Uzasadnienie
Wojewoda decyzją z dnia [...] r. nr [...] – po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...], znak: [...], odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia odwołującej się Spółce pozwolenia na budowę zespołu trzech budynków handlowo-usługowych wraz z pylonem, parkingiem, drogami wewnętrznymi oraz niezbędną infrastrukturą techniczną, w tym przyłączem wodociągowym, zaprojektowanych na działkach nr ewid. [...] i [...] przy ul. [...] w B. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił następująco okoliczności faktyczne i prawne sprawy:
W dniu 11 sierpnia 2016 r. do Starostwa Powiatowego w B. wpłynął wniosek [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. o wydanie pozwolenia na budowę dla opisanej powyżej inwestycji.
W ramach toczącego się przez kilka lat postępowania administracyjnego wszczętego powyższym wnioskiem, zapadły decyzje zarówno odmawiające udzielenia pozwolenia na budowę, jak i udzielające pozwolenia na budowę – w zależności od aktualnego stanu faktycznego i prawnego dotyczącego włączenia nieruchomości objętych inwestycją do gminnej ewidencji zabytków. W związku z określonym w art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego obowiązkiem uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków, postępowanie prowadzone przez Starostę Biłgorajskiego było ponadto zawieszane do czasu ostatecznego merytorycznego zakończenia postępowania prowadzonego przez organy ochrony zabytków w sprawie uzgodnienia przedmiotowego pozwolenia na budowę. Ostatnią wydaną w sprawie przez organ pierwszej instancji decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę była decyzja z dnia [...] r., która w wyniku odwołania złożonego przez Fundację [...], została przez Wojewodę decyzją z dnia [...] r. uchylona w całości, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
W uzasadnieniu powyższej decyzji kasatoryjnej organ odwoławczy zwrócił uwagę, że L. Wojewódzki Konserwator Zabytków w piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. poinformował Burmistrza Miasta B. o włączeniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków "karty ewidencyjnej obiektu nieruchomego niewpisanego do rejestru zabytków" dla cmentarza [...] przy ul. [...], obejmującego działki nr ewid. [...], [...], [...] (bez fragmentu płn.) i [...] (bez fragmentu płn.). Wojewoda wskazał wobec tego na konieczność rozważenia przez organ pierwszej instancji, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, zawieszenia postępowania do czasu włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków, a następnie uzyskania uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków.
W dniu [...] września 2018 r. do Starostwa Powiatowego w B. wpłynęło pismo Burmistrza Miasta B. z dnia [...] września 2018 r., skierowane pierwotnie do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w L., z którego wynikało, że Burmistrz Miasta B. zarządzeniem nr [...] z dnia [...] r. włączył kartę adresową zabytku nieruchomego ujętego w wojewódzkiej ewidencji zabytków do Gminnej Ewidencji Zabytków w zakresie działki nr [...], [...], [...] (bez fragmentu płn.) i [...] (bez fragmentu płn.).
W związku z powyższym Starosta B., działając na podstawie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, w piśmie z dnia 14 września 2018 r. zwrócił się do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w L. Delegatury w Z. o wydanie w trybie art. 106 k.p.a. postanowienia w przedmiocie uzgodnienia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Następnie postanowieniem z dnia [...] r. organ pierwszej instancji zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, do czasu ostatecznego merytorycznego zakończenia postępowania uzgodnieniowego.
Postanowieniem z dnia [...] r. L. Wojewódzki Konserwator Zabytków w L. odmówił uzgodnienia pod względem konserwatorskim robót budowlanych objętych wnioskowanym pozwoleniem na budowę.
Inwestor wniósł zażalenie na powyższe postanowienie.
Po rozpatrzeniu zażalenia Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego ostatecznym postanowieniem z dnia [...] r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu uzgodnieniowego pierwszej instancji.
W związku z ustąpieniem przyczyny zawieszenia postępowania Starosta B. postanowieniem z dnia [...] r. z urzędu podjął postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji, a następnie w piśmie z dnia 16 kwietnia 2019 r. działając na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., zawiadomił strony o toczącym się postępowaniu i możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi w sprawie dokumentami oraz zgłoszenia ewentualnych wniosków i zastrzeżeń, w terminie do 30 kwietnia 2019 r. Żadna ze stron nie skorzystała z tego uprawnienia.
