Uzasadnienie
E. Z. (dalej jako skarżąca lub strona) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] listopada 2021 r., mocą której uchylono decyzję Wójta Gminy K. z [...] sierpnia 2021 r. o odmowie przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką A. Ł. i umorzono postępowanie pierwszej instancji w całości.
Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. Wójt Gminy K. odmówił stronie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub z innej pracy zarobkowej wnioskowanego na A. Ł.. Powodem rozstrzygnięcia było ustalenie, że niepełnosprawna A. Ł. pozostaje w związku małżeńskim z M. Ł., który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co uniemożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego córce niepełnosprawnej.
Od decyzji tej strona wniosła odwołanie.
Decyzją z [...] lutego 2021 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podzielając pogląd, że uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki sam jest niepełnosprawnym w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wykonywanie przez niego opieki.
Wnioskiem z [...] lipca 2021 r. (dat wpływu) strona ponownie zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką A. Ł..
Decyzją z [...] sierpnia 2021 r. Wójt Gminy K. ponownie odmówił przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Powodem rozstrzygnięcia było ustalenie (jak za pierwszym razem), że niepełnosprawna A. Ł. pozostaje w związku małżeńskim z M. Ł., który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz okoliczność posiadania przez stronę prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, co uniemożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego córce niepełnosprawnej.
W odwołaniu od decyzji strona podniosła zarzut naruszenia:
- - art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 23 KRO oraz art. 27 KRO przez ich błędną interpretację i niezasadne uznanie, że córce, na której spoczywa obowiązek alimentacyjny, rezygnującej z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad matką, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego;
- - art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego błędną interpretację i uznanie, że pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego przez skarżącą stanowi negatywne kryterium do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego;
- - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego błędną interpretację i pominięcie, iż w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego osoba uprawniona ma prawa wyboru jednego ze świadczeń.
Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz orzeczenie co do istoty sprawy przez ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Wydając zaskarżoną decyzje Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że organ pierwszej instancji przeprowadził już wcześniej postępowanie w sprawie przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego, co oznacza, że organ ten ponownie załatwił sprawę zakończoną wcześniej ostateczną decyzją administracyjną. Przemawiają za tym takie okoliczności jak złożenie obu wniosków przez tą samą stronę. Oba wnioski i obie sprawy miały ten sam przedmiot, to jest ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad A. Ł.. Podstawą wystąpienia przez stronę o przyznanie świadczenia było to samo orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wydane na stałe. Ze złożonego ponownie wniosku oraz załączników do niego nie wynika, aby stan faktyczny sprawy zmienił się w zakresie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia (ojciec strony nadal pracuje i nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności).
Tym samym nowa decyzja dotyczy sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, co zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. jest przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji. Z uwagi na to, że organ pierwszej instancji wydał decyzję w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości.
W skardze na decyzję organu odwoławczego strona zarzuciła mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez ich błędne zastosowanie i bezzasadne uznanie, iż wystąpiły przesłanki do umorzenia postępowania w przedmiotowej sprawie oraz niedopuszczalny był ponowny wniosek skarżącej o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką A. Ł. z uwagi na zapadłą już w dniu [...] lutego 2021 r. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz decyzję Wójta Gminy K. z [...] grudnia 2020 r.
Z uwagi na powyższe wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i ustalenie na rzecz skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 lipca 2021 r. ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Nadto wniosła o zwrot kosztów przedmiotowego postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że warunkiem wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia postępowania jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Tożsamość ta będzie istniała wówczas, gdy: występują te same podmioty w sprawie, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, a do tego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy.
W przedmiotowej sprawie zdaniem skarżącej nie występuje tożsamość przedmiotu oraz stanu faktycznego. Skarżąca w przedmiotowym postępowaniu ubiegała się o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego od lipca 2021 r., a wcześniej złożony wniosek obejmował okres co najmniej od grudnia 2020 r., co oznacza iż odmienne są czasookresy tych wniosków. Po drugie upływ czasu spowodował, iż zmienił się stan faktyczny oraz prawny w sprawie, a mianowicie sądy administracyjne jak również jednostki samorządowe przyznające świadczenia rodzinne zaczęły respektować kluczowy w przedmiotowej sprawie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Tytułem wstępu należy wskazać, że w związku z wnioskiem strony skarżącej i wobec braku sprzeciwu organu, sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.".
Poza brakiem udziału stron w tym trybie, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw w trybie zwykłym. W ramach tej kontroli, tak jak w każdym przypadku sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do zaskarżonych aktów lub czynności (art. 135 p.p.s.a.).
Stosownie zaś do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa.
Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę w oparciu o wyżej przywołane kryteria Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zaskarżone orzeczenie odpowiada bowiem przepisom prawa.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] listopada 2021 r. uchylająca decyzję Wójta Gminy K. z [...] sierpnia 2021 r. i umarzająca postępowanie organu pierwszej instancji, dotyczące przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Podstawę rozstrzygnięcia organu stanowił art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., zgodnie z którym, organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części.
