Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z 2 lutego 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie działając na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez W. K. (dalej także jako: "skarżący" lub "strona"), od decyzji Wójta Gminy Dorohusk z 27 października 2022 r. odmawiającej przyznania dodatku węglowego.
Zaskarżone postanowienie została wydana na gruncie następującego stanu sprawy.
Decyzją z 27 października 2022 r. organ pierwszej instancji odmówił przyznania skarżącemu dodatku węglowego, z uwagi na okoliczność złożenia deklaracji dotyczącej źródła ogrzewania po terminie wskazanym w ustawie o dodatku węglowym, tj. po 11 sierpnia 2022 r.
Od decyzji tej skarżący 15 grudnia 2022 r. wniósł odwołanie podnosząc, że wniosek o przyznanie dodatku węglowego złożył poprzez platformę ePUAP i zgodnie z obowiązującymi zasadami odpowiedź powinna mu zostać udzielona w ustawowym terminie na jego skrzynkę ePUAP (nie zaznaczył opcji "wyślij pocztą tradycyjną"). Żadnej decyzji jednak nie otrzymał, dopiero w odpowiedzi na jego pismo z 2 listopada 2022 r. zawierające zapytanie o stan sprawy otrzymał 13 grudnia 2022 r. decyzję odmowną datowaną na 27 października 2022 r. Jak dodał, nieruchomość wskazaną we wniosku o przyznanie dodatku węglowego odziedziczył po matce, a dofinansowanie na zakup węgla miało zostać przeznaczone na przygotowanie siedliska do celów mieszkaniowych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze przywołanym na wstępie postanowieniem stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Jak argumentowało, warunkiem skuteczności czynności procesowej, jaką jest wniesienie odwołania, jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania, wynoszącego 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Jak wskazało, decyzję organu pierwszej instancji doręczono skarżącemu w trybie zastępczym na podstawie art. 44 k.p.a. opierającym się na domniemaniu prawnym, że dotarła ona do rąk adresata. Powyższe było konsekwencją, braku możliwości doręczenia przesyłki pod prawidłowo oznaczonym adresem zamieszkania skarżącego. Spowodowało to zastosowanie art. 44 k.p.a. i rozpoczęcie realizowania przewidzianych w nim czynności, tj. złożenie przesyłki w urzędzie pocztowym i pozostawienie skarżącemu powiadomień o tym fakcie (pod wskazanym adresem). Pierwsze z powiadomień pozostawiono 2 listopada 2022 r., powtórne zaś 10 listopada 2022 r. Potwierdzają to adnotacje umieszczone na znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy kopercie, w której nadano przesyłkę. Decyzja została zwrócona do nadawcy w związku z jej niepodjęciem przez adresata.
W tej sytuacji - zdaniem Kolegium - termin na złożenie odwołania rozpoczął swój bieg 17 listopada 2022 r. i zakończył 1 grudnia 2022 r. Zatem odwołanie strony złożone 15 grudnia 2022 r. - zostało złożone z uchybieniem czternastodniowego terminu. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji organu pierwszej instancji.
Powyższe postanowienie strona zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazując, że decyzja dotycząca wniosku o dodatek węglowy powinna zostać wysłana do niego poprzez platformę ePUAP. Składając wniosek przez ePUAP nie zaznaczał bowiem możliwości prowadzenia korespondencji drogą pocztową. Przesłanie natomiast korespondencji drogą pocztową było niezgodne z obowiązującymi zasadami, co pozbawiło go możliwości złożenia odwołania w terminie, bądź powtórnego wniosku zgodnie z nowo obowiązującymi przepisami. Jak zaznaczyła, popełnienie tego błędu potwierdza reakcja organu pierwszej instancji, który 13 grudnia 2022 r. doręczył mu za pośrednictwem ePUAP decyzję w sprawie. Dopiero ten fakt pozwolił mu na zapoznanie się z jej treścią, co oznacza, że doręczenie decyzji nastąpiło z chwilą otrzymania jej przez platformę ePUAP, czyli 13 grudnia 2022 r. Tym samym przywoływany przez Kolegium art. 44 k.p.a. nie mógł mieć w sprawie zastosowania. Wszelkie kierowane do niego pisma powinny bowiem być doręczane poprzez platformę ePUAP.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę zważył, co następuje
W pierwszej kolejności należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.". Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Poza brakiem udziału stron w tym trybie, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw w trybie zwykłym. W ramach tej kontroli, tak jak w każdym przypadku sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do zaskarżonych aktów lub czynności (art. 135 P.p.s.a.).