W tym stanie rzeczy organ pierwszej instancji podjął w dniu [...] r. powołaną na wstępie decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę inwestycji w postaci zespołu trzech budynków handlowo-usługowych wraz z pylonem, parkingiem, drogami wewnętrznymi oraz niezbędną infrastrukturą techniczną, w tym przyłączem wodociągowym, zaprojektowanych na działkach nr ewid. [...] i [...] przy ul. [...] w B..
W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji [...] Sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie wnioskowanego pozwolenia na budowę, ewentualnie uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Kwestionowanej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego (art. 39 ust. 3 i 4 ustawy Prawo budowlane oraz art. 3 pkt 1 i art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. f w zw. z art. 4 ust. 2 i art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), jak i naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80, art. 97 § 1 pkt 4, art. 106 i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a.).
Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, uznając zarzuty podniesione w odwołaniu za nieuzasadnione.
Organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, iż zarządzeniem nr [...] Burmistrza Miasta B. z dnia [...] r., znak: [...], została włączona do gminnej ewidencji zabytków karta ewidencyjna obiektu nieruchomego, ujętego w wojewódzkiej ewidencji zabytków, w zakresie działek nr ewid.: [...], [...], [...] (bez fragmentu płn.) i [...] (bez fragmentu płn.). W ocenie Wojewody, skoro inwestycja objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę została zaprojektowana na terenie obejmującym działki nr [...] i [...], to stosownie do 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, wymaga ona uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Tymczasem L. Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] r. nie uzgodnił pod względem konserwatorskim robót budowlanych związanych z realizacja przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że L. Wojewódzki Konserwator Zabytków, włączając kartę ewidencyjną do wojewódzkiej ewidencji zabytków, uznał, że cmentarz żydowski znajdujący się na nieruchomościach oznaczonych, jako działki nr [...], nr [...], nr [...] (bez fragmentu płn.), nr [...] (bez fragmentu płn.), spełnia kryteria zabytku i spełnia przesłanki uznania nieruchomości za zabytek.
Planowana inwestycja skutkowałaby natomiast nieodwracalnymi zmianami zagospodarowania terenu cmentarza, a prace ziemne mogłyby doprowadzić do naruszenia szczątków ludzkich kryjących się pod warstwą gruntu. Powyższe postanowienie zostało utrzymane w mocy postanowieniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] r., znak: [...], który aprobując stanowisko organu uzgodnieniowego pierwszej instancji dodał, że "w interesie społecznym leży ochrona obszarów o wartościach zabytkowych, w tym miejsc pamięci związanych z historią obywateli polskich narodowości żydowskiej, oraz niedopuszczenie do zdegradowania tych terenów (...)". Wojewoda podkreślił, że powołane postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego jest ostateczne w administracyjnym toku postępowania.
Odnosząc się do zarzutów odwołania organ drugiej instancji nie zgodził się z twierdzeniem inwestora, jakoby kwestia uzgodnienia projektu budowlanego z wojewódzkim konserwatorem zabytków nie została w sposób ostateczny rozstrzygnięta i nadal stanowiła w niniejszej sprawie zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wojewoda podkreślił, że wniesienie przez inwestora skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie powoduje, że postanowienie to przestaje być ostateczne.
Również pozostałe zarzuty odwołania Wojewoda ocenił jako bezzasadne. Podniósł, ze po podjęciu zawieszonego postępowania organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., zawiadomił strony o toczącym się postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę i możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi w tej sprawie dokumentami oraz zgłoszenia ewentualnych zastrzeżeń, w terminie do dnia 30 kwietnia 2019 r. Jak wynika z akt sprawy, pełnomocnik inwestora zawiadomienie to otrzymał w dniu 24 kwietnia 2019 r. Decyzja organu pierwszej instancji została natomiast podjęta w dniu [...] r.
Organ odwoławczy nie stwierdził też, aby przy wydawaniu zaskarżonej decyzji pierwszoinstancyjnej naruszone zostały inne zasady procedury administracyjnej, w tym określone w art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. Wprawdzie w podstawie prawnej tej decyzji pominięto art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, który stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zdaniem Wojewody uchybienie w tym zakresie nie daje jedna podstaw do uchylenia merytorycznie słusznej decyzji Starosty [...].
