Uzasadnienie
Decyzją z 10 stycznia 2023 r., znak: SKO.41/6397/OS/2G22, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (dalej: SKO) utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy [...] z 19 października 2021 r., Nr OPS.450.51.2021 o odmowie przyznania T. W. (dalej: skarżąca) specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup opału.
W uzasadnieniu tej decyzji SKO szczegółowo opisało przebieg postępowania i wyjaśniło, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek skarżącej z 21 września 2021 r. o przyznanie zasiłku celowego z przeznaczeniem na opał.
SKO wskazało, że na podstawie złożonej przez skarżącą karty informacyjnej organ I instancji ustalił, że prowadzi ona samodzielne gospodarstwo domowe, zajmuje pokój i pomieszczenie gospodarcze ogrzewane centralnym ogrzewaniem, które dogrzewa również pokój jej męża Z. W., z którym pozostaje w separacji. Prowadzą oni odrębne gospodarstwa domowe, choć mieszkają w jednym budynku, wspólnie korzystają z korytarza i łazienki, mąż pomaga skarżącej tylko w sprawach urzędowych, a w pracach domowych nie udziela jej pomocy. Dochód skarżącej w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku tj. w sierpniu 2021 r. wyniósł łącznie 1305,96 zł. Skarżąca jest osobą przewlekle chorą: od 9 lipca 2020 r. legitymuje się orzeczeniem ZUS o niezdolności do samodzielnej egzystencji, a 13 lipca 2021 r. została zaliczona przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności [...] do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W związku z tym, że dochód skarżącej przekroczył kryterium dochodowe wynoszące 701 zł, organ I instancji stwierdził brak podstaw do przyznania jej zasiłku celowego na podstawie art. 39 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm., dalej jako "u.p.s".) i badał, czy istnieją przesłanki do przyznania jej specjalnego zasiłku celowego z pominięciem tego kryterium, tj. na podstawie art. 41 u: p.s. Wyjaśnił, że zgodnie z tym przepisem, taki zasiłek może być przyznany w szczególnie uzasadnionym przypadku i uznał, że sytuacja skarżącej nie może być uznana za szczególną. Stwierdził, że skarżąca jest sprawna fizycznie, nie ma poważniejszych problemów z poruszaniem się, jest systematycznie widywana w sklepie w centrum Niemiec, samodzielnie nosi siatki, chodzi również do biblioteki.
Korzysta ze wsparcia z pomocy społecznej od 30 lat - do sierpnia 2020 r. organ przyznawał jej świadczenia pieniężne, gdyż jej dochód był niższy niż obecnie i wynosił 1.025.00 zł (skarżąca pobierała wyłącznie emeryturę). Łącznie w 2020 r. otrzymała świadczenia w wysokości 2.550 zł, czyli 212,50 zł miesięcznie. Jej sytuacja materialna poprawiła się po uzyskaniu orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności w lipcu 2020 r., w związku z którym przyznano jej dodatek pielęgnacyjny - 239,66 zł i świadczenie uzupełniające 500 zł, w konsekwencji jej dochód wzrósł o 739,66 É. Zwiększyły się więc jej możliwości finansowe i zdaniem organu I instancji powinna tak gospodarować swoimi środkami, by pokryć swoje podstawowe niezbędne wydatki. Poza tym organ ten stwierdził, że jej sytuacja nie może być uznana za szczególną, ponieważ nie udokumentowała znacznych wydatków. W 2021 r. wpłynęły do organu dwie faktury za zakupione lekarstwa na kwotę 104,09 zł i 153,07 zł, natomiast skarżąca nie przedstawiła faktur czy rachunków wskazujących na Ponoszenie wysokich kosztów utrzymania.
W odwołaniu skarżąca wskazywała "na systematyczne leczenie, brak usług opiekuńczych z winy "GOPS" ("Nie ma agencji opiekuńczej w Gminie [...], nie ma ofert od podmiotów wykonawczych, "patologia w tym zmowa jakichś swoich opiekunek z gminy do farsy za 28zł/godz. z L., [...], [...] plus [...] w pisaniu notatek - oświadczeń na szkodę zagraża życiu!), co jej zdaniem stanowi szczególny przypadek". Skarżąca podniosła, że "wciskanie usług opiekuńczych ze świadomością, że nie będą świadczone (organ) tłumaczy odmowy przyznania świadczenia pieniężnego na ich opłacenie". Zarzuciła też, że nie obliczono dochodu zgodnie z prawem, niski budżet OPS, inne podobne rzeczy nie są dowodem, nie obliczono wydatków podanych w karcie z 21 września 2021 r. ".
