Uzasadnienie
Decyzją z [...] grudnia 2024 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) oraz art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm., dalej: u.ś.r.) po rozpoznaniu odwołania H. W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Ł. z [...] listopada 2023 r., znak: [...] odmawiającą przyznania H. W. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką T. F..
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium podniosło, że matka strony T. F. legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. z [...] sierpnia 2023 r., znak: [...] o znacznym stopniu niepełnosprawności na okres do 31 sierpnia 2024 r. Ponadto H. W. nie mieszka razem z matką, ale odwiedza ją codziennie, spędzając z nią kilka godzin, a w razie potrzeby nawet cały dzień. Wykonuje przy matce wiele czynności dnia codziennego. Pomaga jej przy ubieraniu, kąpieli, przygotowuje posiłki, dba o czystość w mieszkaniu, wykupuje lekarstwa, utrzymuje porządek, sprząta oraz pierze.
Następnie Kolegium stwierdziło: H. W. bez pomocy córki nie jest w stanie w związku ze swoją niepełnosprawnością samodzielnie egzystować. Wymaga pomocy ze strony córki, która sprawuje bezpośrednią opiekę nad swoją matką. Jest dużym wsparciem dla swojej matki, co jej matka w wywiadzie potwierdziła. W związku z powyższym brak jest podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego H. W.. Wystąpienie powyższej przesłanki negatywnej określonej w w/w przepisie ustawy [art. 17 ust. 1 u.ś.r.] wyłącza możliwość przyznania H. W. świadczenia pielęgnacyjnego na matkę T. F.".
W dalszej części uzasadnienia Kolegium stwierdziło, że art. 17 ust. 1b u.ś.r., w oparciu o który organ pierwszej instancji odmówił skarżącej przyznania żądanego świadczenia, był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z 21 października 2014 r., K 38/13 (Dz. U. z 2014 r. poz. 1443) orzekł o jego niezgodności z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Kolegium następnie skonstatowało, że "nie jest jednak przeszkodą powyższy wyrok TK, ale z innych przesłanek zostało nie uwzględnione odwołanie".
Kolegium powtórzyło następie, że wnioskodawczyni "mieszka w innym mieszkaniu (innym bloku), które dzieli ze swoim mężem. Matka jej zaś mieszka z synem Z. F. i prowadzi z nim wspólnie gospodarstwo domowe. Syn T. F. posiada orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu znacznym. Utrzymują się z renty z KRUS".
Skargę na tę decyzję wniosła H. W., zarzucając:
- I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w całości materiału dowodowego i nieuwzględnienie, że skarżąca długotrwale i w sposób ciągły sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką, a tym samym spełnia przesłanki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, w tym poprzez błędne ustalenie, że H. W. bez pomocy córki nie jest w stanie w związku ze swoją niepełnosprawnością samodzielnie egzystować. Wymaga pomocy ze strony córki, która sprawuje bezpośrednią opiekę nad swoją matką", podczas gdy H. W. (skarżąca) nie jest osobą niepełnosprawną, a to matka skarżącej nie jest w stanie samodzielnie egzystować z uwagi na niepełnosprawność oraz poprzez błędne ustalenie, że skarżąca opiekuje się matką na odległość, podczas gdy faktycznie skarżąca opiekuje się swoją matką osobiście co najmniej kilka godzin dziennie codziennie,
- 2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w całości materiału dowodowego i błędne stwierdzenie, że wystąpiła negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego,
- 3) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak umożliwienia skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów,
- 4) art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyczerpujące i nieprzekonujące wyjaśnienie motywów wydanego rozstrzygnięcia,
- 5) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona w całości.
- II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:
- 1) art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez błędne uznanie, że nie zachodził związek przyczynowy pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i niemożliwością podjęcia pracy zarobkowej, co skutkowało nieprzyznaniem skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego,
- 2) art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez błędne uznanie, że skarżąca nie ma prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z brakiem zamieszkania ze swoją matką i brakiem całodobowej opieki nad nią,
- 3) art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez nieprawidłowe zastosowanie i uznanie przez organ I instancji, że nie została spełniona przesłanka wymieniona w tym przepisie, podczas gdy zgodnie z aktualnym orzecznictwem ta przesłanka powinna zostać pominięta,
- 4) art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a/ u.ś.r. poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka uniemożliwiająca uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego.