Przytoczoną wyżej decyzję ostateczną Wojewody [...] Sp. z o.o. (reprezentowana przez [...] T. N.) zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W treści skargi skarżąca – powielając zarzuty podniesione wcześniej w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji – zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:
- 1) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niezawieszenie niniejszego postępowania do czasu rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny skarg kasacyjnych od wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie: z dnia 31 stycznia 2019 r., sygn. akt: II SA/Lu 809/18 dotyczącego czynności L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie ujęcia nieruchomości w wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz z dnia 31 stycznia 2019 r., sygn. akt: II SA/Lu 869/18, dotyczącego zarządzenia Burmistrza Miasta B. z dnia [...] sierpnia 2018 r. w sprawie włączenia karty adresowej do gminnej ewidencji zabytku, które to postępowania – jak podkreśliła skarżąca Spółka – mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawy;
- 2) art. 39 ust. 3 i 4 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uzgodnienie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy brak było przesłanek do dokonania takiego uzgodnienia z L. Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, z uwagi na brak wartości zabytkowej obszaru działek [...] i [...] w B. przy ul. [...], a w konsekwencji wydanie decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę w oparciu o postanowienie L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] r. utrzymane w mocy postanowieniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] r.;
- 3) art. 106 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia o nieuzgodnieniu pozwolenia na budowę przez L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, pomimo braku podstaw do jego wydania, a także poprzez wydanie decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę pomimo, że skarżący zaskarżył zarówno czynność L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie ujęcia nieruchomości w wojewódzkiej ewidencji zabytków, jak i zarządzenie Burmistrza Miasta B. w sprawie włączenia karty adresowej do gminnej ewidencji zabytku dotyczące nieruchomości, na których ma powstać inwestycja, i dotychczas brak jest prawomocnego rozstrzygnięcia sądu w tym zakresie, a rozstrzygnięcia w tym zakresie mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy;
- 4) art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego skutkującą przyjęciem – po pierwsze – że zaistniały przesłanki do uzgodnienia pozwolenia na budowę, a w konsekwencji, że w związku z negatywnym stanowiskiem L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zaistniała podstawa do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy nieruchomość obejmująca działki nr [...] i [...] w B. nie stanowi obszaru zabytkowego podlegającego włączeniu do gminnej i wojewódzkiej ewidencji zabytków, i w związku z tym nie podlega ochronie zabytków, a więc brak jest podstaw do uzgodnienia pozwolenia na budowę z konserwatorem zabytków, oraz – po drugie – że nieruchomość obejmująca działki nr [...], część wschodnią działki nr [...], część działki nr [...] i część działki nr [...], stanowi obszar cmentarza żydowskiego, który spełnia kryteria zabytku podlegającego ochronie jako pomnika przeszłości i w interesie społecznym leży ochrona tego obszaru, w sytuacji, gdy nie wykazano, aby na tym terenie występowały szczątki ludzkie i pozostałości cmentarza, i nie uwzględniono interesu inwestora;
- 5) art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że nieruchomość obejmująca działki nr [...], część wschodnią działki nr [...], część działki nr [...] i część działki nr [...] stanowi zabytek w świetle definicji zawartej w tym przepisie w sytuacji, gdy nie spełnione zostały przesłanki uznania nieruchomości za zabytek;
- 6) art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. f w zw. z art. 4 ust. 2 i art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez uznanie, że przedmiotowa nieruchomość wymaga ochrony i opieki ze względu na zagrożenie planowanej inwestycji dla zachowania wartości zabytkowych terenu cmentarnego o istotnym znaczeniu dla lokalnej tożsamości kulturowej w sytuacji gdy przedmiotowa nieruchomość nie ma charakteru zabytkowego a działka o nr ew. 61, sąsiadująca z działkami, których dotyczy wniosek o pozwolenie na budowę, została już wpisana do rejestru zabytków i jest wystarczającym świadectwem historii i zachowuje wartości zabytkowe dla lokalnej tożsamości kulturowej.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organ przede wszystkim niezasadnie uznał, iż brak jest podstaw do zawieszenia postępowania. W tym względzie nie odniósł się w ogóle do toczących się postępowań ze skarg kasacyjnych od wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie:
z dnia 31 stycznia 2019 r., sygn. akt: II SA/Lu 809/18 oraz z dnia 31 stycznia 2019 r., sygn. akt: II SA/Lu 869/18. Tymczasem od tego, czy istnieją przesłanki do ujęcia nieruchomości, na których ma być realizowana inwestycja, w wojewódzkiej ewidencji zabytków i gminnej ewidencji oraz, czy nieruchomość ta stanowi zabytek (co jest przedmiotem postępowań, w których zapadły ww. wyroki) zależy to, czy istnieją podstawy do uzgadniania pozwolenia na budowę z wojewódzkim konserwatorem zabytków w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym.