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, przedstawiło zasady przyznawania pomocy społecznej i przytoczyło treść przepisów art. 7, 8, 39 i 41 u.p.s. SKO wyjaśniło, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza 701 zł (od 1 stycznia 2022 r. - 776 zł). W świetle art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s., do dochodu wlicza się dodatek pielęgnacyjny, natomiast nie wlicza się świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w art. I ust. 1 ustawy z 31 lipca 2019 r. o świadczeniu uzupełniającym dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji (Dz.U. 2022 r., poz. 1006). Organ odwoławczy podzielił dokonane przez organ I instancji ustalenie dochodu skarżącej (1.305,96 zł, w tym emerytura 1.066,30 zł i dodatek pielęgnacyjny 239,66 zł) i wyjaśnił, że do dochodu nie wlicza się wypłacanego przez ZUS świadczenia uzupełniającego (500 zł), to samo dotyczy komorniczego zajęcia emerytury w wysokości 150,23 zł. Zatem dochód skarżącej wyliczony zgodnie z art. 8 u.p.s. to kwota 1.305,66 zł, która przekracza wskazane kryterium dochodowe.
Jednocześnie SKO wyjaśniło, że rozważając, czy skarżącej przyznać specjalny zasiłek celowy na podstawie art. 41 u.p.s., uwzględniało pełną kwotę środków finansowych będących w dyspozycji skarżącej tj. 1.655,73 zł miesięcznie, a więc łącznie ze świadczeniem uzupełniającym.
SKO wyjaśniło, że w orzecznictwie sądów administracyjnych pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" interpretowane jest jako sytuacja oczywiście nadzwyczajna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, wynikająca ze zdarzeń niecodziennych. Do takich sytuacji nie należy obiektywnie niski (choć przekraczający kryterium ustawowe) dochód powiązany z dysfunkcją w postaci niepełnosprawności i przewlekłych schorzeń, czy niezadowalające warunki mieszkaniowe. Również powołanie się na pogorszający się stan zdrowia (w tym zmianę stopnia niepełnosprawności), trwałą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji, nie wyczerpuje przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku.
SKO wyjaśniło, że ze względu na stan pandemii ustalano sytuację skarżącej stosując art. 15o ust. 1 i ust. la ustawy z 2 marca 2020 o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVlD-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, który zwalniał organ z obowiązku przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji, umożliwiając prowadzenie postępowania wyjaśniającego za pomocą innych instrumentów prawnych i środków dowodowych.
W związku z tym, że niemożliwe okazało się przeprowadzenie rozmowy telefonicznej ze skarżącą, dokonano niezbędnych ustaleń na podstawie karty informacyjnej, złożonej przez nią wraz z wnioskiem 22 września 2021 r. oraz na podstawie załączonych do karty dokumentów, tj. kopii oświadczenia z 17 sierpnia 2020 r. oraz trzech odcinków emerytury za lipiec, sierpień i wrzesień 2021 r.
Kolegium, podobnie jak organ I instancji, uznało że w sytuacji skarżącej nie występuje szczególnie uzasadniony przypadek, stwierdzając, że "Środki finansowe będące w jej dyspozycji pozwalają jej na zakup we własnym zakresie opału (okres grzewczy występuje co roku i należy przewidzieć określone wydatki na ten cel):
Wydatki są wydatkami stałymi miesięcznymi lub sezonowymi, których ponoszenie nie kwalifikuje się jako szczególnie uzasadniony przypadek. Również pogorszenie zdrowia następujące stopniowo, nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku.
Okoliczności te nie mają charakteru nagłego, niecodziennego czy też nadzwyczajnego, a twierdzenie o ponoszeniu kosztów prywatnie świadczonych na jej rzecz usług opiekuńczych pozostaje jedynie twierdzeniem bez pokrycia". Jako wydatki w sierpniu 2021 r. skarżąca wskazała w karcie informacyjnej wydatki na lekarstwa, środki higieny i sanitarne w kwocie 240 zł. Jednocześnie wskazała, że we "wrześniu 2021 r. koszt opieki i pomocy dla niej wyniesie 1.050 zł (brak środków)".
Kolegium podniosło, że skarżąca cały czas przy składaniu wniosków o pomoc mocno akcentuje brak świadczenia usług opiekuńczych z winy organu (...) i w związku z tym Kolegium "uznało za stosowne szerzej odnieść się do kwestii przyznania skarżącej usług opiekuńczych", gdyż "zagadnienie to może rzutować na ocenę sytuacji skarżącej". SKO podniosło, że "Środki finansowe z pomocy społecznej są środkami publicznymi, co nie pozwala na dowolność w ich wydatkowaniu, dlatego twierdzenia o poniesionych dużych wydatkach, np. na opiekę i pielęgnację czy na leki i środki pomocnicze nie mogą być w sposób infantylny przez organy przyjmowane jako faktycznie poniesione, ich poniesienie powinno być co najmniej uwiarygodnione. Niewątpliwie utrudnienia czynione organowi w kwestii zatrudnienia opiekunki uniemożliwiają świadczenie usług, jednakże organ cały czas przyznaje usługi opiekuńcze i podejmuje działania w celu podjęcia ich świadczenia - dotychczas bezskutecznie z uwagi na brak współpracy T. W..
