in. z uwzględnieniem map przedstawionych przez skarżącą; w każdym razie, zdaniem Sądu, konieczne było wezwanie inwestorów do wykazania przesłanki dostępu do drogi publicznej.
Z akt wynika, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji organy podjęły czynności uzupełniające materiał dowodowy w celu wykonania wytycznych Sądu (k.161-163, 166, 171, 172, 176, 178, 180-186).
Za niewątpliwie organy uznały, że działka nr ewid. [...] jest własnością Gminy L., w ewidencji jest przeznaczona pod drogę wewnętrzną, pozostaje w zarządzie Zarządu Dróg i Mostów w L.. Faktycznie nie jest wykorzystywana jako droga, gdyż ze względu na jej aktualne parametry (jest wąska, wynosi od 1,4 do 2 m), niemożliwy jest przejazd po niej zarówno samochodów osobowych, jaki i ciężarowych.
Zasadnie więc organy uznały, że działka ta nie stanowi obecnie drogi wewnętrznej w rozumieniu art. 8 ust. 1 i 1a ustawy o drogach publicznych, choć jest własnością Gminy L. – w związku z tym przez tę działkę nie może być zapewniony dostęp do drogi publicznej objętej inwestycją działce nr ewid. [...].
Niezależnie od tego, nie budzi wątpliwości, że granice tej działki (nr ewid. [...]), a więc jej dokładna szerokość i przebieg są sporne – z pisma Zarządu Dróg i Mostów w L. z 14 czerwca 2021r. wynika, że w tej sprawie toczy się postępowanie przed Sądem Rejonowym w Lublinie (k. 176 akt admin. I instancji). Do zakończenia tego postępowania i jednoznacznego ustalenia przez sąd powszechny granic tej działki, a więc faktycznie tego, do jakich granic sięga prawo własności Gminy L., nie może być rozważana kwestia zapewnienia dostępu przez tę działkę jako drogę wewnętrzną (cechą drogi wewnętrznej jest to, że jest własnością Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego, a nie podmiotu prywatnego).
Poza tym WSA podkreślił, że dostęp musi być realny, co również nie zachodzi w odniesieniu do działki nr ewid. [...], ponieważ nie budzi wątpliwości, że przez działkę tę nie odbywa się żaden ruch pojazdów, a działka nie jest w ogóle przystosowana do takiego ruchu. Należy podkreślić, że celem zapewnienia działce dostępu do drogi publicznej jest m.in. bezpieczeństwo przeciwpożarowe. Jakkolwiek WSA w Lublinie nie zajął stanowiska co do tego, czy dostęp do drogi musi wiązać się z koniecznością spełnienia określonych w rozporządzaniu parametrów technicznych, to jednak podkreślił, że musi to być dostęp "realny i bezwarunkowy", a więc konkretny i rzeczywisty, a takiego w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie było. Dopiero jednoznaczne sądowe określenie granic tej drogi i następnie zapewnienie przez Gminę (Zarząd Dróg) jej przejezdności, nawet, jeśli nie będzie on spełniać wszystkich parametrów technicznych) taki dostęp umożliwi.
Obecnie - jak wynika z akt (k.171), Gmina podejmuje czynności zmierzające do przywrócenia jej władztwa nad sporną drogą wewnętrzną. W dacie wydawania zaskarżonej decyzji istniał bowiem spór co do tego, jaki faktycznie jest przebieg tej działki, tzn. w jakim zakresie weszła ona w obszar sąsiedniej działki stanowiącej własność osób prywatnych (pierwotnie w obszar działki nr [...], zaś aktualnie po podziale – w obszar dwóch działek nr ewid [...] i [...]); z map znajdujących się w aktach wynika, że faktycznie po przekształceniach działka nr ewid. [...] stała się znacznie węższa, niż pierwotnie. W związku z niewyjaśnieniem tych okoliczności przez uprawnione do tego organy i sąd powszechny, organ wydający warunki zabudowy nie miał podstaw do przyjęcia, że działka objęta inwestycją ma zapewniony dostęp do dogi publicznej.