W przypadku kontroli postanowień to sąd na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a., zobligowany jest do uwzględnienia skargi w przypadku stwierdzenia: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy zasadnie, w świetle ustalonego stanu faktycznego sprawy, organ odwoławczy stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez skarżącego odwołania, od decyzji Wójta Gminy Dorohusk z 27 października 2022 r. odmawiającej przyznania mu dodatku węglowego.
Zdaniem Sądu, w tak przedstawionym sporze nie sposób przyznać racji organowi.
Jak bowiem wynika z przepisu art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
Oczywiście rację ma organ wskazując, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości, niż wydanie postanowienia przewidzianego w art. 134 k.p.a. Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego i nawet nieznaczne przekroczenie terminu do wniesienia odwołania zobowiązuje organ do stwierdzenia uchybienia terminu do jego wniesienia.
Zważyć jednak należy, że w świetle powyższej regulacji organ odwoławczy, orzekając na podstawie art. 134 k.p.a., obowiązany jest ustalić dwie okoliczności: datę doręczenia decyzji stronie oraz datę wniesienia przez nią odwołania (por. np. postanowienia NSA z 23 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2573/17 i 24 września 2020 r. sygn. akt I OSK 452/20). Uchybienie terminu do wniesienia odwołania musi być jednoznaczne i mieć pełne oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy. Warunkiem wydania postanowienia jest w pierwszej kolejności bezsporne ustalenie daty, w której organ skutecznie (podkreślenia Sądu) doręczył stronie decyzję wydaną w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, bowiem bieg terminu do wniesienia odwołania rozpoczyna się dopiero wtedy, gdy doręczenie było prawidłowe. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Rozstrzygające znaczenia ma, zatem ustalenie w jakiej dacie decyzja organu pierwszej instancji z 27 października 2022 r. została prawidłowo i skutecznie doręczona skarżącemu.
W analizowanej sprawie organ przyjął, że skuteczne doręczenie decyzji organu pierwszej instancji z 27 października 2022 r. nastąpiło 16 listopada 2022 r. w trybie art. 44 § 1-4 k.p.a., (tzw. fikcja doręczenia), wskazując jednocześnie, że przesyłka zawierająca decyzję była awizowana po raz pierwszy 2 listopada 2022 r. Powyższe stanowisko w pełni znajduje potwierdzenia w aktach sprawy (k. 11 akt adm.).
Organ odwoławczy nie dostrzegł jednak - całkowicie pomijając argumentacje strony - że w sprawie brak było podstaw do doręczenia skarżącemu decyzji za pośrednictwem operatora pocztowego przesyłką rejestrowaną.
W sprawie bezspornym bowiem jest, że wniosek wszczynający postępowanie został złożony przez skarżącego za pośrednictwem platformy ePUAP.
W obecnym stanie prawnym przepis art. 63 § 1 k.p.a. dopuszcza składanie podań elektronicznych. Dokument elektroniczny stał się równorzędnym sposobem wniesienia podania z dokumentem "na piśmie" oraz innymi formami wymienionymi w art. 63 § 1 k.p.a. Dla organu administracji publicznej regulacja ta oznacza obowiązek przyjmowania podań składanych ze wszystkimi tego skutkami w tym związanymi również z doręczaniem pism. Innymi słowy, w przypadku zainicjowania postępowania za pośrednictwem platformy ePUAP wszelka korespondencja (w tym także decyzja) powinna być kierowana do strony także za pomocą platformy ePUAP, a nie w formie pisemnej.
Zasady doręczania pism w postępowaniu administracyjnym regulują przepisy art. 39 - 49 k.p.a. Na podstawie art. 39 k.p.a., organ administracji publicznej ma kilka możliwości doręczenie pism: w formie elektronicznej, w siedzibie organu, przez operatora wyznaczonego z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy, a także przesyłką rejestrowaną. Przy czym w obecnym stanie prawnym zasadą powinno być doręczanie pism na adres do doręczeń elektronicznych, chyba że doręczenie następuje na konto w systemie teleinformatycznym organu albo w siedzibie organu.
Zasady doręczania pism drogą elektroniczną zostały unormowane w art. 391 k.p.a., który stanowi, że w przypadku doręczenia w sposób, o którym mowa w art. 39 § 1, pisma doręcza się stronie lub innemu uczestnikowi postępowania na:
- 1) adres do doręczeń elektronicznych wpisany do bazy adresów elektronicznych, o której mowa w art. 25 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, zwanej dalej "bazą adresów elektronicznych", a w przypadku pełnomocnika - na adres do doręczeń elektronicznych wskazany w podaniu, albo
- 2) adres do doręczeń elektronicznych powiązany z kwalifikowaną usługą rejestrowanego doręczenia elektronicznego, za pomocą której wniesiono podanie, jeżeli adres do doręczeń elektronicznych strony lub innego uczestnika postępowania nie został wpisany do bazy adresów elektronicznych.