W ocenie skarżącej Spółki, organ winien wstrzymać się z wydaniem decyzji w zakresie pozwolenia na budowę do czasu rozstrzygnięcia wszczętych innych postępowań, które mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie w postępowaniu w zakresie pozwolenia na budowę.
Skarżąca zarzuciła ponadto, że Wojewoda, stwierdzając prawidłowość decyzji organu pierwszej instancji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę, stanowisko to uzasadnił w sposób bardzo lakoniczny, wskazując jedynie, że zapadłe rozstrzygnięcie wynika z postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, utrzymującego w mocy postanowienie L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] r. odmawiające uzgodnienia wnioskowanego pozwolenia na budowę. W ocenie skarżącej, w sytuacji, gdy organ opiera swoje merytoryczne rozstrzygnięcie wyłącznie na postanowieniu o nieuzgodnieniu pozwolenia na budowę, musi być pewność co do zasadności i prawidłowości takiego postanowienia. Tymczasem postanowienie o nieuzgodnieniu pozwolenia na budowę, zapadłe w niniejszej sprawie - zdaniem autora skargi - jest niezasadne i nie zaszły okoliczności uzasadniające zastosowanie procedury z art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, wobec czego organ wydał błędną decyzję, odmawiając udzielenia pozwolenia na budowę.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Zarządzeniem z dnia 18 czerwca 2020 r. Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), zmienił tryb rozpoznania niniejszej sprawy, kierując sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena zgodności z prawem decyzji
Wojewody utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] r., odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...] Sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę zespołu trzech budynków handlowo-usługowych wraz z pylonem, parkingiem, drogami wewnętrznymi oraz niezbędną infrastrukturą techniczną, w tym przyłączem wodociągowym, zaprojektowanych na działkach nr ewid. [...] i [...] przy ul. [...] w B..
Jako przyczynę odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącej Spółce wnioskowanego pozwolenia na budowę organy architektoniczno-budowlane obu instancji wskazały odmowę uzgodnienia przedmiotowej inwestycji pod względem konserwatorskim.
Wobec tak określonej podstawy zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2020 r. poz. 133 ze zm., dalej jako "Pr.bud."), w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Wojewódzki konserwator zabytków jest obowiązany zająć stanowisko w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektów budowlanych, o których mowa w ust. 3, w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się jako brak zastrzeżeń do przedstawionych we wniosku rozwiązań projektowych (ust. 4).
Uzgodnienie, o którym mowa w art. 39 ust. 3 i 4 Pr.bud., jest stanowiskiem innego organu, od którego przepis prawa uzależnia wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, w rozumieniu art. 106 § 1 k.p.a. Uzyskanie takiego uzgodnienia jest obowiązkiem organu, do którego wpłynął wniosek o pozwolenie na budowę, jeżeli ów wniosek dotyczy obiektu budowlanego lub obszaru niewpisanych do rejestru zabytków, lecz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Uzgodnienie stanowi kwalifikowaną formę współdziałania organów przy wydawaniu decyzji administracyjnej, gdyż odmowa uzgodnienia ze strony organu współdziałającego ma ten skutek prawny, że organ decyzyjny nie może wydać decyzji uwzględniającej wniosek inwestora. Oznacza to, że niezaskarżone lub też utrzymane w mocy postanowienie odmawiające uzgodnienia wniosku w danym zakresie wiąże organ załatwiający sprawę o pozwolenie na budowę, który jest zobligowany wówczas orzec o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę.
Uzgodnienie w formie postanowienia ma charakter stanowczy, a nie opiniodawczy, zarówno w kwestii orzeczenia pozytywnego czy też negatywnego, jak i w zakresie określonych w nim warunków. Wydanie pozwolenia na budowę nieuwzględniającego stanowiska organu konserwatorskiego skutkuje natomiast stwierdzeniem nieważności decyzji w tym przedmiocie, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. A. Kosicki [w:] A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2014, str. 343-344).