Skarżąca podnosi, że w dacie nabycia działki nr ewid. [...] od W. M., nie budziło wątpliwości, że działka nr ewid. [...] jest drogą wewnętrzną, zapewniającą jej działce dostęp do drogi publicznej. Tymczasem później działka nr ewid. [...] została podzielona, a następnie decyzją z 7 listopada 2007r. (k.179) połączona z przyległymi działkami stanowiącymi własność prywatną, co wywołało istniejące do chwili obecnej wątpliwości co do tego, czy i w jakich granicach nadal ta droga wewnętrzna istnieje. Skarżąca domaga się więc w skardze wyjaśnienia dlaczego doszło do zlikwidowania tej drogi.
Sąd rozumie położenie prawne i faktyczne skarżącej, jednak wyjaśnia, że kwestii, których skarżąca domaga się wyjaśnienia, nie bada organ wydający decyzję ustalającą warunki zabudowy. Okoliczności te powinny być wyjaśnione w odrębnych postępowaniach. Organ przed wydaniem zaskarżonej decyzji miał w ramach swoich ustawowych kompetencji obowiązek zbadać wyłącznie to, czy działka skarżącej nr ewid. [...] posiada – jak wskazał WSA w Lublinie w wyroku II SA/Lu 514/20 - realny i bezwarunkowy dostęp do drogi publicznej. Ze zgromadzonych dowodów wynika, że takiego dostępu ta działka nie ma - istnieją wątpliwości co do granic (przebiegu, szerokości) działki nr ewid. [...], a więc pomimo tego, że widnieje ona na mapach ewidencyjnych, nie jest jasne, jak daleko (szeroko) rozciąga się prawo własności Gminy L. do tej działki; działka skarżącej nie ma również faktycznego dostępu do drogi publicznej – teren działki nr ewid. [...] od wysokości działki nr [...]/ 2 jest zarośnięty, nieprzejezdny, a - jak wyżej wskazano - Gmina podejmuje czynności prawne zmierzające do przywrócenia jej władztwa nad tą działką w celu urządzenia na niej drogi wewnętrznej umożliwiającej poruszanie się po niej pojazdów. Skarżąca nie przedstawiła przy tym żadnego innego, "prawnego i faktycznego" (jak wskazał WSA) dostępu, np. poprzez ustanowienie służebności drogowej.
Brak dostępu jej działki do drogi publicznej był wystarczającym powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji.
Skarżąca kwestionując to stanowisko podnosi, że w innej sprawie organ wydał decyzję z dnia 19 lipca 2018r., uznając, że działka nr ewid. [...] jest drogą zapewniającą dostęp do drogi publicznej innym działkom tj. [...] i [...]. W związku z tym wnosiła o dołączenie do materiału dowodowego niniejszej sprawy, akt postępowania, m.in. tego, w którym wydano wskazaną decyzję, w celu "kompleksowego ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności w zakresie dostępności działki nr ewid. [...] do drogi publicznej".
Rzeczywiście zasada zaufania obywateli do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) wymaga spójności rozstrzygnięć, jednak nie oznacza ona, że organ związany jest w każdym wypadku, automatycznie, swoimi poglądami zajmowanymi w innych sprawach. Nie ma on prawnego obowiązku analizowania i porównywania okoliczności faktycznych i prawnych rozstrzyganej aktualnie sprawy z okolicznościami innych (zwłaszcza zakończonych ostatecznie) spraw.