Zdaniem SKO, T. W. z obiektywnych względów kwalifikuje się do przyznania usług opiekuńczych (posiada stosowne orzeczenia o niepełnosprawności i trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji) i wbrew stanowisku organu I S instancji nie może być uznana za osobę sprawną fizycznie (nie można bowiem mylić sprawności fizycznej ze zdolnością do poruszania się i wykonywania określonych czynności często z trudem i nierzadko wywołujących negatywną reakcją organizmu na podjęty wysiłek). SKO wskazało, że w związku z licznymi schorzeniami skarżąca od stycznia 2021 r. miała przyznawane usługi opiekuńcze wieloma decyzjami (Kolegium je wymieniło i opisało), podkreśliło, że mimo przyznanych usług skarżąca odmawiała przyjęcia opiekunek zgłaszających się do pracy, nie rozmawiała z nimi, upoważniła do tego męża Z. W., co zdaniem Kolegium rodzi wątpliwości, czy rzeczywiście zależy jej na świadczeniu przyznanych usług opiekuńczych.
Końcowo Kolegium wskazało, że "uzasadnienie niniejszej decyzji daje odpowiedź na argumenty i zarzuty podniesione w odwołaniu, które nie mają uzasadnionych podstaw".
Na powyższą decyzję - jak i na inne rozstrzygnięcia organów w innych jej sprawach - skargę wniosła skarżąca, domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji. Skarżąca zarzuciła między innymi "nieustalenie zagrożeń jej życia do szczególnego przypadku", "nieustalenie stanu rzeczywistego jej sytuacji życiowej", jej aktualnego stanu zdrowia. Zarzuciła, że organ zakwestionował jej stan zdrowia orzeczony przez lekarzy, stwierdzając, że jest osobą schorowaną, podczas gdy jest osobą w znacznym stopniu niepełnosprawną.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia w istotnym zakresie wymagań określonych w art. 107 5 3 kpa., co stanowi także naruszenie art. 8 k.p.a. i wyrażonej w tym przepisie zasady zaufania strony do działania organów administracji publicznej.
Stosownie do art. 107 5 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
W uzasadnieniu decyzji organ powinien przedstawić tok rozumowania i mając na uwadze podstawę prawną rozstrzygnięcia, powinien wyjaśnić, dlaczego stwierdził, że zachodzą bądź nie zachodzą przesłanki określone w tej podstawie.
Przedmiotem rozpatrywanej sprawy był wniosek skarżącej o przyznanie zasiłku celowego z przeznaczeniem na opał, a zatem skarżąca domagała się przyznania jej pomocy pieniężnej. Kolegium w uzasadnieniu swojej decyzji w znacznym zakresie odniosło się natomiast do zasadności przyznania skarżącej innego świadczenia tj. usług opiekuńczych.
SKO nie wyjaśniło dostatecznie, dlaczego nie przyznano skarżącej zasiłku celowego. Kolegium podzieliło wprawdzie ustalenia organu I instancji, co do tego, że skarżąca przekracza kryterium dochodowe warunkujące przyznanie takiego zasiłku na podstawie art. 39 u.p.s., ale jednocześnie nie przedstawiło przekonującej argumentacji, dlaczego nie zakwalifikowało sytuacji skarżącej jako szczególnie uzasadnionego przypadku", co jest przesłanką przyznania specjalnego zasiłku celowego na podstawie art. 41 u.p.s., niezależnego od wysokości dochodu.
Oczywiście przyznawanie świadczenia w trybie art. 41 u.p.s. ma charakter uznaniowy, niemniej nie oznacza to dowolności i nie zwalnia organu z przedstawienia przekonującego uzasadnienia rozstrzygnięcia. "W szczególności, zwłaszcza w przypadku negatywnej d/a strony decyzji wydawanej w granicach uznania administracyjnego, konieczne jest, aby adresat mógł poznać wszelkie prawne i faktyczne przesłanki jej podjęcia. Organ nie może zatem ograniczyć się do stwierdzenia, że przepis prawa dozwala mu na określone działanie, lecz powinien w sposób wyczerpujący przedstawić cały wywód, z którego będzie wynikać, dlaczego w danym stanie faktycznym i prawnym inne rozstrzygnięcie nie mogło zapaść" (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 marca 2023r., III SAIŁd 845/22, LEX nr 3517298).
