Uzasadnienie
Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2011 r., Nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Ł. przez Specjalistę Pracy Socjalnej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. w sprawie odmowy przyznania J. K. zasiłku celowego na pokrycie kosztów zakupu żywności, odzieży oraz niezbędnych przedmiotów użytku domowego.
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:
Skarżąca pismem z dnia 23 czerwca 2010 r. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. o przyznanie zasiłku celowego na pokrycie wskazanych powyżej celów.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., Nr [...], wydaną przez Specjalistę Pracy Socjalnej MOPS w Ł., działającego z upoważnienia Burmistrza Ł., odmówiono przyznania J. K. wnioskowanego zasiłku celowego. Jako przyczynę odmowy wskazano niedostarczenie przez stroną zaświadczenia o dochodach matki H. W. W ocenie organu matka skarżącej prowadzi bowiem z nią wspólne gospodarstwo domowe. Jak wskazał organ H. W. wraz z córką, skarżącą jej mężem oraz ich dzieckiem mieszka wspólnie w mieszkaniu komunalnym składającym się z dwóch pokoi z aneksem kuchennym. Koszty utrzymania tego mieszkania ponosi H. W., która dodatkowo jest związana emocjonalnie ze skarżącą, poprzez zaspakajanie podstawowych potrzeb bytowych domowników, z ich wspólnych dochodów. Zdaniem organu warunki mieszkaniowe, wspólne korzystanie z pomieszczeń, sprzętu gospodarstwa domowego wskazuje na prowadzenie wspólnego gospodarstwa domowego przez członków rodziny.
W tych okolicznościach, organ uznał, iż niezłożenie przez skarżącą zaświadczenia o dochodach matki stanowi brak współdziałania z pracownikiem socjalnym, co zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej.
Z powyższą decyzją nie zgodziła się J. K.. We wniesionym odwołaniu podkreśliła, że nie odpowiada prawdzie przyjęte przez organy stanowisko, iż nie współpracowała z organem. Dostarczyła bowiem wszystkie będące w jej posiadaniu dokumenty. Ponadto podkreśliła, iż nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego z matką, co oświadczyła w toku postępowania pod rygorem odpowiedzialności karnej.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium podzieliło ustalenia stanu faktycznego jak i ocenę prawną dokonaną przez organ pierwszej instancji. W szczególności organ odwoławczy podniósł, iż determinantem korzystania ze świadczeń pomocy społecznej jest w znacznym zakresie albo pozostawanie rodziną, albo też jej członkiem. Prawodawca posługując się w art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej pojęciem "rodzina" przewiduje, że za rodzinę mogą uchodzić zarówno osoby spokrewnione, jak i nie wykazujące więzów pokrewieństwa jeżeli wspólnie zamieszkują i równocześnie wspólnie gospodarują. Wspólne zamieszkiwanie polega na dzieleniu lokalu mieszkalnego w sposób pozwalający stwierdzić, że koncentruje się w nim aktywność życiowa osoby zamieszkującej. Wspólne gospodarowanie opiera się natomiast na faktycznym związku osób wspólnie zamieszkujących przejawiającym się w codziennym ich współdziałaniu zmierzającym do lepszego zaspokojenia ich potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych, żywieniowych polegających na zapewnieniu dochodu stanowiącego źródło utrzymania.
Wzajemne uzgodnienia w tym zakresie, czy to w formie umowy, czy to bezumownie powinno być traktowane jako wyznacznik wspólnego gospodarowania. Następnie Kolegium wskazało, iż domniemanie przyjęte we wskazanym art. 6 pkt 14 ustawy jest domniemaniem obalanym, jednakże jego obalenie wymaga dowiedzenia sytuacji przeciwnej do założonej przez ustawodawcę. Samo twierdzenie zainteresowanej osoby, że jest inaczej, nie wystarczy do obalenia domniemania prawnego.
W ocenie Kolegium nie ulega wątpliwości, iż skarżąca i jej matka wspólnie mieszkają i wspólnie prowadzą gospodarstwo domowe. Jak podniósł organ skarżąca sama przyznała, iż uzgodniła z matką, że czynsz za lokal mieszkalny będą opłacały wspólnie po połowie, chociaż na razie zalega ona z opłatami. Taki podział zobowiązań potwierdza więź gospodarczą. Ponadto zdaniem Kolegium matka skarżącej także emocjonalnie jest zaangażowana w życie córki bowiem zaspokaja jej potrzebę mieszkaniową, której córka nie jest w stanie samodzielnie zaspokoić.