W związku z tym skarżąca zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji, uchylenia utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), gdyż strony wniosły o rozpoznanie sprawy w tym trybie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.
Materialnoprawną podstawę jej wydania stanowi art. 17 ust. 1 u.ś.r., w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W pierwszej kolejności należy jednak wskazać, że podstawą odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego nie mogła być wynikająca z art. 17 ust. 1b u.ś.r. przesłanka wieku powstania niepełnosprawności u osoby, nad którą jest sprawowana opieka z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., (K 38/13). Orzecznictwo sądów administracyjnych na tle skutków tego wyroku jest już tak ugruntowane, że powtarzanie tych argumentów jest w tym miejscu zbędne. Nie sposób jednak ustalić stanowiska Kolegium w tym zakresie, ponieważ w uzasadnieniu decyzji organ ten wprawdzie stwierdził, że "nie jest jednak przeszkodą powyższy wyrok TK [z 21 października 2014 r., K 38/13], ale z innych przesłanek zostało nie uwzględnione odwołanie", ale następnie podkreślił, że nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności matki skarżącej, co stanowi jedną z przesłanek negatywnych przyznania świadczenia stronie (s. 4 uzasadnienia decyzji).
Zauważyć też trzeba, że skoro organ pierwszej instancji uznał, że odmowę przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego uzasadnia m.in. niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r., zupełnie niezrozumiałe jest następujące stwierdzenie Kolegium: "Na tej podstawie organ I instancji przyjął, że niepełnosprawność T. F. nie powstała później niż do 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednakże nie później niż do ukończenia 25 roku życia, czyli niepełnosprawność w/w powstała w późniejszym okresie, stwierdzając tym samym, że nie zachodzą negatywne przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego" (s. 2 uzasadnienia decyzji).
Podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego organ odwoławczy zdaje się upatrywać również w tym, że skarżąca nie mieszka z wymagającą opieki matką, a tym samym nie sprawuje nad nią całodobowej opieki. Określenie "zdaje się" zostało przez Sąd użyte celowo, ponieważ z uzasadnienia decyzji Kolegium nie sposób tego jednoznacznie wywnioskować. Kolegium stwierdziło bowiem: H. W. bez pomocy córki nie jest w stanie w związku ze swoją niepełnosprawnością samodzielnie egzystować. Wymaga pomocy ze strony córki, która sprawuje bezpośrednią opiekę nad swoją matką. Jest dużym wsparciem dla swojej matki, co jej matka w wywiadzie potwierdziła.
W związku z powyższym, brak jest podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego H. W.. Wystąpienie powyższej przesłanki negatywnej określonej w w/w przepisie ustawy [art. 17 ust. 1 u.ś.r.] wyłącza możliwość przyznania H. W. świadczenia pielęgnacyjnego na matkę T. F.". Pominąwszy już fakt, że Kolegium omyłkowo wskazało na H. W. jako na osobę wymagającą opieki, to powyższy wywód jest po prostu nieracjonalny, wymyka się wszelkim zasadom argumentacji i jako taki nie może być przyjęty jako zgodny z prawem.
Poza tym stanowisko to jest co najmniej przedwczesne, bowiem zostało wyrażone bez przeprowadzenia jakiejkolwiek analizy materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy i bez dokonania wyczerpującej oceny spełnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w kontekście art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, stąd przyznanie tego świadczenia wymaga niebudzącego wątpliwości ustalenia zakresu sprawowanej opieki oraz związku rezygnacji z zatrudnienia bądź niepodejmowania zatrudnienia z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sam fakt legitymowania się przez członka rodziny orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie gwarantuje automatycznie uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakres sprawowanej opieki musi być tego rodzaju, że obiektywnie wyklucza możliwość jakiegokolwiek zarobkowania, nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy. Świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane, gdy rezygnacja z pracy nie jest ściśle powiązana z koniecznością sprawowania stałej i długotrwałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (zob. wyroki NSA z: 23 października 2020 r., I OSK 1148/20, 21 września 2023 r., I OSK 1740/22, 18 października 2023 r. i I OSK 1875/22).