Zgodnie więc art. 391 pkt 1 i 2 k.p.a. organ miał obowiązek doręczać pisma za pomocą środków komunikacji elektronicznej.
Sąd zauważa, że orzecznictwo dopuszcza doręczanie tradycyjne, ale tylko w przypadku braku skuteczności uprzedniego doręczenia elektronicznego (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., sygn.. akt II OSK 2629/15).
Z akt rozpoznawanej sprawy nie wynika natomiast, aby doręczanie elektroniczne było z jakiś przyczyn niemożliwe lub bezskuteczne. Skarżący składał natomiast pisma za pomocą platformy ePUAP, a więc organ dysponował możliwościami technicznymi pozwalającymi na doręczanie mu pism w formie elektronicznej, stosownie do art. 391 k.p.a. W taki też sposób organ pierwszej instancji postąpił doręczając skarżącemu 13 grudnia 2022 r. za pośrednictwem platformy ePUAP (k. 8 i 9 akt admin.) wydaną przez siebie decyzję. W związku z tym jedynie tę datę - 13 grudnia 2022 r. - należy uznać za datę doręczenia skarżącemu decyzji organu pierwszej instancji. W tym dniu doszło bowiem do skutecznego, bo zgodnego z prawem doręczenia skarżącemu decyzji. Pierwotne doręczenie decyzji skarżącemu za pośrednictwem poczty - na co powołuje się organ odwoławczy - uznać należy za wadliwe i nie rodzące skutków prawnych.
Sąd orzekający w sprawie podziela pogląd wyrażony w postanowieniu NSA z 15 września 2011 r. sygn. akt II GSK 1761/11, że "adresat pisma nie powinien ponosić jakichkolwiek negatywnych konsekwencji niezawinionych przez siebie uchybień przy doręczaniu mu korespondencji, będących wynikiem zaniedbań organu lub podmiotu dokonującego doręczenia".
Pamiętać bowiem należy, że decyzja administracyjna zaczyna funkcjonować w obrocie prawnym od momentu jej skutecznego doręczenia, o czym przesądza art. 110 k.p.a. Moment skutecznego doręczenia decyzji stronie ma zatem dwojakie znaczenie dla dalszego przebiegu postępowania administracyjnego. Po pierwsze, z tą chwilą decyzja zaczyna wiązać organ, który ją wydał i jednocześnie dopiero od tego momentu może zostać zaskarżona we właściwy sposób. Tym samym decyzja administracyjna, chociaż podpisana przez organ, który ją wydał, nie wchodzi do obrotu prawnego i nie wywołuje żadnych skutków prawnych przed jej doręczeniem lub ogłoszeniem stronie (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2012 r., sygn.. akt I OSK 1333/11). A zatem, decyzja wywołuje skutki prawne nie z chwilą jej wydania w dacie podanej w decyzji, lecz z datą prawidłowego doręczenia stronie. Decyzja niedoręczona stronie jest decyzją nieistniejącą w obrocie prawnym, nie określa praw ani obowiązków strony, w tym prawa do wniesienia odwołania, skutkiem czego termin przewidziany do jego wniesienia nie rozpoczyna biegu (por. wyrok NSA z 31 marca 2016 r., sygn.. akt I GSK 1419/14).
Jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy nie można uznać, iż przedmiotowa decyzja nie została w ogóle doręczona i przez to nie weszła do obrotu prawnego. Jak już wskazano decyzja ta został przesłana skarżącemu 13 grudnia 2022 r. za pośrednictwem platformy ePUAP, a więc dopiero w tym dniu doszło do jej doręczenia. Właśnie ta data przekazania przesyłki stronie ma rozstrzygające znaczenie dla ustalenia początkowej daty biegu terminu do wniesienia odwołania. Skoro tak, to nie może budzić wątpliwości, że odwołanie wniesione przez skarżącego 15 grudnia 2022 r. zostało wniesione z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a.
Biorąc powyższe pod uwagę należało uznać, że zaskarżone postanowienie nie odpowiada prawu, gdyż zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 39 § 1 i 2 k.p.a., art. 391 pkt 1 i 2 k.p.a., art. 44 § 1 - 4 k.p.a., a w konsekwencji również art. 134 k.p.a.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Rozpatrując sprawę ponownie organ odwoławczy będzie zobowiązany do uwzględnienia stanowiska Sądu wyrażonego w niniejszym uzasadnieniu i uznając, że odwołanie zostało wniesione w terminie dokona jego merytorycznego rozpoznania.