W tych okolicznościach zasadnym było wezwanie skarżącej do złożenia dowodów na okoliczność dochodów uzyskiwanych przez matkę skarżącej. Niewykonanie tego wezwania oznaczało natomiast brak współdziałania skarżącej zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Ustalenie wysokości dochodu osoby ubiegającej się o zasiłek celowy z pomocy społecznej stanowi pierwszy wymóg, jaki musi organ orzekający w sprawie ustalić w ramach prowadzonego postępowania, ponieważ od tego uzależnione jest, czy dana osoba może ubiegać się o przyznanie świadczenia na zasadach "ogólnych" (art.
39) czy "szczególnych" (art. 41 ustawy o pomocy społecznej). Dodatkowo podniosło, że podstawy egzystencji rodziny skarżącej nie są zagrożone, bowiem jak ustalono od miesiąca maja 2010 r. rodzina dysponowała własnymi środkami pieniężnymi.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, J. K. powtórzyła zarzut błędnego uznania, iż wraz z matką prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. Wskazała, iż do żądanych przez organ dokumentów nie miała dostępu, stąd też jej działania nie można uznać za brak współdziałania z pracownikiem socjalnym.
W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przeprowadzona ocena zgodności z prawem podjętych w sprawie rozstrzygnięć wykazała bowiem, iż nie naruszają one przepisów prawa materialnego, ani też przepisów prawa procesowego w taki sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na jej wynik.
Przedmiotem oceny Sądu była decyzja odmawiająca przyznania skarżącej J. K. pomocy w formie zasiłku celowego z przeznaczonych na pokrycie kosztów zakupu żywności, odzieży oraz niezbędnych przedmiotów użytku domowego, wobec czego w odniesieniu do przedmiotowej sprawy maja zastosowanie przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), która to ustawa reguluje zasady ustalania prawa do świadczeń z pomocy społecznej, ich przyznawania i wypłacania.
W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Instytucja ta wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy), a jej zadaniem jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym poprzez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz do ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 2 tej ustawy).
Art. 4 ustawy o pomocy społecznej nakłada natomiast na osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Natomiast brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia (art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej). Wskazany obowiązek współdziałania wnioskodawców z organami pomocy społecznej został wielokrotnie zaakcentowany w ustawie, niemniej przepisy dokładnie nie wskazują sposobu jego realizacji.
Wobec powyższego postawa wnioskodawcy podlega ocenie organu, od której to oceny zależy udzielenie bądź odmowa udzielenia świadczenia. Ponadto wymaganie od wnioskodawcy obowiązku współdziałania jest istotne z uwagi na fakt, że pomoc ta nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń. Wobec powyższego bierna i jednocześnie roszczeniowa postawa wnioskodawców może spowodować odmowę przyznania świadczenia.
W niniejszej sprawie zasadniczym powodem odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia był właśnie brak współdziałania skarżącej z organem w rozwiązywaniu jej trudnej sytuacji życiowej, przejawiający się nie złożeniem przez skarżącą dokumentów wskazujących wysokość dochodów osiąganych przez matkę skarżącej H. W., pozostającą - zdaniem organów - z nią we wspólnym gospodarstwie domowym.
W związku z tym w niniejszej sprawie kluczowym zagadnieniem jest ustalenie czy skarżąca stanowi rodzinę w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej z matką H. W. Odpowiedzi na tak postawione pytanie należy poszukiwać w treści art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej, z którego wynika, iż rodzinę stanowią osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Z treści wskazanego przepisu wynika zatem, że na gruncie pomocy społecznej relacje formalne między osobami nie odgrywają żadnej roli, natomiast kluczowe znaczenie posiadają takie elementy jak wspólne zamieszkiwanie i gospodarowanie, które są wyznacznikiem pozostawania w faktycznym związku.
Jak wynika ze zgromadzonych w sprawie akt administracyjnych skarżąca J. K. wraz z mężem i córką zamieszkuje wspólnie z matką H. W. i jej córką w mieszkaniu komunalnym o powierzchni 35,92 m2 składającym się z dwóch pokoi, aneksu kuchennego, łazienki i ubikacji. Ponadto, co istotne prawo do tego lokalu na podstawie umowy najmu przysługuje wyłącznie H. W. (v. umowa najmu z dnia 15 grudnia 2008 r., k. 41 akt adm.). Nie może zatem budzić wątpliwości, iż skarżąca oraz jej matka posiadają wspólne centrum spraw życiowych znajdujące się w tym lokalu.
Bezspornym również jest, iż koszty utrzymania tego mieszkania w całości pokrywa matka skarżącej. Skarżąca nie partycypuje w kosztach jego utrzymania z uwagi na brak środków. Powyższe oznacza, iż skarżąca nie jest w pełni samodzielna finansowo lecz po części uzależniona od swojej matki, która poprzez jej zakwaterowanie oraz ponoszenie kosztów utrzymania mieszkania zaspakaja jedną z niezbędnych potrzeb bytowych skarżącej jaką jest mieszkanie.