W okolicznościach niniejszej sprawy bezsporne pozostaje, że L. Wojewódzki Konserwator Zabytków w L. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], orzekł o nieuzgodnieniu pod względem konserwatorskim robót budowlanych związanych z inwestycją objętą wnioskiem strony skarżącej o udzielenia pozwolenia na budowę. Postanowienia to zostało następnie – po rozpatrzeniu złożonego przez inwestora zażalenia – utrzymane w mocy ostatecznym postanowieniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] r. nr [...] Należy przy tym podkreślić, że ww. postanowienie L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zostało podjęte z zachowaniem 30-dniowego terminu określonego w art. 39 ust. 4 Pr.bud. Z akt sprawy wynika bowiem, ze wniosek Starosty L. o zajęcie stanowiska w sprawie został doręczony organowi uzgodnieniowemu w dniu [...] września 2018 r. (potwierdzenie odbioru – k. 102).
Powyższa okoliczność prawna nie jest przez stronę skarżącą kwestionowana. Jej zarzuty skupiają się natomiast na zasadności ujęcia nieruchomości objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę, tj. działek nr ewid. [...] i [...] w B., w gminnej ewidencji zabytków, a w konsekwencji zmierzają do podważenia zasadności już samego wystąpienia przez organ architektoniczno-budowlany pierwszej instancji o uzgodnienie inwestycji do L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W tym kontekście skarżąca nadto zarzuciła przedwczesność wydanej decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, wskazując na konieczność zawieszenia przedmiotowego postepowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowań sądowoadministracyjnych, w ramach których poddano kontroli czynność L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] r. w sprawie włączenia terenu obejmującego (m.in.) część działki nr [...] oraz część działki nr [...] w B., do wojewódzkiej ewidencji zabytków, oraz będące następstwem tej czynności zarządzenie Burmistrza Miasta B. z dnia [...] r. w sprawie włączenia kart ewidencyjnej obiektu nieruchomego ujętego w wojewódzkiej ewidencji zabytków, obejmującego ww. działki, do gminnej ewidencji zabytków.
Odnosząc się do powyższych zarzutów wskazać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle tego przepisu sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96 (publ. ONSA 1997/3, poz. 104), obowiązująca w postepowaniu sądowoadministracyjnym zasada niezwiązania sądu granicami nie oznacza, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowane przez uprawniony podmiot.
Mając na względzie powyższy przepis stwierdzić należy, że ocena zasadności ujęcia w gminnej ewidencji zabytków działek objętych planowaną inwestycją, wykracza poza granice niniejszej sprawy, której przedmiot ogranicza się do oceny legalności decyzji odmawiającej udzielenia inwestorowi wnioskowanego pozwolenia na budowę. Ocena powyższej kwestii była natomiast elementem kontroli legalności zarządzenia Burmistrza Miasta B. z dnia [...] r. w sprawie włączenia karty ewidencyjnej obiektu nieruchomego ujętego w wojewódzkiej ewidencji zabytków, obejmującego (m.in.) część działki nr [...] oraz część działki nr [...] w B., do gminnej ewidencji zabytków, a także kontroli legalności poprzedzającej to zarządzenie czynności L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] r. w sprawie włączenia terenu obejmującego ww. działki, do wojewódzkiej ewidencji zabytków, którą to kontrolę tutejszy Sąd przeprowadził w sprawach zarejestrowanych pod sygnaturami odpowiednio: II SA/Lu 869/18 i II SA/Lu 809/18. W obu tych sprawach w dniu 31 stycznia 2019 r. zapadły wyroki oddalające skargi, co oznacza, że ani ww. akt, ani poprzedzająca go czynność nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego.
W tej sytuacji nie budzi wątpliwości, że w aktualnym stanie prawnym ukształtowanym ww. orzeczeniami, część działek nr [...] i [...], objętych projektem budowlanym, stanowi nieruchomość ujętą w gminnej ewidencji zabytków. W tym zaś stanie rzeczy, wobec dyspozycji art. 39 ust. 3 Pr.bud., rozpatrując w niniejszym postępowaniu wniosek o udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji zaprojektowanej m.in. w obrębie ww. nieruchomości, organ architektoniczno-budowlany pierwszej instancji zobowiązany był uzyskać uzgodnienie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Orzeczona przez L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków odmowa uzgodnienia robót budowlanych związanych z realizacją przedmiotowej inwestycji, utrzymana w mocy ostatecznym postanowieniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] r., stanowiła natomiast wystarczającą podstawę do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia wnioskowanego pozwolenia na budowę.