W doktrynie, jak i orzecznictwie przyjmuje się, że organ odwoławczy może wydać decyzję, o której mowa w przepisie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., a więc uchylającą decyzję organu pierwszej instancji i umarzającą postępowanie w pierwszej instancji, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne stało się bezprzedmiotowe. Zasadniczo zgodnie przyjmuje się (vide: m.in. W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 167; podobnie: R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie 4, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2014 r.), że zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. jest zasadne w przypadku, gdy decyzja organu pierwszej instancji: została wydana w postępowaniu, które należało uznać za bezprzedmiotowe, została wydana na podstawie przepisu prawa materialnego, który utracił moc obowiązującą, dotyczy sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już decyzją ostateczną, a także w przypadku, kiedy nie istnieje już podmiot, który wszczął postępowanie, a rodzaj sprawy administracyjnej wyklucza wstąpienie na miejsce tego podmiotu jego następców prawnych.
Jednocześnie w doktrynie i judykaturze przyjmuje się zgodnie, iż bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Podkreślić należy, że umorzenie postępowania z powodu bezprzedmiotowości jest obligatoryjne oraz, że decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron i jest równoznaczna z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy oraz kończy jej zawisłość w danej instancji (vide: m.in. wyrok NSA z 24 września 2014 r., sygn. akt I OSK 1317/13).
Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy, zdaniem Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób prawidłowy uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy K. i umorzyło postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że decyzja organu pierwszej instancji z [...] sierpnia 2021 r. została wydana w sprawie rozstrzygniętej już inną decyzją ostateczną, co jak wskazano wyżej stanowi jeden z przypadków zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Nie ma bowiem prawnych możliwości wielokrotnego rozstrzygania tej samej kwestii, tj. wydania dwóch decyzji w tej samej sprawie.
Zgodnie bowiem z zasadą trwałości decyzji ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną jest możliwe tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie. Natomiast ponowne orzekanie w tej samej sprawie pomimo pozostawania w obrocie prawnym pierwotnej decyzji powoduje nieważność decyzji późniejszej (res iudicata). Przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. ma natomiast zastosowanie, gdy istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna.
Co natomiast należy podkreślić, tożsamość spraw zaś będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Wszystkie wymieniona elementy wystąpiły natomiast w przedmiotowej sprawie. Zauważyć bowiem należy, że zarówno w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzja Kolegium z [...] lutego 2021 r., jak i w postępowaniu zakończonym uchyloną decyzją organu pierwszej instancji z [...] sierpnia 2021 r., zachodzi tożsamość spraw we wszystkich wyżej wskazanych aspektach (podmiotowym, przedmiotowym, prawnym i niezmienionym stanie faktycznym).
Bezsporne bowiem jest, że w obu postępowaniach występują te same podmioty (skarżąca jako wnioskodawca i jej matka jako osoba wymagająca opieki), występuje ten sam przedmiot sprawy, tj. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, sprawa opiera się na tej samej podstawie prawnej, tj. na art. 17 ustawy z dnia [...] listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, a także występuje tan sam stan faktyczny w postaci przeszkody do przyznania wnioskowanego świadczenia wyrażonej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ww. ustawy, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W sprawie bezsporne jest, że matka skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kwestia ta nie uległa jakiejkolwiek zmianie od czasu wydania w sprawie decyzji kończącej postępowania w zakresie pierwszego wniosku.
W tym miejscu jednocześnie należy podkreślić, że nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy argumentacja podnoszona w skardze. Ani okres od jakiego skarżąca domagała się przyznania przedmiotowego świadczenia, ani wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 nie stanowiły o możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.
Mianowicie zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Przepis ten nie określa zatem przesłanek przyznania świadczenia lecz wyłącznie sposób ustalenia daty początkowej jego przyznania, co uzależnionej jest już od samego wnioskodawcy. Kwestia ta jako wtórna nie ma żadnego wpływu na sposób rozumienia wyżej przedstawionej tożsamości sprawy. Na przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie ma bowiem wpływu data złożenia wniosku, lecz muszą zostać spełnione wszystkie warunków do jego przyznania, które - co jest bezsporne - nie zostały spełnione w całości.
Również kwestia daty powstania niepełnosprawności nie miała w sprawie znaczenia i nie stanowiła nigdy przedmiotu sporu między stronami. Z tej przyczyny wejście w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 i jego respektowanie w orzecznictwie sądów administracyjnych nie miało żadnego znaczenia dla przedmiotowej sprawy.
W tych okolicznościach Sąd uznał, że zarzuty skargi nie zdołały podważyć legalności zaskarżonej decyzji, bowiem w opisanym stanie rzeczy wykluczona była możliwość dalszego prowadzenia drugiego postępowania w tej samej sprawie. W konsekwencji, organ odwoławczy zobowiązany był do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., co też prawidłowo uczynił.
Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.