Tym samym zasadnie organy uznały, iż w takich okolicznościach nie sposób mówić o samotnym gospodarowaniu przez skarżącą.
Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu skargi, polegającego na błędnej wykładni pojęcia "wspólnego gospodarowania", to wskazać należy, iż ustawodawca nie precyzuje, co należy rozumieć pod sformułowaniem "wspólnie gospodarować". Aby zatem wyjaśnić to pojęcie, a tym samym ustalić, czy skarżąca jest osobą samotnie gospodarującą, czy też członkiem rodziny, należy zastosować wykładnię językową polegającą na ustaleniu znaczenia wyrażenia poprzez odwołanie się do jego potocznego rozumienia. Zgodnie z Wielkim Słownikiem Poprawnej Polszczyzny PWN "wspólny" to "taki, w którym biorą udział dwie osoby lub więcej osób; wykonywany razem z kimś", natomiast "gospodarować to "dysponować czymś; zarządzać czymś" (red. A. Markowski, Warszawa, 2005, s. 1330 i 298).
Zatem jeśli osoby wspólnie gospodarują, oznacza to, że razem czymś zarządzają, dysponują. W rozpatrywanym kontekście chodzi więc o przyczynianie się do funkcjonowania wspólnoty poprzez wykonywanie na jej rzecz jakichkolwiek czynności (np. zapewnienie mieszkania).
Przez wspólne prowadzenie gospodarstwa domowego rozumie się więc nie tylko wspólne zamieszkiwanie określonych osób, ale związane z tym wspólne zaspokajanie potrzeb życiowych, w tym wzajemną współpracę w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu, zarobkowaniem i pozostawaniem w związku z tym na całkowitym lub częściowym utrzymaniu osoby, z którą się gospodarstwo domowe prowadzi.
Mając na uwadze powyższe, wskazać należy, iż w świetle akt sprawy, nie można uznać, że ustalenia co do prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego skarżącej wraz z matką są bezpodstawne. Okoliczności sprawy wskazują bowiem jednoznacznie na prowadzenie przez wskazane osoby wspólnego gospodarstwa domowego.
Tym samym twierdzenia zarówno skarżącej, jak i H. W. o prowadzeniu osobnych gospodarstw domowych nie są wiarygodne, a ustalenia organów administracji znajdują umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym.
W konsekwencji powyższego, w pełni zasadnym była konieczność ustalenia przez organy wysokości dochodów osiąganych przez H. W. (jako członka rodziny) jako okoliczność mająca wpływ na wysokość kryterium dochodowego, od którego spełniania uzależnione jest prawo do wnioskowanego świadczenia. Za dochód rodziny uważa się bowiem sumę miesięcznych dochodów w rodzinie (art.6 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej).
Nie złożenie natomiast przez skarżącą dokumentów dotyczących dochodów matki oznaczało brak współdziałania skarżącej zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Jak słusznie wskazało Kolegium ustalenie wysokości dochodu osoby ubiegającej się o zasiłek celowy z pomocy społecznej stanowi bowiem pierwszy wymóg, jaki musi organ orzekający w sprawie ustalić w ramach prowadzonego postępowania, ponieważ od tego uzależnione jest to, czy dana osoba może ubiegać się o przyznanie świadczenia na zasadach "ogólnych" (art.
- 39) czy "szczególnych" (art. 41 ustawy o pomocy społecznej).
Ponadto należy stwierdzić, że o istnieniu przesłanek do przyznania wnioskowanego świadczenia nie świadczy dołączona do skargi decyzja o przyznaniu skarżącej zasiłku okresowego. Przedmiotem kontroli w sprawie była wyłącznie decyzja w przedmiocie zasiłku celowego, co oznacza, iż Sąd nie może się wypowiadać co do prawidłowości wydawanych decyzji w innych sprawach, co więcej dotyczących innego rodzaju świadczenia. Co prawda jakkolwiek w sprawie II SA/Lu 208/11 znajduje się decyzja organu pierwszej instancji ze stycznia 2011 r. przyznająca skarżącej zasiłek celowy w kwocie 150 zł na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych, jednakże nie jest ona wiążąca dla Sądu, a tym bardziej organu który rozstrzygając w zakresie kolejnego (odrębnego) wniosku uprawniony jest do przyjęcia innego stanu faktycznego i formułowania na jego podstawie innej oceny prawnej.
Z tych też względów, w świetle całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego i wyżej wskazanych okoliczności, pomimo subiektywnych odczuć strony skarżącej, należało uznać podjęte w sprawie rozstrzygnięcie za prawidłowe.
W tym stanie rzeczy brak było podstaw do uwzględnienia skargi, a co za tym idzie podlegała ona oddaleniu, zgodnie z treścią art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).