Ponownie bowiem podkreślić należy, że stanowisko wojewódzkiego konserwatora zabytków, o którym mowa w art. 39 ust. 3 i 4 Pr.bud., jest wiążące dla organu właściwego w sprawie pozwolenia na budowę. Wynika to już z językowego znaczenia zawartego w tym unormowaniu terminu "uzgodnienie" – w świetle definicji słownikowej "uzgodnić", znaczy bowiem tyle co "obopólnie wyrazić na coś zgodę" (zob. S. Dubisz (red.), Uniwersalny słownik języka polskiego, Warszawa 2006). Negatywne stanowisko organu uzgodnieniowego, zajęte z zachowaniem terminu określonego w art. 39 ust. 4 Pr.bud., wyklucza zatem możliwość udzielenie pozwolenia na budowę.
Należy przy tym podkreślić, że o ile ocena prawidłowości zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, musi zostać dokonana przez pryzmat treści rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu uzgodnieniowym, o tyle ocena prawidłowości samego postanowienia o odmowie uzgodnienia przedmiotowej inwestycji pod względem konserwatorskim, również wykracza poza granice niniejszej sprawy, stąd też zarzuty skargi odnoszące się w istocie do zasadności tego rozstrzygnięcia, nie mogły zostać uwzględnione w niniejszym postepowaniu.
Należy bowiem zauważyć, że na postanowienie organu uzgodnieniowego – stosownie do art. 106 § 6 k.p.a. – służy zażalenie, a co za tym idzie, po wykorzystaniu tego środka zaskarżenia w administracyjnym toku instancji, na rozstrzygnięcia w tym zakresie przysługuje też (odrębnie) skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). Jak zaś ustalono z urzędu, inwestor wniósł do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie skargę na ostateczne postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] r. Skarga ta została oddalona prawomocnym wyrokiem z dnia 10 października 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa [...].
Nie sposób przy tym uznać zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji za wadliwe z tego powodu, ze zostały one wydane jeszcze przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowego ze skargi na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia robót budowlanych związanych z realizacją spornej inwestycji. W czasie orzekania przez organy obu instancji postanowienie to funkcjonowało bowiem w obrocie prawnym jako ostateczne. O ile zaś do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie uzgodnienia spornej inwestycji, kwestia ta stanowiła zagadnienie wstępne, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., dla toczącego się postępowania głównego o udzielenie pozwolenia na budowę (z tego też względu postępowanie to było zawieszone), o tyle wraz z ostatecznym zakończeniem postępowania uzgodnieniowego ów zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte.
Nie sposób natomiast uznać, że do jego rozstrzygnięcia doszło dopiero w dacie uprawomocnienia się wyroku oddalającego skargę na ww. postanowienie, a tym samym, że dopiero w tej dacie stało się możliwe rozpatrzenia wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę. W art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. chodzi bowiem o zależność bezpośrednią, która stanowi przeszkodę do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego i rozstrzygnięcia sprawy. Zagadnieniem wstępnym nie jest więc samo twierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć czy będzie miał wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, jeżeli możliwe jest jej rozpatrzenie i wydanie decyzji (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1369/10, LEX nr 1069006).
W analogiczny sposób ocenić należy zarzut naruszenia zaskarżoną decyzją art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wywodzony z faktu podjęcia decyzji merytorycznej w przedmiocie pozwolenia na budowę, pomimo braku wcześniejszego rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny skarg kasacyjnych od wskazanych wyżej wyroków tutejszego Sądu z dnia 31 stycznia 2019 r., zapadłych w sprawach o sygnaturach akt: II SA/Lu 809/18 i II SA/Lu 869/18. Okoliczność, iż postępowania kasacyjne we wskazanych sprawach nie zostały do tej pory zakończone, nie uniemożliwiała bowiem merytorycznego rozpatrzenia wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę z uwzględnieniem aktualnego stanu prawnego nieruchomości objętych tym wnioskiem.
Konstatując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja, utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącej Spółce wnioskowanego pozwolenia na budowę, nie narusza prawa. Rozstrzygnięcie to zostało podjęte wskutek prawidłowego zastosowania art. 39 ust. 3 Pr. bud. i z przedstawionych wcześniej względów nie sposób przypisać mu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia przy tym wymogi art. 107 § 3 k.p.a., prawidłowo wskazując okoliczności faktyczne i prawne, które zadecydowały o treści podjętego rozstrzygnięcia. Pozostałe zarzuty skargi w istocie zaś odnosiły się do aktów poddanych kontroli sądów administracyjnych w odrębnych postępowaniach i z tego względu nie mogły odnieść zamierzonego skutku w postaci uwzględnienia skargi w postępowaniu sądowym w niniejszej sprawie.
Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.