W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że matka skarżącej dysponuje orzeczeniem, na podstawie którego została uznana za osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności w rozumieniu art. 3 pkt 21 u.ś.r. Obowiązkiem organu odwoławczego, na którym ciąży obowiązek rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie (art. 15 k.p.a.), było zatem wnikliwe rozważenie, czy konieczność sprawowania opieki nad matką przez skarżącą uniemożliwiała jej podjęcie zatrudnienia. Należało zatem ocenić, czy w sprawie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia a koniecznością sprawowania przez nią opieki nad niepełnosprawną matką. Wprawdzie Kolegium nie posiada medycznej wiedzy specjalistycznej uprawniającej do kwestionowania orzeczeń innych organów orzekających w przedmiocie stopnia niepełnosprawności, ale organ ten ma obowiązek ocenić spełnienie opisanej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w kontekście całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, to jest zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wyczerpująca i wnikliwa ocena w tym zakresie powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a.
Nie ulega wątpliwości Sądu, że Kolegium nie dochowało tych wymagań w sprawie w odniesieniu do oceny spełnienia omawianej przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia, gdyż ograniczyło się w tym zakresie do lakonicznego przywołania ustaleń organu pierwszej instancji oraz do stwierdzenia, że w sprawie "występowały negatywne przesłanki wykluczające możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego córce H. W. na niepełnosprawną matkę T. F." (s. 4 uzasadnienia decyzji). Sądowi z urzędu jest wiadome, że analogiczne wady zawierała decyzja Kolegium z [...] listopada 2023 r., znak: [...], która została uchylona wyrokiem tutejszego Sądu z 13 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 15/24.
W tej sytuacji nie budzi wątpliwości, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle tych przepisów organ odwoławczy jest zobowiązany wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierował się, podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie oraz wyczerpująco i w sposób spójny (logicznie niesprzeczny) uzasadnić wszystkie okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Opisane wyżej uchybienia nie pozwalały na prawidłowe prześledzenie przyjętego w zaskarżonej decyzji toku rozumowania organu, a w konsekwencji uniemożliwiły Sądowi należytą kontrolę legalności tej decyzji.
Z uwagi na opisane wyżej uchybienia zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., Sąd uchylił jedynie zaskarżoną decyzję, uznając, że w sposób wystarczający zabezpieczy to interes prawny skarżącej. Organ odwoławczy ponownie bowiem oceni materiał dowodowy sprawy, a w razie potrzeby przeprowadzi uzupełniające postępowanie dowodowe, do czego jest upoważniony na podstawie art. 136 k.p.a.
Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym wyroku. Obowiązkiem Kolegium będzie dokonanie wnikliwej i wyczerpującej oceny zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, a razie potrzeby - jego uzupełnienie. Organ odwoławczy rozstrzygnie sprawę, pamiętając, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest możliwe wyłącznie, gdy zostanie ustalone w sposób niebudzący wątpliwości, że pomiędzy sprawowaną przez wnioskodawczynię opieką nad osobą wymagającą opieki a rezygnacją przez nią z podjęcia zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia istnieje bezpośredni związek przyczynowy. Niewątpliwie bowiem samo pozostawanie w gotowości do zapewnienia wsparcia niepełnosprawnej osobie bliskiej nie przesądza, że wnioskodawca z powodu opieki nad tą osobą, zmuszony został do tego, aby zrezygnować całkowicie z aktywności zawodowej, także w niepełnym wymiarze czasu pracy.
Legitymowanie się stosownym orzeczeniem przez osobę wymagającą opieki stanowi tylko jedną z przesłanek ustawowych uzasadniających ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Dla przyznania tego świadczenia wymagane jest stwierdzenie, że bez opieki sprawowanej nad bliskim niepełnosprawnym przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zdrowie i życie osoby niepełnosprawnej byłoby zagrożone, a osoba świadcząca tę opiekę musiała zrezygnować w całości z aktywności zawodowej, gdyż ta aktywność uniemożliwiałaby jej należyte sprawowanie opieki z uwagi na jej wymagany zakres. Uzasadnienie decyzji Kolegium powinno w sposób wyczerpujący odnosić się do wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, odpowiadając w pełni rygorom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a.
Z tych względów Sąd orzekł, jak w sentencji.