Kolegium wyjaśniło, jak należy rozumieć pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku", ale nie wykazało przekonująco, dlaczego - jego zdaniem - sytuacja skarżącej do takich przypadków się nie zalicza. Nie można uznać za wiarygodną oceny organu, że nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, bez odniesienia się do zagadnienia wysokości żądanej pomocy finansowej (z przeznaczeniem na opał).
Jakkolwiek SKO podniosło, że skarżąca ma stałe dochody (łącznie ponad 1650 zł) i jednocześnie nie wykazała żadnych znacznych wydatków, jednakże skarżąca konsekwentnie podnosiła, że jej znaczne wydatki wynikają z ponoszenia opłat za opiekę świadczoną dla niej przez inne osoby, gdyż skarżąca faktycznie nie korzysta z pomocy opiekunek z pomocy społecznej. Okoliczność tę uprawdopodobnił sam organ stwierdzając, że skarżąca nie wpuszcza do domu opiekunek ustanowionych w ramach usług opiekuńczych. Brak jest więc podstaw do zanegowania twierdzenia skarżącej, że korzysta ona z usług innych osób, skoro bezspornie jej stan zdrowia, stwierdzony orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i niezdolności do samodzielnej egzystencji, wymaga zapewnienia jej takiej opieki. Lakoniczne stwierdzenie, że są to argumenty bez pokrycia" nie czyni zadość wymogowi przekonującego uzasadnienia (art. 107 § 3 w.zw. z art. 11 k.p.a.)
Przy ocenie możliwości skarżącej dokonania oszczędności na zakup opału należałoby też uwzględnić zwykłe wydatki na życie, a nie tylko ograniczyć je do dwóch wydatków wykazanych przez skarżącą (240 zł na leki). Biorąc pod uwagę doświadczenie życiowe, jest wysoce prawdopodobne, że kwota dochodu 1650 zł wystarcza skarżącej jedynie na zaspokojenie minimalnych potrzeb życiowych. Poza tym organ nie wskazał wprost, czy w tym okresie skarżąca otrzymywała od organu jakąś pomoc pieniężną i czy pomoc ta była kwalifikowana jako specjalny zasiłek celowy (na inne cele) ze względu na stwierdzenie szczególnie uzasadnionego przypadku. Organ wskazał tylko, że takiej pomocy udzielał skarżącej do sierpnia 2020r., a więc do czasu, gdy jej dochód nie przekraczał kryterium dochodowego i możliwe było przyznanie jej zasiłku celowego na podstawie art.39 u.p.s.
SKO powinno też wyjaśnić, czy przyznane jej usługi opiekuńcze miały charakter odpłatny, czy też nieodpłatny. Jest oczywiste bowiem, ze odpłatne usługi obciążają budżet domowy, co ma wpływ na możliwość zaoszczędzenia środków na przyszłe wydatki, w tym na poniesienie kosztów zaopatrzenia w opał. SKO nie wykazało ponadto, jakie czynności procesowe podjęło w celu ustalenia aktualnej sytuacji skarżącej. Obowiązek prowadzenia postępowania dowodowego spoczywa bowiem na organach obu instancji. Stosownie do art. 136 § 1 i 2 kpa., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie Wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję.
Nie można pominąć tego, że SKO rozpatrywało odwołanie w styczniu 2023 r., kiedy była możliwość przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Sądowi znane są z urzędu problemy organu ze skontaktowaniem się ze skarżącą, niemniej jednak Kolegium, jako organ drugiej instancji, powinno było takie próby podjąć i - w przypadku nieskuteczności - wskazać tę okoliczność w uzasadnieniu decyzji.
Prawidłowe, wyczerpujące uzasadnienie jest szczególnie istotne w sprawach z zakresu pomocy społecznej, które dotyczą środków na zaspokojenie bieżących, niezbędnych życiowych potrzeb. Osoby, które znajdują się w takich sytuacjach, a do takich należy skarżąca, muszą być poinformowane, z jakich przyczyn pomocy nie otrzymują, by mogły w przyszłości - z odpowiednim wyprzedzeniem - podejmować we własnym zakresie czynności zabezpieczające ich wydatki, czy też by mogły skutecznie ubiegać się o pomoc od właściwych organów.
Zdaniem Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiadało powyższym wymaganiom. Przy ponownym rozpatrywania odwołania skarżącej może okazać się konieczne podjęcie dodatkowych czynności wyjaśniających (art. 136 k.p.a.) w zakresie okoliczności, które doprowadziły Kolegium do kwalifikacji sytuacji skarżącej jako "szczególnie uzasadnionego przypadku" Rozpatrując ponownie odwołanie skarżącej, Kolegium uwzględni przedstawione uwagi, a motywy rozstrzygnięcia wskaże w starannie sporządzonym uzasadnieniu.
W związku z powyższym należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 51 pkt 1 lit. c" ustawy z 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259).