Oceniając zarzut naruszenia tej zasady w rozpatrywanej sprawie i związany z tym zarzut niedołączenia przez organ wskazanych akt, nie można pominąć, że również w tej sprawie organ (podobnie, jak w sprawie, w której wydał decyzję z 19 lipca 2018r.) pierwotnie ustalił warunki zabudowy dla spornej inwestycji, warunkowo określając dostęp do drogi publicznej przez działkę nr ewid. [...]. Przyjęte przez organ rozwiązanie zostało jednak uznane przez WSA w Lublinie w wyroku II SA/Lu [...] za wadliwe. Przy wydawaniu decyzji z 19 lipca 2018r. organowi nie było znane stanowisko Sądu (wyrok został wydany później, tj. 14 stycznia 2021r.), w szczególności co do tego, że dostęp musi być "realny i bezwarunkowy", co oznacza, że organ wydając tamtą decyzję mógł dokonać innej, niż Sąd, wykładni art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Związanie obecnie wytycznymi tego Sądu determinowało sposób ponownego rozpatrywania sprawy, a w konsekwencji rozstrzygnięcia.
Skoro oczywiste jest, że na działce nr ewid. [...] nie ma urządzonej drogi, po której możliwy jest przejazd samochodów osobowych i ciężarowych, a dodatkowo istnieją wątpliwości co do przebiegu granic tej działki, a więc granic prawa własności Gminy L., to nie można tej działki uznać za drogę wewnętrzną zapewniającą dostęp do drogi publicznej działce inwestorów. Uprawniało to organ do przyjęcia, że działka nie ma takiego dostępu i to niezależnie od tego, jakiej oceny organ dokonał w swoich wcześniejszych decyzjach wyeliminowanych z obrotu prawnego przez Sąd, a tym bardziej w innych sprawach. Jedynie ubocznie należy wskazać, że działka nr ewid. [...] jest długa, nie jest więc wykluczone, że decyzja z 19 lipca 2018r. dotyczy innego odcinka tej drogi, który – jak wynika z fotografii (k. 180-186) jest przejezdny (od ul. [...] do wysokości działki nr ewid. [...]).
Nie potwierdził się też zarzut skarżącej dotyczący uznania przez organy, że działka nr ewid. [...] nie jest wystarczająco uzbrojona. Organ ustalił, że sieci - elektryczna, wodociągowa, gazowa, kanalizacyjna znajdują się w ulicy [...], a więc mogą być doprowadzone do działki objętej inwestycją poprzez ustanowienie odpowiednich służebności poprzez drogę wewnętrzną na działce nr ewid. [...]. Istniejący spór co do granic tej działki uniemożliwia zajęcie przez zarządcę tej drogi wiążącego zapewnienia o możliwości ustanowienia takich służebności na tej drodze.
W świetle powyższego organ prawidłowo odmówił ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.z.p. są nieuzasadnione. To samo dotyczy zarzutów naruszenia przepisów postępowania tj. 7, 77, 107 § 3, 80 k.p.a. - organ wykonał wytyczne WSA, przeprowadził dodatkowo postępowanie wyjaśniające, wezwał skarżącą do wykazania dostępu do drogi publicznej, odniósł się do przedstawionych przez nią dokumentów, w uzasadnieniu rozstrzygnięcia odniósł się do jej zarzutów. Z przedstawionych wyżej powodów, nie było celowe dopuszczanie dowodów z akt postępowań w innych sprawach. Wobec uchylenia przez WSA w Lublinie poprzednich decyzji organów obu instancji, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy nie miały obowiązku wyjaśniać, dlaczego obecnie inaczej oceniły wyniki analizy uwarunkowań zagospodarowania terenu. Na skutek wyroku kasatoryjnego, również wyniki analizy poprzedzającej uchylone (odmienne, niż obecnie) decyzje, podlegały pominięciu przez organy.
Dodać należy, że z chwilą uregulowania stanu prawnego działki nr ewid. [...] (jej granic) skarżąca może ubiegać się ponownie o warunki zabudowy dla tej samej inwestycji na działce nr ewid. [...]. Zaskarżona decyzja nie będzie stanowić przeszkody powagi rzeczy osądzonej, jeśli zmieni się stan faktyczny i prawny, a taka sytuacja powstanie w razie zapewnienia działce dostępu do drogi publicznej przez (urządzoną) drogę wewnętrzną na działce nr ewid. [...].
Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.